我国保障性租赁住房改革面临的问题与治理体系创新研究

刘介明 张思捷 姚云龙 梁本部

摘 要： 随着我国城镇化水平的提升，涌现了大量新市民和青年人的住房需求，构建完善的保障性租赁住房治理体系是关系人们安居乐业和保障民生的重要举措。为梳理全国各地在落实保障性租赁住房制度进程中出现的矛盾问题，从意识、能力、法律、政策、方法层面系统分析当前保障性租赁住房改革面临的问题困境。提出在治理理念、治理模式、治理机制、治理政策、治理方法上开展治理体系创新，形成多层次、多元化、多渠道的保障体系，编织全方位的保障网络，以期为租赁群体解决住房困难的阶段性问题提供理论指导和管理启示，从而促进保障性租赁住房制度的可持续发展。

关键词： 保障性租赁住房； 治理体系创新； 住房保障； 对策

中图分类号： F293.31 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2023.06.011

我国第七次人口普查结果显示，2020年全国流动人口为3.76亿人，10年间增长了近70%[1]。流动人口的爆发式增长是我国城镇化加速进程的表现，这也催生了对城市土地供应和住房的需求[2]。改革开放以来，我国住房制度体系逐步形成，并随着城镇化进程及住房发展阶段的变化而日趋完善。在平衡人地资源的过程中，我国从发展廉租住房、公共租赁住房，到纳入保障性租赁住房，同时培育和构建“租购并举”的住房机制，逐步完善住房保障体系。2021年7月，为满足新市民、青年人等群体的阶段性城市住房需求，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，倡导多方主体参与供给，平衡供需矛盾，畅通保障渠道，立足住房民生属性，推进以人为核心的新型城镇化。随后，各省市、自治区和各级地方政府相继发布本地加快发展保障性租赁住房的实施办法，就其经济发展状况、城市化发展水平、土地资源条件、人口规模和流动状况、区域经济地位和影响力等因素[3]，因城施策，以多种政策工具完善调控体系。然而，在保障性租赁住房制度实际施行中，各地仍面临着涉及土地、金融、财税、监管等方面的诸多困境。因此，借助文献研究和实地调研，从各个层面系统梳理当前保障性租赁住房改革面临的问题困境，并进一步构建治理体系创新框架，对于解决租赁群体住房困难和促进经济社会高质量发展具有重要意义。

一、 保障性租赁住房改革的重要意义

在城镇化进程中，住房问题是每个国家都会遇到的典型矛盾，当前我国处于城镇化水平高位发展阶段，人地矛盾突出。推进保障性住房体系建设是妥善解决现实问题的有效方案，也是关乎民生福祉的重大举措。近年来，我国中央及地方政府将保障性租赁住房改革纳入重点工作，坚持房地产行业转型升级与住房制度完善的有机结合，符合政策导向与现代化发展需求。

（一） 改革是解决“住房难”现实问题的有效途径

伴随着我国城镇化进程的加速，城市住房体系受到相应冲击，人地矛盾和住房供需不平衡的态势加剧。《2022年国民经济和社会发展统计公报》显示，2022年末，全国常住人口城镇化率为65.22%，比2021年末提高0.5%，城镇常住人口92071万人。同时，由于城市汇聚了更多的资源，且能够提供较多就业机会，青年人、新市民加速流动不断向城市聚集。推行保障性租赁住房改革工作对解决城市无房新市民、青年人等的阶段性住房需求具有重大意义，不仅能够帮助没有足够积蓄的青年人完成基本的住房过渡，减少在租住房屋挑选与对比方面的精力消耗，还能在此基础之上，尽量满足居住地与工作地的距离、交通、环境等要素的平衡，降低生活成本和保障生活质量。

综合各地关于加快发展保障性租赁住房的实施意见，符合条件且有未成年子女的家庭，可根据未成年子女数量在户型选择方面给予适当照顾，这进一步为符合条件的住房困难群体排忧解难，让老百姓住得放心、住得安心、住得舒心，能够充分投身到促进经济建设与社会进步的进程中。因此，面对城镇化加速推进过程中“新市民、青年人群体住房难”这一重要民生课题，推进改革才是最有效的途径，能够加强房子的民生属性，缓解“住房难”的焦虑。

（二） 改革有利于推进政策落地，发挥政府支持作用

改革符合保障民生的根本目的，也是推进政策实施的具体行动。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，旨在加快发展保障性租赁住房，促进解决好新市民、青年人等群体在大城市的住房突出问题。2023年《政府工作报告》中将“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”列为后续重点工作之一。习近平总书记在党的二十大报告中继续强调“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”，为房地产行业发展指明了前进方向。我国“十四五规划”中明确指出，坚持租购并举，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。结合近年来国家层面对于保障性住房建设的规划与导向，各地方积极响应，结合地域优势及新市民、青年人居住现实需求，从解决供需匹配、吸引多方主体参与、明确住房建设标准、租金标准及監督管理、优化建设居住环境等方面推行改革，各类举措将充分发挥政策优势和政府支持作用。

（三） 改革有助于推进房地产行业转型升级

房地产行业转型升级、住房制度改革逐步展开，保障性租赁住房作为“租购并举”中租赁市场的重要载体，是行业转型升级的关键。由于保障性租赁住房为新兴产业发展方向，是民生工程，承载着投资、建设、金融、施工、材料供应、商管服务、人员就业等多条产业链、供应链，是传统房地产转移富余生产力、劳动力的具体承载体。保障性租赁住房相关体系、理论尚属空白，习近平总书记为房地行业发展指明了方向，需深入构建相关理论体系，以更好地指导实践。

自2016年我国提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，房地产市场就在此政策引导下逐渐转型升级。房屋本身具有多重属性，但作为保障性租赁住房的房屋突出的是民生属性。20世纪末，城镇住房制度逐步改革，中国的房地产市场得到巨大发展，但从购买和租赁市场两方分别观察，大部分资源仍集中在买卖市场。此后，在探索租赁型保障住房方面，逐步推行廉租房、公租房、保障性租赁住房，织起一张公民住房保障的安全网。国家鼓励住房租赁消费、支持租赁住房建设，让房地产行业的转型升级与保障性住房制度改革的现实需要紧密相连，加速保障性租赁住房建设体系势在必行。

二、 保障性租赁住房改革面临的困境

发展保障性租赁住房是民生工作，但在具体实践中，受限于社会主体意识薄弱、理论研究不够深入、法律体系保障缺乏、政策体系有待完善等诸多方面的因素，实际推行中面临多重困境，阻碍具体工作开展。

（一） 意识层面：对概念的认识存在偏差，且没有形成共识

“保障性租赁住房”概念首次在中共十九届五中全会提出，“十四五规划”明确了扩大供给的战略导向与具体安排。2022年12月，中央经济工作会议再度强调保障性租赁住房建设。纵观国内主要城市地方政府，为了解决新市民、青年人的安居问题，都在不遗余力地贯彻落实中央部署，但其中不免有政策宣传不够全面、不够深入的情况，这也导致“保障性租赁住房”概念普及率不够高，因此认知偏差导致矛盾的情况时有发生。

以工业园区、企事业单位等为代表的社会力量是保障性租賃住房筹建过程中的重要主体，若企业对于政策宣传和解读的接受情况不理想，其自身很可能产生“启动难度大”“审批流程难”“收益比率低”“回报周期长”等顾虑，导致建设的积极性低、动力不足。对房地产企业、集体经济组织和园区来讲，前期资金筹集难度大是压力的首要来源，资金有限和“融资难、融资贵”的双重问题同时加压，相关单位会有先发的畏难情绪。在对相关的土地、财税、金融等政策不了解的情况下，房地产企业、集体经济组织和园区无法产生在未来获取高经济回报的期望，自然认为其处于孤立无援的境地，而这正是意识层面存在偏差的体现。

除了房地产企业、集体经济组织和园区，青年人群体中也同时存在对保障性租赁住房实施情况了解不深，对政策理解失准等状况。一方面，部分青年群众受困于“信息茧房”，无法获取具有时效性的官方信息，对“低价”住房无法产生足够的信任感；另一方面，部分新市民又受到“居有定所”的传统理念影响，执着于提前购置房屋，他们虽拥有保障性租赁住房入住资格，但由于缺乏对政策的深入了解，已经通过各种途径筹措资金购房，产生了非必要的巨大的经济压力。

（二） 实施层面：理论上缺乏系统研究，实践中缺乏成熟案例

通过梳理租赁性质的保障住房发展情况，不难发现在保障性租赁住房之前，我国具有廉租房、公租房等建设运营经验。2019年底，国家曾推行有政策性租赁住房，住建部在13个新市民较多的中大城市开展试点工作，其与保障性租赁住房的推行逻辑是一致的[4]。

虽然有相似的工作经验，但保障性租赁住房引入社会资本与此前的由政府主管和筹建多有不同，关键在于如何做好系统规划，完成体系化研究，鼓励社会力量的参与并完成资金回笼。在实践中，近年全国各省、市、区进行分步骤统筹施行，但各地的实际情况与面临的困境不同，解决方案也自然不同，各地还需探索符合当地经济社会发展现状的具体做法，在土地周转、资金平衡、政策扶持等多方面形成可多地推广、反复采用的方案。

（三） 法律层面：缺乏专门的法律体系保障

纵观国内重点城市实施保障性租赁住房的落实，保障性租赁住房建设、运营和管理均以各级人民政府层层发布的具体“实施办法”为施行依据。例如，以新疆维吾尔自治区为例，承袭了国家层面的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》和自治区层面的《自治区关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》，乌鲁木齐市颁发《乌鲁木齐市加快发展保障性租赁住房实施方案》、伊犁哈萨克自治州发布《自治州关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》和《伊宁市关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》等。这与我国垂直治理的结构相关，也符合行政法规落实路径。然而，规范性文件仅仅构成法律体系中最基础的保障环节，并未形成完善的法律保障体系。

相对而言，东部经济发达省份在保障性租赁住房制度层面走在了前列。例如，上海和深圳除了《上海市保障性租赁住房租赁管理办法》（试行）和《深圳市保障性租赁住房管理办法》之外，还分别制定有《上海市住房租赁条例》和《深圳市保障性住房条例》。条例均在总则部分对各自规范内涵作了界定，《上海市住房租赁条例》侧重于“租赁”行为规范，《深圳市保障性住房条例》更注重于包含如公租房、经济适用房等形式在内的“保障性住房”。《上海市住房租赁条例》利用第四章单独对发展保障性租赁住房进行了规定，又由十四条条款构成了第六章法律责任，明确了相关违法违规行为所对应承担的民事和行政责任。《深圳市保障性住房条例》则对“准入”“退出”机制分别作出了单章规定。

整体来看，全国大部分城市暂未形成法规和其他规范性文件双轨并行的法律体系，易使得住房保障制度单薄而无支持，将会进一步阻碍发展更高层次的社会保障制度[5]。

（四） 政策层面：尚未形成整体性的政策体系

保障性租赁住房的建设、运营和管理总体要在政府统筹指导、协调推进下进行，因此明确合理的目标、有序完善的规划是政策体系全盘布局的基础。学者王建红[6]和团队对杭州市某保障性租赁住房人群租住满意度进行问卷调查，发现入住人群总体满意，但对周边生活配套设施、户型与空间布局等方面还有更高的期待。相似或更为多样化的诉求或许也会出现在全国保障性租赁住房住户身上，这对于政策体系的完善提出了较高的要求。

通过相关文献系统回顾，发现保障性租赁住房租金回报率低，政府政策应给予筹建企业等主体更多的土地供应、税费、水电气及金融等方面的扶持和优惠。以金融方面为例，当下解决“企业收益率不高”问题，提高投资积极性的手段之一是发展REITs，即以保障性租赁住房为底层资产的不动产投资信托基金[7]。事实上，各地“实施办法”文件中也阐明了“支持保障性租赁住房建设、改造、运营企业发行不动产投资信托基金（REITs）融资”，但具体的政策支持并未明确。以房地产为底层资产的公募REITs发展难点主要表现在“缺乏针对产业投资基金的相关法律制度”“缺少专项税收体系和支持政策”“对项目公司经营能力要求较高”“对试点范围、现金分派率、对原始权益人的要求等方面的门槛标准制定难度大”四个方面[8]，这对具体政策贯彻落实提出了较为严峻的挑战，需要在政策推行过程中创新模式，找到稳定运营的平衡点，鼓励REITs项目的良性循环。

（五） 方法层面：手段和方法单一，缺乏有效的创新举措

保障性租赁住房的综合属性很强，为了能更好地鼓励多元主体参与，政府需要提前规划、随时调整，充分发挥引导和服务作用。这需要在前期宣传、后期监管的各个方面有所创新，而不能仅依靠过往的手段和做法。在政策宣传过程中，如果政策宣传仅仅浮于表面，例如“广撒网”式传播，那么传播力也会大打折扣。如果能深入企事业单位和房地产企业，与其进行面对面交流、召开会议讨论，就能更加了解其真实困难和需求，从而在政策的制定上加以调整，打消筹建方顾虑。

在租赁管理过程中，如果只是对产生的纠纷和矛盾冷处理，极易造成运营主体困难重重，承租方更替加速，导致损害各方利益。需要能够精准捕捉各方诉求，快速识别矛盾焦点，提高监管中发现、识别、解决问题的能力，既保证运营方收益平衡，做好服务保障，又对出现严重违约行为的承租方予以诚信体系约束。工作方法上不能局限于点、线，還要扩展到面，聚焦租赁监督全周期管理，建立健全台账管理、诚信约束、实地调查、及时反馈的工作机制，加强监管的动态跟踪，定期对管理中的案例进行梳理汇总，时时回顾优秀经验做法，探索多种工作方式方法。

三、 保障性租赁住房治理体系的创新举措

通过对全国重点城市保障性租赁住房治理经验的总结，结合保障性租赁市场现实情况和发展趋势，以进一步完善保障性租赁住房的治理体系构建。坚持以创新驱动保障性租赁住房的发展，从治理理念、治理模式、治理机制、治理政策、治理方法等多维度丰富体系建设，打造多层次立体式住房“保障网”[9]。

（一） 创新治理理念：加强宣传，凝聚共识，开拓市场

加强保障性租赁住房政策宣传，调动社会力量的积极性，首先是用好人民群众喜闻乐见的新闻媒体，利用其积极的引导力、影响力和公信力提高传播力[10]。鼓励住户利用自媒体发布正向生活体验，充分发挥媒体矩阵作用，提高企业、新市民、青年人、城市基本公共服务人员的知晓度。加强舆论引导，捕捉政策、建设、居住相关热点与话题，营造社会广泛支持、各类主体积极参与的良好舆论环境。报道保障性租赁住房住户的真实生活现状、租赁筹建主体的成功经验、运营管理的优秀案例，吸引各类社会主体关注。

保障性租赁住房相关部门工作人员可以采取充分走访调研、面对面讲解政策支持及运营管理的方式，了解房地产企业等其他单位的真实意愿，合力解决困难，同时将其他省市的建设经验筛选汇编，形成案例宣讲集，引导各方广泛参与。各地主管部门应积极“因城制宜”，创新举措，可以鼓励保障性租赁住房建设和运营方在高校、科研院所、社会层面举行各类室内设计、模拟运营、绿色建材等相关主题赛事，组织线上线下相结合的专家研讨会等。例如，上海城投控股股份有限公司曾携手ICCRA住房租赁产业研究院主办“保障性租赁住房的民生改善与创新”研讨会[11]，业界多方专家，有来自科研院所、高校机构和长租公寓管理中心负责人等业界代表，还有金融服务业的公司负责人等，借助研讨会平台交流经验，相关主体可以进一步收集可投入实践的新方案，从而凝聚提高住房品质的共识，进一步开拓建设运营市场。

（二） 创新治理模式：多元治理、产学研深度融合

社会力量加入保障性租赁住房建设的根本目的在于营收，政府部门应当辅助其探索符合预期的盈利模式，但在这一过程中，需要培养各单位的主人翁意识，强化保障服务意识，促使其树立起投身社会治理实践的责任感和使命感，以此形成多元治理的模式[12]。住房开发、建设和运营单位应积极寻求多方主体的合理协作，如进行校企对接，加强产学研深度融合。

主管部门应强化企业与具有行业特色的高校、科研院所进行深度合作，采取“边探索+边研究+边建设”的实施策略进行实践探索。开展校企合作，一方面可以利用高等院校人才和技术优势，盘活社会资源，例如在住房建设层面，高校在建工建材领域可以注入更多科技活力，完成研发和技术攻关，并为企业解决基础科研问题；在建筑设计方面，科研团队提出更加新颖的想法与方案；在税收、金融、管理等领域，研究团队可以充分发挥其优势，通过模型建构、案例总结、模拟经营等多种途径辅助决策。例如，北大光华管理学院REITs课题组曾在2021年展开专题调研，对保障性租赁住房REITs试点问题进行探索研究[13]，为推动扩大试点工作，保障政策顺利实施提供了重要支持。另一方面，将企业需求与院校科研紧密结合，不仅有利于高校科研成果迅速落地，还能解决毕业生实践和就业问题。青年学生在校期间参与保障性租赁住房相关的实习实践工作，更有利于熟悉完整的政策体系、时代背景以及重大意义。保障性租赁住房制度也与青年人的命运紧紧相联，在校期间的经历让毕业生在就业时有了更多迈入这一领域的勇气。

产学研深度融合，形成政府引导、企业主体、市场导向、产学研相结合的创新治理模式，打破三方壁垒，实现优势互补，有机整合创新力量，聚集社会资源丰富产业链集群，最终实现房地产企业创新能力的提高以及保障性租赁住房在建设、运营和管理等方面的良性循环，助推产业高质量可持续发展。

（三） 创新治理机制：加强立法研究，提供法律保障

保障性租赁住房涉及土地、金融、税收、监管等多个维度，加强立法研究，构建全方位的法律保障体系才能提供充分保障。放眼世界，发达国家也通过立法保障住房，美国颁布《住房与城市发展法》《城市重建法》，新加坡制定《新加坡改造法令》，日本发布《住宅建设规划法》并颁行公共住宅立法40余部[14]。

积极争取土地资源，如存量限制和低效利用的非居住用地、国有工业用地、集体经营性建设用地等各类资源[15]，加强在不同类型土地上新建保障性租赁住房的立法研究，符合条件转让的，遵照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于土地使用权转让的相关规定实施转让[16]，同时进一步简化审批流程。

在财税、金融方面加强立法研究，确立财政补贴力度与规模的指标体系，对转让房屋、土地的，购买住房的运营单位适时减免土地增值税、契税、印花税[17]，对融资过程中的筹建主体降费让利，优化水电费计费方式[18]，金融机构探索设置专项贷款，顺畅REITs渠道，税务机关提供增值税、企业所得税等税率优惠。总结各类实施经验与困难，为探索完善各领域立法提供保障。积极组织法律工作队伍建设，联合高校、科研院所、行业专家开展系统设计、科学规划、有机融入，将保障性租赁住房的现实问题融入课题研究，将研究成果应用于保障性租赁住房法律体系搭建，建立探索符合中国特色的实践方法。

（四） 創新治理政策：综合施策，开展试点示范工作

保障性租赁住房治理体系治理政策创新是一项复杂的系统工程，习近平总书记曾指出，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法”。坚持保障性租赁住房租购并举，综合施策，探索房地产新发展模式，在部分区域开展试点示范工作。

探索在保障性租赁住房项目立项、工程建设、运营管理、退出机制的各阶段的有效措施，激发大众主体的投资热情，保障新市民及青年人的居住需求，服务区域经济发展。土地流转政策、金融工具、运营模式、监管制度均在尝试与探索中逐渐找到规律的新政策举措。广泛应用其他先进省市的优秀经验，同时在有条件的区域进行新政策试点，试点就是为了要发挥好对全局性改革的突破、带动作用，形成新的独特做法；而示范，就是要形成可复制可推广的标准，成为标杆[19]。综合施策，在试点工作进行中可着手起草标准化文件，形成地方或企业标准，引导指导后续工作推进和具体实施，提高服务质量，强化社会监督，有效加强理念相融、信息互通和资源共享。

（五） 治理方法创新：多措并举，强化现代治理

用好信息化手段，将数据采集、数据分析、数据监管等融入建设、运营和管理全流程。依托大数据支撑，以信息化、数字化为手段，完成信息智能处理，建立一体化在线平台，完成对房屋具体情况、建设单位、运营单位、住户信息等各项数据的采集，优化管理流程衔接，创新服务方式，提升管理效能。将现代化治理手段充分运用于保障性租赁住房项目的各个阶段，如新建立项、用地、规划、环保、施工、消防等审批环节，各单位设置审批节点，利用系统完成一站式操作，提高审批效率，为相关筹建单位设置快速通道或绿色通道，加速线上渠道畅通。信息化平台不仅是为建设单位提供便捷操作，同时也可将（意向）承租人的准入、租赁、退出程序纳入系统操作，或将相关记录上传系统存档，包括如申请提交、资格认定、选择房源、租金缴纳、合同备案、承租管理在内的各项流程。

将保障性租赁住房的各个阶段纳入信息化平台，一方面有利于保存记录，便于追溯，处理纠纷；另一方面也是完善租赁过程中的监管体系的重要举措。通过平台对承租方在租赁期间的违约行为加强监控与管理，若出现提供虚假材料骗取住房资格、改变住房结构或使用方式、在房屋内从事违法活动等行为，均应将其计入个人诚信档案，与个人征信挂钩[20]。与此同时，利用平台对建设、运营单位的租金设置、房屋保障、维护管理等行为进行评测与指导，依据平台数据给予建设主体相应的奖励或惩治，并将其同步纳入企业诚信体系。建设信息化平台是使得项目运行中所涉及的各方主体集中高效办理业务的有力举措，也会为保障性租赁住房创新平台建设与管理提供有力支持。平台可以搭建交互式设计，例如提供保障性租赁住房法律、政策、技术咨询，提供服务运营指导、技能培训等基本支持，建立起各方主体沟通的桥梁。

四、 结 语

保障性租赁住房体系建设是保障民生的重点工作，为了形成完善的制度、成熟的体系、有序的保障性租赁住房市场，需要多主体力量协同形成合力，回应新市民、青年人等租房群体的合理关切。通过分析我国城镇化发展及房屋租赁需求变化，发现当前对“保障性租赁住房”认识不全面、理论研究不充分、法律和政策体系不完善、方法不灵活等困境与难题。地方政府应建立联动工作机制，分析当下工作难点，寻找突破口，给予土地、金融、财税、监管等多方面的引导管理和政策扶持，通过对治理理念、治理模式、治理机制、治理政策、治理方法的创新，提升城市公共服务供给水平，构建起有效提升人民满意度的住房保障体系。

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（责任编辑 文 格）

Governance System Innovation and Problems Faced

by the Reform of Affordable Rental Housing

LIU Jie-ming1， ZHANG Si-jie1， YAO Yun-long1， LIANG Ben-bu1

Joint Research Group of Xinjiang Jiaotou Real Estate Development Co.，Ltd1，2

（1.School of Law and Humanities & Society，Wuhan University of Technology，

Wuhan 430070，Hubei，China;

2.Xinjiang Jiaotou Real Estate Development Co.Ltd.Urumqi 830000，Xinjiang，China）

Abstract：The improvement of Chinas urbanization level has spawned a large number of new citizens and young peoples housing needs.Building a sound governance system for affordable rental housing （ARH） is an important measure for the people to live and work in peace and contentment.In order to systematically sort out the contradictions and problems that have arisen in the process of implementing the ARH system throughout the country，and to analyze the current dilemmas facing the reform of ARH from the levels of awareness，capacity，law，policy and methodology.This study proposes to carry out governance system innovation in governance concepts，governance models，governance mechanisms，governance policies and governance methods，form a multi-level，diversified and multi-channel security system，and weave an all-round security network.with a view to providing theoretical guidance and managerial insights into the stages of resolving the housing difficulties of rental groups，thereby promoting the sustainable development of a secure rental housing system.

Key words：affordable rental housing; governance system innovation; housing security; countermeasure