宅基地“三权分置”的有效实现：理论探讨与实践探索

邹梦玲 王庆日 陈美球 曾爽 陈美景 刘桃菊

摘要：研究目的：系统梳理宅基地“三权分置”实现的理论探讨及实践探索，并对宅基地“三权分置”的有效实现进行展望，以期为深化农村宅基地制度改革提供参考。研究方法：综合分析与系统推理。研究结果：（1）宅基地“三权分置”的所有权、资格权、使用权是相互制约、相互关联的有机整体，其中所有权是“母权”；（2）宅基地“三权分置”的有效实现面临着所有权行使主体的法律定位不明、资格权界定长期处于模糊状态和使用权适度放活的“度”难以把握等困境；（3）试点地区分别从宅基地所有权的行使、宅基地资格权的认定与保障、宅基地使用权的适度放活三方面展开进行了实践探索，并取得了一定的实际成效。研究结论：应面向中国式的农业农村现代化建设目标，立足于中国国情开展宅基地“三权分置”有效实现的理论探讨与实践探索：一是“三权分置”的实现应坚持稳慎推进的主基调；二是加强集体经济组织建设是落实“三权分置”的关键；三是“三权分置”的实现必须因地制宜。

关键词：土地制度；宅基地“三权分置”；有效实现；理论探讨；实践探索

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）06-0127-08

基金项目：国家社会科学基金（20BGL181）；国家自然科学基金（71964016）。

尽管我国第一轮农村宅基地制度改革取得了阶段性成果，但宅基地制度的深层次矛盾与问题依然没有完全掌握，国家于2020年再次选择104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮深化宅基地制度改革试点，农村宅基地制度改革仍然是现阶段我国农村土地制度改革的一项重要内容。

“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农户房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的基本方向。2023年中央一号文件明确强调要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地‘三权分置有效实现形式”。为了深入探讨宅基地“三权分置”的内涵及其有效实现的路径与方法，及时总结各试点的实践经验，《中国土地科学》编辑部与江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心、江西省鹰潭市余江区人民政府于2023年4月21—23日在江西余江共同举办了“宅基地‘三权分置的有效实现”研讨会。来自全国各地13所高校院所的农村宅基地制度改革研究领域的专家学者，以及相关部门的管理者和业务工作者等共计100余人参加了本次研讨会。

近年来，宅基地“三权分置”的内涵及其有效实现已成为学术界关注的研究热点之一，也是各改革试点地区实践探索的一项重要内容，但对于关键学理性问题学术界远没有完全达成共识，在实践中也没有形成具有广泛应用价值的经验借鉴，宅基地“三权分置”的落实仍然面临着诸多的理论问题和现实困境。为此，本文在梳理研讨会与会专家观点的基础上，对相关理论探讨与实践探索进行了全面文献综述，以期为相关研究的开展、地方有效实现宅基地“三权分置”的政策制定和深化农村宅基地制度改革提供參考。

1 宅基地“三权分置”有效实现的理论探讨

2018年中央一号文件首次提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置”，明确了我国农村宅基地制度改革的基本方向。宅基地“三权分置”的提出，是基于社会发展的客观需求，意在破解传统“两权分置”的制度背景下，闲置宅基地难以盘活、宅基地的财产性收入无法实现，大量“法外”利用宅基地的样态频现[1]、宅基地粗放利用与乡村振兴用地保障难等一系列问题[2-3]。宅基地“三权分置”的制度设计，是宅基地权利体系的重构[4]，在坚持宅基地所有权不变、确保“户有所居”基本民生保障的前提下，适度放活宅基地使用权，通过盘活闲置宅基地和闲置农房，为各类新产业、新业态的发展提供用地需求，促进产业兴旺；通过改革赋权激活宅基地的财产属性，赋予农民宅基地财产权益和拓宽农民增收渠道，促进乡村振兴。郭贯成认为，以宅基地“三权分置”为主线的改革，可以为农民的共同富裕带来就业、土地和资金三大红利。鲍海君提出，宅基地“三权分置”有利于增强“人—地—产”的协同性，进而助推农村一二三产业融合发展。

1.1 宅基地“三权分置”的内涵

“三权分置”概念最早适用于土地承包经营制度改革，但宅基地“三权分置”与农村承包地“三权分置”制度改革二者内涵不一致，具体体现在二者的权利结构及权能边界不同[5]。学术界对宅基地“三权分置”的内涵进行了大量的研究，虽尚未形成一个清晰的共识，但一般认为，农村宅基地“三权分置”是所有权、资格权、使用权三种权利类型的并立与对抗[6]，三者之间存在相互制约、相互关联的关系，是一个有机整体，其中，所有权作为一种自物权，是基础权利，资格权和使用权是所有权的派生权利，资格权和使用权可能对所有权具有制衡或对抗作用[7]。宅基地所有权是宅基地“三权分置”的“母权”，要先明确所有权主体的“法人资格”，以使宅基地所有权主体的权能在“三权分置”权能架构中得以体现[8]。宅基地使用权是在资格权基础上派生的权利，属于用益物权状态的内部再细化[9]。如靳相木等认为宅基地集体所有权具有“公权—私权”的双重属性，宅基地资格权属于集体成员权范畴的一个子权利，承载农民住房保障功能，宅基地使用权作为一种用益物权，承载宅基地的资产功能[10]。宋志红提出应从法律层面上将宅基地“三权分置”界定为农户在保留宅基地使用权的基础上向第三方流转宅基地“子权利”的方式，包括物权性的次级宅基地使用权创设方式和债权性的出租方式[11]。韩立达等认为宅基地“三权分置”改革的实质就是对宅基地进行“还权赋能”，应通过制度创新全面拓展宅基地占有权、使用权、收益权和处置权形成“增量”权能[12]。姚树荣等提出在权利层面分置为所有权、占有权、经营权和发展权，认为宅基地“三权分置”的本质内涵是宅基地产权体系再造以实现产权细分[13]。吕军书等研究认为宅基地“三权分置”的权能结构应为“宅基地所有权+成员权+用益物权”模式[14]，提出扩大和转换宅基地使用权的权能来实现适度放活宅基地使用权。赵新龙认为宅基地“三权分置”是在“所有权+资格权+使用权”的产权架构下实现的，提出分置后的资格权应当界定为集体成员权，使用权应当界定为用益物权，而所有权作为一项私权应具有占有、使用、收益、处分和管理等完整权能[15]。

目前宅基地资格权存在“成员权说”“使用权说”“剩余权说”三种较为典型的观点。张克俊将农户资格权界定为设立次级使用权后行使受到限制的宅基地使用权，认为资格权的实质是农户对宅基地的分配取得权[16]。韩文龙认为资格权属于“农民集体”成员权基础上派生出的一种社会保障权和发展权[7]。宋志红界定资格权是农村集体经济组织成员享有的通过申请分配方式初始取得宅基地使用权的资格，不包含宅基地使用权持有资格，也不包含通过转让、继承等方式继受取得宅基地使用权的资格[17]。有学者强调，宅基地资格权是一种包含身份属性与财产属性的双重权利，其应该体现在宅基地使用权取得的过程中和后续对宅基地进行管理的过程中[18]。

1.2 宅基地“三权分置”有效实现的困境

农村宅基地“三权分置”制度改革，在一定程度上是处于在国家引导下的诱致性变迁，鼓励各地在确保改革方向不偏离的前提下展开实践创新，这就意味着宅基地“三权分置”有效实现的理论指导还不够成熟，存在诸多理论上的困境需要去破解。特别是宅基地制度和农村其它制度存在紧密的关联性，与户籍制度、承包地制度、集体资产分配制度及农村社会保障制度等形成极其复杂的“路径依赖”惯性[12]，给宅基地“三权分置”的有效实现增加了难度。

1.2.1 所有权行使主体的法律定位问题

尽管法律明确由农村集体经济组织行使宅基地集体所有权，但具体由谁代表、怎么行使，没有明确规定，宅基地所有权主体指向不明。《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律文本将“农民集体”、“集体经济组织”、“村民委员会”、“村民小组”以及“乡（镇）集体经济组织”等代表农村土地所有权主体的概念混用，造成法律用语逻辑混乱[19]。由于我国大部分农村集体经济组织建设并没有随着农村社会经济的发展得到同步加强，相反，在不少地方还存在不同程度的弱化现象，与农户对宅基地的价值意识和利益诉求不断强化的祈求形成明显反差，导致基层地方政府的缺位与越位、村级组织的错位与失位、村民自身的弱化与失声等基层治理失灵的困境时有出现[20]。郭贯成认为，宅基地所有权包括的权利内涵不明确，农民集体缺乏最能体现所有权价值的收益权和处分权，主要原因是相关制度安排中限制了农村土地所有权主体的处分权，这既与农民集体所有权主体的虚化有关，也与农村土地产权制度安排上对所有权主体权能的弱化有关。

1.2.2 资格权界定长期处于模糊状态

资格权属于“农民集体”成员权基础上派生出的一种社会保障权和发展权，但我国集体经济组织成员及其权利界定一直处于模糊状态，给农户宅基地资格权的认定带来了很大的现实困难。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，要按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原則，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，这导致各地在确认集体经济组织成员身份中，既有农民成员，也有非农民成员。由于集体经济组织成员身份复杂，关于哪些集体经济组织成员才享有宅基地资格权，缺乏理论上的依据。“一户多宅”“外嫁女”“非集体经济组织成员”“土地流转后的第三方”“外出农民工”等不同群体的资格权属范围也尚未在法律中界定清楚[21]。尽管有专家认为要尊重集体成员以其身份取得资格的宅基地资格权生成路径，提出宅基地资格权的权利主体为集体经济组织成员个人[22]，但绝大多数专家认可宅基地资格权的权利主体为“农户”[12]，认同以户为单位进行认定，可对“户”进行界定又缺乏明确的理论依据。国家正在推行的取消农业户口、非农业户口划分的户籍制度改革，也为资格权的认定提出了新的挑战。此外，农民的宅基地资格权退出也同样面临着一系列的复杂问题[23]。

1.2.3 使用权适度放活的“度”难以把握

适度放活宅基地使用权，将打破长期以来宅基地不能流转的政策障碍，促进资源要素的优化配置，也为宅基地与农房财产权的显化创造了条件，对于破解当前乡村振兴用地保障难题的现实价值最为突显。但目前农村宅基地制度的福利性本质并没有改变，过度放活宅基地使用权，很可能影响村民“户有所居”的根本民生保障。若把使用权流转范围仅限于农村集体经济组织成员，很可能会因需求市场小而导致宅基地使用权的价值难以得到充分体现[24]；若对流转对象不加限制，很可能出现盲目流转使用权、市场投机者囤地“炒房”的现象。当前宅基地地价体系和评估标准缺失、市场中介服务缺位，也给适度放活宅基地使用权带来了许多困难。

乡贤的居住保障是适度放活宅基地使用权中的一个焦点问题。乡贤是从本地乡村走出去的有知识、有能力、有感召力的贤达人士和民间精英，是乡村振兴一支不可缺失的力量。他们不仅为家乡的乡村振兴带来了各类先进的科技和发展理念，也带回了市场信息和发展资金，对农村经济、文化、社会、文明等领域做出了积极的贡献。但乡贤基本上已落户他乡，已非本集体经济组织成员，不能取得宅基地资格权。若不能妥善解决其居住问题，很可能伤害他们对家乡的建设热情，不利于乡村振兴的推进。适度放活使用权为“乡贤乡居”的解决提供了政策空间，但若“度”的把握不准，很可能出现“乡贤乡居”的扩大化，冲击着本村村民的宅基地供给保障。

1.3 宅基地“三权分置”实现的路径选择

宅基地“三权分置”的实现受到区域社会经济发展水平、资源禀赋、区位条件等众多因素影响[25]，学者强调要因地制宜、因户施策，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，分类治理，选择差异化盘活方式等路径[26]。如黄建伟认为，要以数字化改革来推动江苏的宅基地“三权分置”落实，特别是宅基地高质量盘活；而林超则提出，欠发达地区与发达地区不同，宅基地的资产价值体现环境不够完备，运用经济手段进行宅基地设置调节的条件也不够成熟，应探索适应于欠发达地区的“三权分置”实现路径。

与会学者都认可农村集体经济组织在宅基地“三权分置”实现中的核心作用。张勇结合安徽省试点地区的考察，认为应进一步健全村股份经济合作社宅基地管理制度、推动发展壮大新型农村集体经济，由村股份经济合作社通过民主协商的方式制定宅基地管理章程，通过该章程对农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的权利进行细化，并对宅基地使用、流转、退出、收益分配等的审核和监督管理作出规定。

有学者针对不同区位村庄的资源禀赋特性，提出相应的路径选择参考，如对于城市郊区农村可实施“制度建立，组织构建，思路转变，模式调整，形式差异化、多样化”的路径[27]，旅游资源型农村可采取“村+公司+家庭农村”或者是“统一规划+个体经营（流转）”的模式[28]，传统农区型农村可按照“确权+保权+转权”的实施思路[8]。有学者从权能视角提出了相应的宅基地“三权分置”实现路径选择参考，如刘俊杰从资格权的角度提出“界定权利主体、明确实现规则和完善配套制度”的实施路径[29]；夏柱智从宅基地“财产化”改革的角度，提出了宅基地有偿选位、宅基地内部流转、农房抵押贷款、闲置农房盘活、宅基地入市5条宅基地财产化路径[30]；宋志红从产权重构的角度提出“扩权+转权+分权”的模式[1]；崔久富引入“关系产权”理论，优化不同功能产权的实现形式[31]。也有学者从主体权益角度提出路径选择的思路，如吴俊廷从乡土成员的角度提出从原则至规则的多层次规范体系路径[32]；乔陆印从农民权益的角度明确宅基地“三权分置”的入法路径[4]。

还有不少学者通过总结改革试点地区的宅基地“三权分置”实践经验来进行理论提升，如鲍海君等通过对象山县进行纵向案例分析，提出了“确权—赋能—活化—保障”的路径[33]；曾旭晖通过对比江西省余江区和四川省泸县的宅基地“三权分置”改革案例提出差异化的实施路径[24]。

2 宅基地“三权分置”有效实现的实践探索

近几年来，各试点地区围绕宅基地“三权分置”的实现①，结合当地的实际情况，积极开展了相应的实践探索，取得了一定的实际成效。

2.1 宅基地所有权的行使

针对宅基地所有权主体虚置、所有权行使能力不足等突出问题，各地有针对性地进行了探索：一是夯实宅基地管理基础，强化所有权组织主体地位。一方面加强基础信息调查，摸清宅基地“家底”；另一方面，加大舆论宣传，明确集体经济组织是宅基地所有权主体，灌输“宅基地不是祖产而是集体所有”的观念。二是赋予所有权主体更多的管理工具。对于宅基地“一户多宅”、超面积占用等问题，集体经济组织探索阶梯式有偿使用收费、宅基地有偿退出、无偿退出等手段，在实现宅基地使用公平的同时，通过经济收益来增强所有权地位。同时，加强村集体经济组织对宅基地申请、分配、利用、流转的全过程管理，凸现所有权主体的职责。

从地方实践成效看，宅基地制度改革在强化宅基地集体所有权行使能力的同时，也加强了村集体经济组织的建设，如江西省余江区在第一轮“宅改”中，有455名优秀的“宅改”理事进入村两委班子，特别是37位参与“宅改”的乡贤通过换届选举，当选村党支部书记。换届后“两委”干部平均年龄47.08岁，比上届下降3岁；大专及以上学历比例达25.21%，比上届提高了21.46%；致富能手占比82.6%，比上届提升24.35%，实现了“一降两升”目标，明显强化了村集体经济组织。同时，出台了《关于规范组级农村集体经济合作社对宅基地管理权责的通知》，明确了宅基地资格权认定等12项权利和管理集体资产、盘活利用闲置宅基地等12项职责，通过充分赋权进一步确定了集体经济组织的所有者地位。

2.2 宅基地资格权的认定与保障

宅基地资格权的认定是实现户有所居的前提。各地在试点实践中，對资格权的认定制定了非常明确、可操作性强的规定，如江西省永丰县制定出台了《农村宅基地资格权认定指导意见》，完善“资格权人”“资格权户”认定标准和“八步法”认定流程，明确户籍、婚姻、协商等六种资格的取得方式。总体上看，各地能立足于当地的人地矛盾，因地制宜地制定资格权的认定规则。宅基地供需矛盾相对缓和的地方，宅基地资格权的认定较为宽松，允许家中只要有18岁的男丁（儿子）就可单独计一户，获得一户宅基地资格权。相反，在供需矛盾紧张的地方，不仅儿子必须结婚且单独立户才可享受宅基地资格权，且父母亲必须与一个儿子共同生活才能获得一户宅基地资格权。综合各地试点，资格权认定主要包括三种方式，一是以户籍为标准，即以是否具有本地户籍来判断成员身份。二是以“履行义务”为标准，即判断申请人是否履行地方政府或本村村规民约或章程规定的义务。三是以“土地承包经营权”为标准，即通过考察申请人是否从事土地承包作业来判断成员身份。也有地方采取相对灵活的方式，如贵州省湄潭宅基地资格权认定时还考虑到本地村民的历史亲缘关系，对于当初为了子女在城镇上学购买的蓝皮户口成员，尽管其户籍已经转为城镇户口，但其生产生活关系依然在本村，这种情况仍被认为是本村人可以赋予其宅基地资格权[34]。有学者提出，在宅基地资格权取得方式方面，采用“定人定面积”是一种较优的选择，它既不突破成员权限制，又能化解实践中的“一户多宅”和“乱占超占”等问题[35]。

对于宅基地资格权的实现形式，除了传统独户独院的自建房外，各地还探索了农村集中居住小区、农民公寓、宅票、跨村安置等形式，实现农村居民户有所居。江西省永丰县探索了“多户联建”的合作建房方式，由资格权成员提出建房申请，由没有资格权的非集体经济组织成员（乡贤）共同出资建房，既保障了资格权人的住房建设，又满足了乡贤的用房需求。江西省余江区邓埠街道上宋组采取“统归、统用、统管、统规、统配”的联建统管，“一户一房”保障户有所居，同时，对于自愿放弃15年宅基地资格权的村民，制定了各类优惠政策鼓励农民进城购买安置房，“以时间换空间”的做法有效缓解了用地紧张的矛盾。

2.3 宅基地使用权的适度放活

面对使用权放活的“适度”要求，各地在实践中对使用权流转采取相对稳慎的做法，主要是策应三产融合的用地保障需求，以“两闲”盘活为主题展开，促进宜居宜业和美乡村建设。如江西省贵溪市流口镇下汉塘村，利用“宅改”退出的1.4万多平方米“危旧房”“附属房”“院落”，配置建设了村内道路网、污水处理点、新时代文明实践站、停车场、“童心长廊”“文化长廊”等公共服务设施，改善了人居环境，打造了宜居村庄，同时将11栋闲置农房的使用权盘活，结合200亩农田和300亩山林的流转，吸引了社会资金1 100万元，打造成集乡村旅游、休闲、拓展、采摘、娱乐、团建等为一体的农旅基地，成功地推进了宜居宜业和美乡村建设。

在宅基地使用权适度放活的具体实践中大致有五种模式。一是 “改造利用”式。对闲置农房进行改造，盘活利用农村闲置宅基地，在县城近郊或园区附近农房价值比较高的地方，由集体统一流转出租或者通过产权交易平台租赁给企业。如江西省余江区平定乡蓝田宋家村民利用闲置农房改建民宿39栋210间，改造后的民宿由村集体成立的物业公司统一经营管理，每个民宿农户每年可获得5万～8万元的收入。江西省余江区渡口村，由村集体统一收回有历史价值的老房屋，修建了32栋当地传统结构的老宅并进行入市，立足于邹韬奋先生故里的文化底蕴，打造了文旅特色的韬奋小镇，并倾力打造“研学基地”“寻根圣地”“精神家园”。河南省长垣县云寨村通过盘活原有宅基地、改变宅基地用途、保持管理现状的基础上，以统一返租、量化入股等方式开发农家乐、文创小院等，吸引了大量商户入驻[36]。二是“联建利用”式。由村内集体经济组织成员共同出资，建设具有保障本集体经济组织成员住房功能兼具经营性功能的项目。如浙江省义乌市青岩刘村在完成旧村更新改造后，农户居住于四层半楼房的顶部一层半，将底层店面与2～3層房屋出租于电商企业，实现闲置资产的盘活，形成居住、办公、仓储、经营等多功能一体化利用[37]。三是“整合利用”式。由集体对退出的宅基地进行整合，再进行盘活利用。如浙江省绍兴市柯桥区以乡村民宿产业为突破口，将闲置农房流转后统筹整合利用，打造民宿集群部落。江苏省溧阳市庆丰村对退出的宅基地及农房通过艺术化方式加以改造，把空房子变为稻田书斋、风吹稻花民宿和“炒米高”咖啡馆，把旧房子做成“庆丰包子铺”、“三五斗”米仓和米酒工坊，并对外开展招商，吸引各类人才下乡“二次创业”，2021年吸引游客36余万人次，带动村集体增加经营性收入128余万元。四是“保护利用”式。通过集体对古民居回收与修复，然后再进行产业开发。如广东省陆河县深入挖掘客家传统乡土文化，以“旧农宅改造+新乡土建筑”方式打造精品乡村民宿。江西省上高东港村，对30多栋上百年的古民居进行整体风貌设计、改建装修，打造出了广东特色农家乐、粤吃悦有、涌泉山庄3家特色精品“农家乐”，每年可为村集体经济增收近10万元。五是“联合开发”式。直接引入社会资本，形成“集体—农户—企业”的合作共同体。如江西省湖口县付垅乡徐庄，利用靠近杭瑞高速口的区位优势，将“宅改”中尚有使用价值且不影响村庄规划的“一户多宅”能留尽留，采取“农户出房、村里出地、企业出钱”的合作方式，由集体统一回收，装修成具有古韵乡愁风格的民宿，建成的民宿成为附近不少企业开展团建、度假的固定场所，利润按村民、村小组与行政村6∶2∶2的比例分配。村小组和行政村的收益分成体现了宅基地所有权的财产权益，这些集体收益可直接用于村庄的公益事务，由全体村民共同分享。

在宅基地使用权的流转形式上，“转让”“互换”“出租”“赠与”“抵押”“入股”等各种形式都有所探索。如江苏省昆山市运用“区块链”技术构建宅基地（农房）使用权一张网流转，打通闲置宅基地线上流转渠道，建立转让、出租、入股等6类宅基地使用权流转规范程序，实现宅基地流转交易的规范化、数字化和闭环化。四川省泸县允许农户入股与社会资本合作建房。江西省永丰县大坪村把闲置农房以15年租期租赁给旅游开发企业，发展民宿。江西省大余县大龙村利用地处国家4A级景区丫山生态风景区的优势，农户把闲置房屋与企业进行合作，公司出资进行装修，经营收益按“顺28与倒28”分配①。

3 研究展望

宅基地“三权分置”是中国农村土地制度改革的一项重大制度创新内容，丰富和发展了农村宅基地制度的理论内涵，在推进宅基地“三权分置”的有效实现中，必须面向中国式的农业农村现代化建设目标，立足于中国国情开展相应的理论探讨与实践探索，充分尊重村民愿意[38-39]，着重于解决制约乡村振兴的用地保障实际问题，增强乡村发展活力和提升乡村治理能力，特别是促进宅基地利用由粗放向集约的用地方式转变、三产融合和宅基地财产性收入的实现。综合宅基地制度改革的本身特征及社会需求，宅基地“三权分置”的有效实现理论探讨与实践探索表现出以下要求与趋势。

（1）“三权分置”的实现应坚持稳慎推进的主基调。宅基地制度关系着亿万村民“户有所居”的民生保障，而宅基地制度改革面临着融“公权”“私权”于一体的复杂产权关系，以及宅基地的供需现实矛盾日益尖锐、历史遗留问题与现实矛盾交织叠加等现实问题，宅基地制度改革的特殊性和敏感性决定了“稳慎推进”是当前宅基地制度改革的总基调。在“三权分置”实现中同样应坚持这一主基调，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地、严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆、不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”、不得违法收回农户合法取得的宅基地、不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件，特别是不能因为解决“乡贤乡居”而突破“城里人到农村购地建房”的红线，给宅基地规范管理留下隐患，要严格界定“乡贤”，防范“乡贤乡居”扩大化。

（2）加强集体经济组织建设是落实“三权分置”的关键。宅基地所有权是宅基地“三权分置”的“母权”，作为宅基地的法定所有权人，农村集体经济组织不仅依法享有对宅基地占有、使用、收益、处分等基本权能，而且对宅基地资格权和使用权的行使具有很大程度的决策权。因此，加强农村集体经济组织建设，使其具备相应的行使能力，是落实“三权分置”的关键。人才是加强农村集体经济组织建设的核心，不仅要形成年龄结构、学历结构合理的班子，更要选好选准具有家乡情怀、愿意带领村民共同富裕的“领头雁”。同时，要不断加强集体经济组织的实力，尤其是在宅基地使用的适度盘活利用中，集体经济组织必须参与收益分配，这也是体现宅基地集体所有的内在要求。如江西省贵溪市在“两闲”的盘活利用中，若涉及乡村振兴的项目投入，明确规定集体经济组织每年收益不得低于项目投资的6%，从而确保了集体经济组织每年有稳定的经济收入。

（3）“三权分置”的实现必须因地制宜。宅基地“三权分置”的有效实现，受到社会经济发展水平、自然资源禀赋、宅基地需求关系、乡风民俗等诸多因素影响。我国地域辽阔，农村地区间经济发展水平、自然资源禀赋千差万别，民族文化风俗差异很大，导致各地宅基地“三权分置”的实现条件与环境在区域间的差异很大。“三权分置”落实中面临的现实需求各不相同，宅基地配置机制也不尽相同，不可能形成统一的模式可套用，因此，宅基地“三权分置”实现必须坚持问题导向，因地制宜地落实。实践也充分证明，资格权的认定与保障，必须紧扣当地的人地矛盾和宅基地供求关系，采取多元的保障方式；而使用权的适度放活则要立足于当地的各类资源禀赋，紧扣三产融合的实际需求，寻找到闲置宅基地和闲置农房盘活的出路。

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Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land： Theoretical and Practical Exploration Based on “Seminar on the Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land”

ZOU Mengling1，2， WANG Qingri3， CHEN Meiqiu1，2， ZENG Shuang3， CHEN Meijing3， LIU Taoju1

（1. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 2. College of Land Resources and Environment， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 3. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purposes of this paper are to sort out the theoretical and practical exploration of the realization of tripartite entitlement system of rural residential land， and to prospect for the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land， to provide reference for deepening the reform of rural residential land system. The results show that： 1） the ownership， qualification and use right of tripartite entitlement system of rural residential land compose the organic whole by， restricting and relating each other， among which the ownership is the “mother right”. 2） The effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land faces difficulties， such as unclear legal position of the subject exercising ownership， long-lasting vague definition of qualification right， and the degree of the right of use. 3） The pilot areas have carried out practical exploration from three aspects， namely， the exercise of rural residential land ownership， the identification and protection of rural residential land qualification right， and the moderate release of the right to use rural residential land， and have achieved certain practical results. In conclusion， the theoretical and practical exploration of the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land should be carried out in accordance with the Chinese style of agricultural and rural modernization and the national conditions in China. First， the realization of tripartite entitlement system should adhere to the main tone of steady and prudent proceeding. Second， strengthening the construction of collective economic organizations is the key to implement tripartite entitlement system. Third， the realization of tripartite entitlement system must be adapted to local conditions.

Key words： land institution； tripartite entitlement system of rural residential land； effective realization； theoretical discussion； practical exploration

（本文責编：张冰松）

①包括国家试点和省级试点，如江西省在4个国家试点的基础上，确定了17个县（市、区）进行宅基地规范管理的先行示范，开展了“4+7”的改革探索。

①“顺28与倒28”分配：公司装修款回收之前按公司8农户2的比例分成，回收后，则按公司2农户8的比例分成。