全民所有自然资源资产保护和使用规划的功能定位与编制路径

柴铎 杨红

摘要：研究目的：解析全民所有自然资源资产保护和使用规划的性质、定位、与相关规划的衔接关系、编制路径与主要内容。研究方法：基于产权理论、自然资源价值理论和资产规划理论的归纳演绎。研究结果：自然资源资产保护和使用规划兼具民事和行政属性，基于所有权和监管权的规划内容应有差异。规划定位是包含了资产选择搭配规划、资产运营规划和资产管理工作规划的自然资源资产权益管理顶层设计，是国土空间用途管制下的国有资产运营规划。自然资源资产规划与国土空间规划相互支撑、补充。研究结论：自然资源资产保护和使用方案应按照“分区、分类、分级”的技术思路编制，规划内容应包含资产管理制度建设和资产保护使用方案两项主要构成。

关键词：自然资源资产；资产规划；法理性质；功能定位；衔接关系；技术路径

中图分类号： F205 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）06-0001-11

基金项目：国家自然科学基金面上项目（71974220）。

推动国土空间由分割式管制走向整体性治理是生态文明建设的基础性工作[1]。虽然国土空间规划通过多规合一、“三线”划定和用途管制对各类自然资源的保护和用途做出了整体安排，但长期以来自然资源按照种类分割管理，按照不同规则分批、分宗、分散配置使用的格局仍未改变[2]。资源配置落地时的“碎片化”可能导致空间规划的整体性意图落空：资源管理主体分散造成资源保护和使用权责的错位、越位，导致资源损害的监管者和主张赔偿人的缺位、失位[3]；资源配置方式分散使得各类资源价值难以联动发挥，单宗资源的生态产品价值难于实现，外部性和搭便车问题突出；资源收益的获取形式单一、管理分散、分配制度僵化，难以调节社会利益[4]。针对上述问题，只有统筹制定自然资源资产配置的规则和规划，整体谋划自然资源资产收储、管护、利用、更新，弥补空间规划中自然资源“权、值、利”协同配置方案的缺失，才能实现自然资源资产生命共同体的整体性保护和使用，实现生态产品价值外部性内部化，促进自然资源资产收益足额实现、公平分配并反哺于资源环境保护修复，推动自然资源由物（资源）的“分割管控”走向物与社会关系（资产）的“整体性治理”。

目前，中央和各地正在推进全民所有自然资源资产保护和使用规划（以下简称“自然资源资产规划”）的理论和技术探索。黄贤金等论证了自然资源权利设置与统筹配置在国土资源整体性治理的管控与价值调节中的作用[5-7]。施志源等对于自然资源资产综合价值测算、资产负债核算以及多元化权益实现形式的研究为自然资源资产规划中的资产供需匹配测算和分类利用任务制定提供了技术方向[8-10]。周星汝等从委托代理机制运行逻辑、资产配置需求和可操作性角度，论证了规划的必要性、作用并列举了规划编制的技术要点[11-13]。但是，现有研究对于自然资源“资产”保护和使用的内涵与任务目标、资产规划的性质和权力来源、资产规划的功能定位等缺乏回应。对此，本文从解析自然资源资产保护和使用的内涵入手，剖析自然资源资产规划的性质和功能定位，解析自然资源资产规划与国土空间规划等相关规划的衔接关系，据此提出规划编制的技术路径和任务内容。

1 自然资源资产“保护”和“使用”的内涵

理解自然资源资产保护和使用的内涵首先需要辨析资源（物）与资产（物和权利关系）的区别和联系。自然资源保护的核心是对自然资源“物”的数量、性状、功能等自然属性的维护和改良，使之适应人的可持续生存发展。自然资源的使用则是指为满足人类需要而对自然资源的支取或持续摄取[14]。上述自然资源的保护和使用的概念必须通过为资源设置权利和责任加以实现[15-16]，而自然资源设置权利后，就能够为权利人带来长期收益，具备了价值和财富的长期贮藏功能，从而形成了权利人的资产。可见，自然资源保护和使用落地需要经过资产化过程，通过权利人的资产配置行为加以实现。

进一步分析，从行为依据看，资产保护和使用是从产权关系出发的保护和使用，其有确定实施主体并以法律和契约为依据。从利益取向看，资产保护和使用的目的是维护权利人的权益而非公众利益，其以所有者权益而非资源最优状态为目标。可见，权利人对资产的保护和使用并不一定是符合社会整体利益的，也不一定是使自然资源性状和功能达到最优的保护和使用。权利人和社会整体利益取向是否一致取决于自然资源资产的产权制度，并需要通过对资产权利设置、价值、收益的调节来规范权利人的行为。权利调整是自然资源资产保护和使用的出发点[17]。

对于全民所有自然资源资产，实现其权益的关键在于对自然资源资产用益物权的设置、配置和关系调整。因此，自然资源资产保护的内涵不仅包括资源数量、性状、功能的维护，还包括三个层次：一是权利保护，即巩固生产资料公有制并确保所有者到位，合理界定所有者与使用权人的权利边界；二是权益维护，即保障所有者和使用权人对自然资源资产价值、收益权利的主张能够足额、平等实现；三是收益管护，即保障资产价值增值及流量收益的规模、质量、可持续性，维护使用权人利益，促进收益全民公平共享。

从自然资源资产保护和使用的关系看，资产数量、性状、功能的保护是使用的前提，而使用中形成的价值、收益则是保护的支撑，资产使用的过程与资产保护的实现过程是相辅相成、相互融合的。现行自然资源管理体制下，自然资源作为资产配置使用的工作基础已经存在，但没有按照资产化管理的要求整合形成闭环[18]。遵循自然资源资产“赋予权能—生成价值—形成收益—收益反哺于自然资源”的规律，统筹自然资源资产征收收储、临时利用、供应配置、收益分配、评价考核、修复更新等全周期配置使用工作，可以有效打通“资源—资产—资本—资金—资源”的“两山”转化途径和循环通道[19]。

实践中，自然资源资产保护和使用需要在4个阶段实现融合（图1）：一是搭建资产产权框架，明确不同层级履行所有权主体的权责边界，同时清晰界定资产所有权、用益物权，明确所有者与市场的权利边界；二是基于全民利益实施资产供应配置，利用市场实现资产价值；三是基于全民授權开展资产效益监督管理，推动资产保值增值；四是资产收益维持与调节，促进收益稳定、可持续和全民共享。上述分析从内涵、工作周期和工作组织形式三个层面阐释了自然资源资产整体性保护和使用的思想，实现这一整体性需要制定自然资源资产的整体配置方案。

2 自然资源资产规划的法理性质、功能定位与衔接关系

2.1 自然资源资产规划的法理性质与规划范围

全民所有自然资源资产是全民所有财富。自然资源资产规划的实质是自然资源资产管理部门在所有者（全民）授权下对于全民所有财富保护、使用等行为的统筹谋划。“委托—代理”制度下，各层级政府需要基于代理行使所有权的授权范围内对全民所有自然资源资产实施占用、使用、处分、收益的安排[16]，这是所有者对所有物（资产）的支配方案，本质上属于民事行为，自然资源资产规划权本质上来自所有权。

但是，自然资源资产保护和使用的权利来源又有所差异。对全民所有自然资源资产使用权的配置权利只能来自于所有权，包括直接行使所有权或代理行使所有权。在中国自然资源管理体制下，各层级政府对辖区内的自然资源资产（无论由谁代理履行所有权）均具有管护义务，因而全民所有自然资源资产的保护既包括基于所有权的保护，即所有权人对自然资源资产实施管护；也包括基于监管权的保护，即监管者对于监管范围内所有自然资源资产实施管护[20]。从另一个角度看，与个人支配、交易、监管资产属于私权不同，政府编制全民所有自然资源资产规划并实施的权力来自公权力，且地方政府代理履行全民所有自然资源资产所有权后对资产的监管属于行政行为。

从“委托—代理”制度推动自然资源资产所有者和监管者分开的初衷看，政府作为所有者对自然资源资产进行配置后，必然要承担资产管护义务；而政府作为监管者对辖区内由其他层级政府（代理）行使所有权的资产也具有管护责任或监管权力。

从管理实践看，自然资源资产作为“生命共同体”难以简单依据代理履行所有权的范围分割管理；不同层级政府代理行使所有权的自然资源资产常常需要联动配置才能提升整体价值，实现整体治理；本级政府也需要依据规划对辖区内属于上级政府履行所有权的自然资源资产实施看护，对下级政府代理履行所有权的自然资源资产实施监管。

综上，自然资源资产规划兼具民事和行政属性，基于所有权对自然资源资产实施配置供应、运营、收益属于民事行为，基于监管权对自然资源资产实施管护、监督则属于行政行为。前者规划范围应为本级政府代理履行所有者职责清单上的资产，后者则既包括本级政府对上级政府（代理）履行所有权资产的看护，也包括对下级政府代理履行所有权的自然资源资产保护和使用给予监管和原则性建议。可见，全民所有自然资源资产规划的总体范围应包括本级政府辖区内的全部全民所有自然资源资产。在规划的内容中，应根据规划对象差异，体现“基于所有权的配置利用规划”与“基于所有权和监管权的保护监督规划”的任务差异。在規划组织程序上，应该建立不同层级政府的沟通协同机制。

2.2 自然资源资产规划与国土空间规划的区别与耦合协同路径

解析全民所有自然资源资产保护和使用规划与现行国土空间规划的区别与联系是厘清本规划必要性和功能定位、找准本规划任务重点的基础。

2.2.1 自然资源资产规划与国土空间规划的差别与联系

首先，自然资源资产规划解决的问题以及解决问题的路径与国土空间规划具有差别。现行国土空间规划的核心命题是从社会整体需求出发解决“空间资源的稀缺性与需求无限性”之间的矛盾，由底线思维和差额思维出发的权衡取舍、供需匹配是空间规划的核心思维。其目标是以有限的空间资源发挥最大化的功能，而未考虑“为谁发挥”。提升自然资源资产价值、维护各方权益虽然是国土空间规划的题中之义，但目前国土空间规划对于自然资源资产的产权、价值、效益以及保值、增值的考虑较为间接，仅隐含在资源用途管制的安排中，且很少涉及利益分配问题。因此，从社会整体利益出发的国土空间规划方案不可避免地会对国有或集体所有自然资源资产的利用和价值产生正面或负面作用，国土空间规划不应对国有或集体所有资产价值造成不合理的损害。自然资源资产规划则是从所有者的权利出发谋划已有和将有财富的配置，由协调思维和公平思维出发的资产搭配组合、开发运营是资产规划的核心思维[12]。其需要解决的核心命题是如何用有限的资产为所有者创造足额、可持续的价值并促进价值公平配置，而解决问题的手段不仅需要借助空间规划的用途管控，更需要打通自然资源资产价值的循环，做好资产利益的协调。因此，自然资源资产规划天生具有“治理”属性。

其次，从二者的联系看，自然资源资产规划的服务目标也是全民权益，其价值取向、利益站位与国土空间规划是一致的。自然资源资产的配置、价值维持、权益实现需要国土空间规划对于区域内各类自然资源资产规模、用途、结构、布局、组合给予整体性安排，而国土空间规划的落地实施也需要依靠自然资源资产的配置和权利调整，例如自然资源资产的征收、收储、供应以及发展权转移、权属调整等。

综上所述，国土空间规划仅构造了“资源开发—供应—利用—再开发”的闭环，并未形成“资产价值形成—运营—收益达成与分配—价值增值与循环”的闭环。国土空间规划仅解决了自然资源“该怎么用”的问题，并没有站在所有者的角度思考“用哪些、用多少、什么时候用、以什么方式用、给谁用”等资产配置问题。但国土空间规划规定了所有自然资源资产的用途和使用条件，也就决定了资产的规模、类型、分布和基础价值等。自然资源资产规划是在国土空间规划的用途管制框架下谋划全民所有（不包含集体所有）自然资源资产的保护和使用，包括规划期内需要实现哪些价值？选择哪些、哪里、多少资产来实现价值？采用何种配置方式何时配置资产？资产配置的成本、收益有多少？等。

2.2.2 自然资源资产规划与国土空间规划耦合协同的路径

国土空间整体性治理不仅是资源开发利用问题，也是利益协调配置问题，需要国土空间规划与自然资源资产规划相互衔接、补充、配合，进而需要在规划编制路径上实现二者的耦合嵌入。国土空间规划的编制路径包括划定城乡边界、确定空间保护和利用格局、制定控制指标、划分利用单元、规划资源用途、确定资源利用条件、明确空间资源利用的举措和保障措施、开展规划跟踪评估和反馈修正等环节，形成了一条“空间管控链”（图2）。一方面，“空间管控链”构造的不同环节需要以“自然资源资产本底条件链”为依据，包括不同自然资源资产的产权现状、功能性质、供需趋势、资产分布、功能现状、基础价值、资产效益、利益关系、配置成效。另一方面，“空间管控链”的形成过程也是“自然资源资产价值运行—实现链”形成过程的依据，包括自然资源资产的产权范围划分、资产保护和使用战略制定、资产规模目标框定、资产组合方案设计、资产基础价值和利用价值类型确定、资产运营方案制定、资产配置调控举措设计和资产配置绩效考核监管。

将“三链”融合后可以更加清晰的解释国土空间规划和自然资源资产规划的互补嵌入方式：首先，國土空间规划基于社会整体利益和自然资源禀赋划设城乡管控边界“红线”，其中又需要参考自然资源的产权现状和价值（种类、额度）现状，才能提升边界划设的科学性，而边界的划定也就确定了规划期内国有（包括已国有、拟国有和可国有）和集体所有自然资源资产的产权范围。在此基础上，国土空间规划需要综合考虑区域自然资源资产的功能性质和所有权状况，才能确定科学、可实施的自然资源保护和使用整体空间格局，这一格局也应是制定区域国有/集体资产保护和使用战略的依据。进一步看，在不同空间分区中，国土空间规划需要参考国有/集体自然资源资产利用的战略诉求，结合不同类型资产价值的供需趋势分析，才能准确制定自然资源利用的控制指标，控制指标的确定也就设定了各类自然资源资产的数量规模。在明确控制指标的基础上，国土空间规划划分了区域自然资源利用单元，从而确定了国有/集体所有的不同类型自然资源资产的分布状况和组合关系。在利用单元划定的基础上，国土空间规划进一步对单元内各类自然资源的用途做出规划。从资产所有者角度看，自然资源资产的用途管制将会决定资产的功能性质（经济、社会、生态）、功能类型（经营性/非经营性）和基础价值，所有者需要按照用途管制的要求，结合资产的功能现状、利用效益现状实施资产配置，这就需要国土空间规划对各类自然资源资产的利用条件做出进一步规制。在用途和利用条件确定后，所有者才能根据资产利用效益的预期制定资产运营方案，借助空间开发、利用的各类工具实施资产配置利用。最后，通过资产利益的协调保障国土空间规划落地，并基于资产价值、收益等成效的监管考核开展国土空间规划的评估反馈与调整修编。

2.3 自然资源资产规划的功能定位与衔接关系

综合前文，自然资源资产规划实际上是包含了资产选择和搭配规划、资产运营规划、资产管理制度建设规划的自然资源资产权益管理顶层设计，可以理解为用途管制下的国有资产运营规划，即在资产有限且用途既定条件下，通过资产选择、搭配、差别化配置使用，为全民创造最大化的综合收益。上述定位与中央对于“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的国家规划体系”的导向是一致的，即将本规划视为国家发展规划下、以国土空间规划为基础的国家级专项规划，而不是国土空间规划的专项规划或实施规划。

基于上述分析，自然资源资产规划首先需要承接国民经济和社会发展规划、主体功能区划、区域发展规划、城市总体规划等对自然资源资产配置的多目标要求，为城镇格局落地、生态保护、产业发展、公共设施建设、民生福利事业、资源安全保障等任务匹配资产（财富）[13]。其次，自然资源资产规划需要以国土空间规划的用途管制方案为基础，遵循国土空间规划对于全民所有自然资源资产主导功能分区、空间布局、用途类型、保护和利用条件、资产搭配、资产环境的规制。在此基础上，自然资源资产规划需要对接经济社会各部门对地方财政收支、产业发展、科技创新、住房和公共服务、能源安全、历史文化保护等多领域需求编制资产配置方案。自然资源资产规划制定后，应将其作为各类自然资源资产收储、管护、临时利用、供应、修复、更新盘活的全链条工作的统领。

3 自然资源资产规划的衔接关系与编制路径：以土地资产为例

如前所述，自然资源资产规划应与各类相关规划衔接配合，从资源开发利用和资产利益运营两个方面共同促进国土空间整体性治理。据此，可按照“分区、分类、分级”的思路制定国有自然资源资产的整体配置方案。

3.1 确定全民所有自然资源资产保护和使用的总体导向：资产分区布局

首先，自然资源资产规划需要衔接国土空间规划，明确自然资源资产保护和使用的空间用途管制要求和分区功能导向，解决资产“用哪里、怎么用”的问题。以全民所有土地资源资产为例，假设：（1）某地区国有和集体所有土地资源资产的空间分布如图3（a）；（2）国土空间规划通过划定“城市开发边界、永久性基本农田和生态红线”将规划区域划分为“允许开发区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区”；进而，通过详细规划将不同功能分区进一步细分为不同的用途类型，如图3（b）和3（c）所示。此时，规划期内现状和潜在的全民所有土地资源资产范围是去除集体所有土地资源资产（图3（d））后的剩余部分，如图3（e）。进而，按照土地资源资产是否已经确定使用权人，可将不同功能区、不同规划类型的自然资源资产分为两大类，如图3（f）。至此，该规划区域内的全民所有土地资源资产保护和使用导向可被划分为4大类13小类场景（表1），对应图中的编号1～13。

可见，国土空间规划确定了各类自然资源资产的用途、利用条件和区位条件，也就基本确定了自然资源资产的基础价值，同时也不可避免的会对不同分区中的国有/集体资产权益产生不同程度的损/益影响[14]，其中部分资产价值暂时的贬损则是为了长远的、更高的社会整体利益①。自然资源资产规划的核心任务就是在资产用途管制方案的基础上谋划资产的配置方案，通过优化资产配置增进所有者权益，丰富各类收益，并通过资产权利的腾挪、转化避免资产损失、化损为益。

3.2 确定全民所有自然资源资产配置的目标和处置途径：资产分类目标

在明确不同分区、不同权利现状下的自然资源资产总体配置导向的基础上，自然资源资产规划需要解决“用多少、如何配置”的问题。对此，应按照“分类”的思路制定资产配置的目标。首先，应在不同分区中开展自然资源资产价值属性分类。根据不同种类自然资源资产的自然属性和功能现状，将资产划分为经营性资产和公益性资产两大部类，分别侧重于获取经济/非经济价值。在资产属性分类的基础上，进一步根据经济社会发展对于自然资源资产经济、非经济价值的总体需求，结合对不同种类自然资源资产在配置利用现状下价值和未来价值潜力评估，开展供需匹配测算，分别测定规划期内不同分区、不同属性、不同种类自然资源资产的实物量、价值量的规模、结构目标。

进而，依据前述规模、结构、布局目标，按照“政府力量主导、市场力量主导、自然力量主导”等差异化处置思路给与不同分区、不同属性、不同种类自然资源资产相应的处置路径：（1）对于盈利性自然资源资产，统筹市场和政府的力量实现经济收益，兼顾社会和生态收益。其中，依据利用效益情况，对于已确定使用权人的，进行利用监督、管护、评估或更新、收储再利用；未确定使用权人的，有序开展收储、管护、临时利用、供应。（2）对于公益性自然资源资产，综合发挥政府、市场、自然力量实现非经济收益，兼顾经济收益，按照资产利用效益情况，分类实施收储、划拨、特许经营或保护、修复。

3.3 评估全民所有自然资源资产处置优先级排序：资产分级配置

自然资源资产规划需要进一步解决的问题是“先用哪些、后用哪些”，需要按照前述资产配置的功能分区、目标和处置路径安排，开展自然资源资产保护和使用优先性（时序）分级：选取自然资源资产的物理性状、经济效益、所有者权益实现情况、处置难易程度等指标开展综合评价，将自然资源资产划分为优质资产、可改良提升类资产、劣质低效资产等不同等级。进而，结合经济社会对自然资源资产实物量、价值量需求的迫切性，科学安排不同分区、不同属性、不同种类、不同利用效益状况的自然资源资產实施监督管护、收储、临时利用、供应、更新盘活、保护修复的节奏和时序。过程中，可形成多套方案，按照节约优先原则开展“风险—收益—成本”的综合比较，最终确定规划期内自然资源资产的最优配置方案。

其中，对于重大生态功能区、重点公共设施和民生工程建设涉及范围的全民所有自然资源资产应优先收储管护，对于闲置、低效、污染、使用权即将到期、使用权配置存在问题、违法违规利用的自然资源资产应优先纳入规划调整范围，布置资产保护重大工程、重点项目。例如，对于重大交通设施建设工程周边土地给与提前收储，捕获土地价值，防止全民所有权益被少部分群体过度占有。

4 自然资源资产规划的主要内容与任务

如前所述，统一制定自然资源资产规划有助于解决当前自然资源资产管理、配置、收益的“碎片化”问题，与国土空间规划相配合，实现国土空间的整体性治理。实现这一目标不仅需要搭建统一行使自然资源资产所有权的整体性框架，还需要制定自然资源资产整体性配置的方案[15]。目前，全民所有自然资源资产权益统一管理的制度尚不健全。因此，起步阶段的自然资源资产规划应包括资产管理制度建设和资产配置方案两项核心内容（图4）。

4.1 自然资源资产权益管理制度建设规划的主要内容

自然资源资产规划的首要任务是部署全民所有自然资源资产权益管理制度建设。一是健全统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制机制，建立完善自然资源资产所有权委托—代理机制，明晰自然资源资产所有权和监管权的职责边界，推动所有者和监管者分离[16]；推动自然资源资产监督考核的配套机制建设，部署资产清单、资产负债表、资产报告制度等任务表和时间表；明确规划事权，搭建资产全周期管理的机制[17]。二是部署规划期内自然资源资产清查统计、清查成果更新、评估核算任务目标和方案，建立全民所有自然资源资产“六位一体”信息管理平台，为规划编制和实施提供数据基础[18]。三是提出全民所有自然资源资产配置方式、程序和规则的建设工作方案，理顺各类自然资源资产的所有权、使用权、他项权利体系，逐步统一自然资源资产保护和使用的规则。

4.2 自然资源资产保护和使用方案的主要内容

自然资源资产规划的核心内容是资产的保护和使用的方案。首先，规划总则部分应基于“两统一”的理论和政策要求说明规划指导思想、基本原则、规划范围和对象以及规划的法律、政策、技术标准依据，阐明规划的必要性和功能定位。其次，应系统分析自然资源资产保护使用的现状与形势，回顾总结管理工作，基于清查成果说明当地全民所有自然资源资产规模、结构、分布现状以及使用权配置情况，特别是应综合经济社会发展需求、自然资源市场形势和生态环境保护形势评估自然资源资产面临的风险。基于上述分析，提出自然资源资产保护和使用的总体战略。

进而，按照“分区—分类—分级”思路，首先划分资产单元，开展自然资源资产属性分类，评估自然资源资产纳入收储供应、品质提升（保护修复、存量更新盘活）等各类处置途径的实物量潜力和价值量潜力，同时评估预测规划期内经济社会对自然资源资产的经济收益需求（例如土地出让收入等）、社会民生收益需求（例如住房保障、公共设施）、生态环境收益需求，通过供需匹配确定自然资源资产保护和使用的实物量、价值量总体控制目标。进而基于资产利用效益评价确定保护和使用的优先级。综合上述分析，制定不同分区、不同属性、不同种类、不同利用效益状况自然资源资产保护和使用的规划指标。

在此基础上，部署资产保护和使用的具体工作：一是部署资产保护使用的“工具库”的应用方案，包括资产征收收储、管护维持、临时利用、价值注入或转化、权利腾挪转移、损害修复、更新改善以及资产环境维护和外部性纠正。二是搭建差异化的自然资源资产权益实现“模式库”，以资产经济、社会、生态价值相互转化、共生、支撑、取舍、循环等差别化路径匹配经济社会的多元化需求，创新生态产品实现形式，完善相应的补偿制度和损害赔偿制度。三是部署资产收益管理措施，综合行政调控、市场契约、再分配等手段做好资产收益的核算、收缴、成本偿付、盈余分配、积累、核查监管和可持续运维。最后，从管理机制、科技创新、资金成本收益、重点资产配置工程项目等方面提出规划保障措施要点。

5 结论与展望

编制全民所有自然资源资产规划是“两统一”的必然要求，有助于解决当前自然资源资产管理、配置、收益的“碎片化”问题。规划兼具民事和行政性质，本质上是包含了资产选择和搭配规划、资产运营规划和资产管理制度建设规划的自然资源资产权益管理顶层设计，是用途管制基础上的国有资产运营规划。规划应以国家发展规划为指引，以国土空间用途管制为基础，对接经济社会多元化需求，统筹资产收储、管护、临时利用、更新盘活等各类工作。规划应以整体性统领下的自然资源资产分区、分类、分级配置作为编制思路。

未来，自然资源资产规划研究的首要任务是深化理论基础研究，首要命题是厘清资产所有权和监管权差异对规划编制和实施的影响，阐明权力差异下规划事权边界和规划任务的差异，还需要解决如何在所有权“分权”体制下实现自然资源资产“整体性治理”的问题。同时，应该继续深化自然资源资产多元化权益实现形式、非经济价值核算等研究，制定标准和技术规程，让地方对资产非经济价值的规划受认可、有动力。

在此基础上，应加强规划编制和实施的管理基础、信息基础、技术基础建设，在所有权“委托—代理”体制下，按照自然资源资产整体性保护和使用要求，搭建多层级、多部门协同机制；建设完善自然资源资产数量、分布、质量、权利、价值、收益“六位一体”信息资源；综合多学科方法探索资产规划中的潜力测算、需求估算、规模和结构测定、空间布局、成本收益测算、实施时序评价等技术方法。

参考文献（References）：

[1] 朱从谋，王珂，张晶，等.国土空间治理内涵及实现路径——基于“要素—结构—功能—价值”视角[J] .中国土地科学，2022，36（2）：10 - 18.

[2] 林坚，赵晔.国土空间治理与央地协同：基于“区域—要素”统筹的视角[J] .中国人民大学学报，2022，36（5）：36 - 48.

[3] 宋马林，崔连标，周远翔.中国自然资源管理体制与制度：现状、问题及展望[J] .自然资源学报，2022，37（1）：1 - 16.

[4] 陈曦.中国自然资源资产收益分配研究[J] .中央财经大学学报，2019（5）：109 - 120.

[5] 黃贤金.自然资源产权改革与国土空间治理创新[J] .城市规划学刊，2021（2）：53 - 57.

[6] 樊杰，郭锐.“十四五”时期国土空间治理的科学基础与战略举措[J] .城市规划学刊，2021（3）：15 - 20.

[7] 王洲林，陈蔚镇.国土空间规划治理机制与模式探析——基于“控制权”理论的视角[J] .城市发展研究，2021，28（6）：50 - 57.

[8] 施志源.自然资源资产有偿使用的改革难点与规则完善[J] .中国特色社会主义研究，2019（2）：86 - 91.

[9] 石吉金，王鹏飞，李娜，等.全民所有自然资源资产负债表编制的思路框架[J] .自然资源学报，2020，35（9）：2270 - 2282.

[10] 崔久富，郭贯成，范怀超，等.全民所有自然资源资产核算的中国方案——基于土地分等定级的启示[J] .中国土地科学，2021，35（1）：18 - 25.

[11] 周星汝，蔡云楠，江海燕，等.关于自然资源资产保护利用规划的若干思考[J] .中国国土资源经济，2022，35（10）：39 - 44，51.

[12] 霍子文，周玉，周岱霖，等.实施型全民所有自然资源资产保护与使用规划的思考[J/OL] .中国国土资源经济，2023. https：//doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.000890 .

[13] 马世发，周星汝，胡蝶，等.自然资产规划：概念辨析、科学逻辑与基本框架[J] .规划师，2023，39（3）：125 - 130.

[14] 龚健，李靖业，韦兆荣，等.面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系及用途管制探索[J] .规划师，2020，36（10）：42 - 49.

[15] 赵亚莉，龙开胜.自然资源资产全民所有权的实现逻辑及机制完善[J] .中国土地科学，2020，34（12）：11 - 16，43.

[16] 谭荣.全民所有自然资源资产所有权委托代理机制解析[J] .中国土地科学，2022，36（5）：1 - 10，130.

[17] 严金明，张东昇，夏方舟.自然资源资产管理：理论逻辑与改革导向[J] .中国土地科学，2019，33（4）：1 - 8.

[18] 马永欢，吴初国，黄宝荣，等.构建全民所有自然资源资产管理体制新格局[J] .中国软科学，2018（11）：10 - 16.

[19] 靳利飞，刘天科，沈悦.新时期自然资源规划编制实施建议[J] .宏观经济管理，2021 （1）：30 - 36.

[20] 郭志京，蒋仁开，陈静.论对全民所有自然资源资产行使所有权与监管权的分离[J] .中国土地科学，2022，36（12）：31 - 37.

Functional Position and Technical Path of the Nationally-owned Natural Resource Assets Protection and Use Plan

CHAI Duo1， YANG Hong2

（1. School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of the study is to analyze the nature， functional orientation， connection relationship with the relevant planning， technical path and main contents of the nationally-owned natural resource assets protection and use plan. The research methods include induction and deduction based on property rights theory， natural resource value theory and asset planning theory. The research results show that the natural resource assets protection and use plan has both civil and administrative attributes， and there should be differences in the plan contents based on ownership and regulatory power. The nature of this plan is the top-level design of natural resource asset revenue management that includes asset selection and collocation planning， asset operation planning， asset management work planning， and is the operation plan of state-owned assets under the control of territorial space use. Natural resource assets planning and territorial space planning support and complement each other. In conclusion， the plan should be prepared according to the technical idea of “zoning， classification and grading”， and the main content should include two main components of the asset management system construction and the asset protection and use scheme.

Key words： natural resource assets； asset planning； legal nature； functional positioning； cohesion； technical path

（本文责编：张冰松）

①这以默认国土空间规划的科学性为前提。