我国古代编制工作浅谈

李 航

编制最早用于指代政府人员的定员出现在清末。更远的古代虽然并没有明确机构编制工作的概念，但却有相应的官制来对应现代意义上的编制工作。有学者将“官制”定义为“关于国家机关的建制、执掌，官吏的设置及其考选、管理的制度”。官制是否健全，能否及时变动以顺应时代发展潮流，直接影响着国家政权是否稳定以及行政效率的高低，因而从古至今，备受关注。

据《左传·昭公十七年》记载,早在三皇五帝时期就已开始设官分职，出现了司徒、司马、司空、司寇等官职。虽然此类记载多不具有可靠性，但是随着国家的逐渐形成，必然会出现相应的机构和人员来掌握这项公权力，这应该是无异议的。其后，国家职能不断健全，官职的种类、官员数量都不断增加，记载研究官制的演变成为一门重要的学问。正史中的《职官志》《百官志》，以及专门政书类的《会要》《会典》等书籍的出现和不断续编，证明了这一点。从中我们可以一窥古代机构编制工作的主要特点。

一、实行定额管理

秦汉开创的大一统局面，对古代的政治、文化产生了深刻影响，推动了政治制度的不断发展和政治学说的日益成熟。在人员编制方面，为加强中央集权，强化对地方的管理，控制政府的财政支出，按照职责重要性、级别等要素核定职位的员额成为历史必然。《史记·汲郑列传》集解如淳曰：“律，太守、都尉、诸侯内史、史各一人，卒史、书佐各十人。”这是较早对人员数额做出的明确规定。及至唐代，唐太宗曾要求做到“量定庶官员位”（《贞观政要》）。官方政书《唐六典》记载“凡天下官吏各有常员”，重申了定额管理这一原则，此种情况一直延续到明清，成为历代的不变准则。

在定额管理的原则下，又根据地方不同情况，特别是人口情况，灵活确定地方的官员职数、级别。《唐六典》中以四万户、两万户为标准，将州分为上、中、下三等;在官员设置上，三种等级的州主官均为刺史，但是级别不一致，同一职务的官员数量也不一致。上州“刺史一人、从三品，录事二人、从九品上”，中州“刺史一人、正四品上，录事一人、从九品下”，下州“刺史一人、正四品下，录事一人、从九品下”。

对于违反规定、超职数设置官员，历代都有较为严格的处罚规定。《唐律疏议·职制》明确规定：“诸官有员数，而署置过限及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徙二年。”且另外规定，“后人知而听者，减前人署置一等；规求者，为从坐”。意思是后任官员如果听之任之，也要被追究责任，到了清朝，《大清律例》明确规定“凡内外各衙门官有额定员数，而多添设者当该官吏（指典选者）一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百徙三年”。

定额管理既防止了设置官员的随意性，减少了冗官冗员，又最大限度地控制了财政支出，加强了中央集权。

二、编制资源向管理经济的部门倾斜

经济是维系统治的重要基础，备受历代统治者重视，反映在承担管理经济职能的部门和人员上，一是经济类部门在部门总数中比例高。隋唐时期，吏、户、礼、兵、刑、工六部中户部、礼部、工部具有掌管租赋仓廪、平准物价、山泽场冶、漕运等与经济管理有关的职能，九寺五监中光禄寺、太仆寺、司农寺、太府寺、少府监、都水监等四寺二监亦有相关职能。明朝以后，户部的内设司由之前的4个增加至13个，加上工部的4个司，经济类部门在国家行政机构中的比重越来越大。二是经济类部门人员数额比例高。据学者考证，清代六部编制总数1121名，其中户部、工部为501名，占比为44%（引用自张晋藩《论中国古代的职官编制法》）。

三、职能不断变化

职责或者职能是官员所掌握的公共权力的具体体现，是从事政务活动的依据。部门职责和官员职责不断增加、细化且根据不同时代发生变化。

首先，部门间的职能日益明确，业务分工日益明细。商代的中央官员根据不同职能划分为国家政务官、宗教事物官、王家服务官。秦汉时期中央政务管理体制确立三公九卿。三公指丞相、太尉、御史大夫，分别负责协助皇帝处理全国政务、总领全国军事、监察并帮助丞相处理政务；九卿泛指政府各部门的主要官员。三公九卿制的建立将政府在军政、民政、财政和社会治安等方面的权限划分得更加明确，行政体系内部的权责更加清晰。

其次，同一职位在不同时期的职权也在不断变化。以御史和枢密使为例，据《通典·职官》记载“战国时亦有御史，秦赵渑池之会，各命书其事，又淳于髡谓齐王曰‘御史在后’，则皆记事之职也。至秦汉，为纠察之任”，从中我们可以看出御史的主要职责经历了由记录重要活动到监察的转变；唐代宗永泰元年，置枢密使，“其职掌惟承受表奏于内中进呈”（《文献通考·职官考》），类似于皇室秘书，后枢密使逐渐参与军事管理，到了宋代，枢密使“佐天子执兵政”（《宋史·职官志二》）。

职能的不断变化是统治阶级总结前代经验，适应统治面积的扩大、人口数量的增加、社会经济的发展等新情况主动或被动的应变之策，其实际作用必须放在当时历史条件下进行评价，不能脱离时代评价。以宋代为例，设参知政事、枢密使、三司使，分割宰相的行政权、军权、财权，在地方，派文臣担任知州，并设通判与之相互牵制。这样起到了防止专权的效果，但同时也是冗官冗兵冗费的重要原因之一。

四、考核较为严格

对官员进行考核是检验官员是否履职尽责的重要举措，考核结果则是赏罚升迁的重要依据。汉代对地方官员主要通过上计进行考核，《上计律》规定年终由郡国上计吏携带上计簿到都城上计。考核范围包括户口、赋税、农桑等主要政务。

魏晋时期，确定三年进行考核的制度，同时要求对官员的平时表现记录在册，作为考核决定赏罚的依据。唐代在吸取前代考核经验的基础上，不断完善考核制度。在吏部设立考功司、考功郎作为负责考核的机构和官员，明确将四种品德为代表的“四善”、二十七种能力为代表的“二十七最”作为考核标准，先经各部门主管长官进行考核，评定出上、中、下三等九级，并公开宣布成绩，该过程称为司考或初考，然后将考核结果报送吏部进行总考，并按照成绩给予赏罚。

明清时期，对官员的考核按照京官与外官，采取不同方式进行，方法标准日益细化。除定期考核外，另有临时考核，作为考核制度的补充。

需要指出的是，必须认识到以上几点在执行过程中受主客观因素影响，实际效果有所不同。一般而言，在政治清明时代，各项制度能够得到较为有力的执行，其对社会发展起到正向推动作用，反之，则为社会矛盾激化起到推波助澜的作用。