事业单位改革的困境与思考——以中部S 市事业单位改革为例

刘国栋

事业单位改革一直都是我国行政管理体制改革的重要组成部分，从建立事业单位制度以来，改革就一直在路上。尤其是中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）十年来，S市围绕事业单位功能定位，按照布局合理、职能清晰、协同高效的要求，先后开展了经营类事业单位改革、行政职能类事业单位改革、综合行政执法体制改革、事业单位重塑性改革等，通过控制总量、科学精简、动态调整、保障重点，不断调整事业单位布局，有效实现了事业单位机构编制资源的高效集约利用。但在改革过程中，仍发现一些体制机制问题需要理顺，一些困难和问题亟待解决。

一、事业单位改革困境介绍

（一） 事业单位实际管理与法定概念存在不一致

关于事业单位的概念，不同历史时期有着不同的表述。“事业单位”一词，最早出现在1955年7月中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议通过的《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中。1963年7月22日《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》中定义了事业单位的概念：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。1965年5月4日《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草稿）》中定义了事业编制的概念：凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业编制。改革开放前后，事业单位得事业编制的概念被定义为：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动,不是以为国家积累资金为直接目的的单位，为事业单位，使用事业编制。

直到1998年，国务院颁发了《事业单位登记管理暂行条例》，明确了事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；该条例对事业单位的设立、变更、注销登记都做了一系列的规定，第一次以法规性文件的形式明确了事业单位的概念。2014年，国务院对《事业单位登记管理暂行条例实施细则》进行了修订，进一步明确了事业单位的概念。

事业单位概念在不同的历史时期表述无论如何变化，总的来说，无非三个核心：一是其公益属性，公益性是事业单位的本质特点；二是举办单位，事业单位的举办单位是国家机关或者利用国有资产举办的其他组织；三是事业单位的行业分布集中在科教文卫等领域。而在实际工作中，事业单位分布十分广泛，承担的职能也五花八门。就S市的事业单位分布来看，除正常的学校医院等事业单位外，还存在部分群团组织，如红十字会、残联、侨联、社科联、慈善总会办公室等，名义上作为群团机关，但使用事业编制，按照事业单位进行管理。还有部分执法机构，承担行政执法职能，使用事业编制。另外，如关心下一代工作委员会办公室等机构，作为党委政府议事协调机构的办事机构，使用事业编制，按照事业单位管理。在经营类和承担行政职能类事业单位改革之前，更有诸如疗养院、宾馆等作为事业单位存在。以上事业单位的存在，使人们混淆了事业单位的概念，无法把握事业单位的真正内涵。

（二） 政事不分、事企不分、管办一体依然不同程度存在

事业单位改革近30 年，一直围绕一个主线——“政事分开、事企分开、管办分离”进行。从理论上说，行政机构与事业单位的内涵、职责各不相同，行政机构主要负责对国家各项行政事务进行组织、管理与指挥，通过行政许可、行政处罚等手段来实现，而事业单位则要求“公益性”。但事实上，虽然经历了承担行政职能事业单位改革，但改革并不能说完全彻底。部分事业单位作为行政机构职能的延伸和补充，或多或少扮演着行政机关的角色。事企不分，顾名思义，就是事业单位和企业混为一谈，用的是事业编制，做的却是企业的事情，甚至有些单位，连名字都叫“公司”（如建设投资公司等）。企业自然是逐利的，追求的是经济效益而非社会效益，这与事业单位概念的公益性，很明显是背道而驰的，所以从事业单位概念上来说，这类单位必然不属于事业单位的范畴。管办一体，就是政府既承担政策制定、监督等职能，同时又是公共事业的投资者和举办者，行政机构和事业单位之间是行政隶属关系，行政部门通过行政手段干预事业单位的运作。优点是便于控制，体现政府的意图，但效率低下、难以监管、服务内容单一的缺点也显而易见，这种情况在现有的为行政机关运行提供技术支撑的事业单位中较为常见。

虽历经多次事业单位改革，S市事业单位依然存在以上问题，在改革过程中凸显了从“物理整合”向“化学转变”的迟滞，部分改革仅仅停留在“改头换面”层次，没有解决“脱胎换骨”的问题。

二、存在问题的原因剖析

（一） 事业单位概念和实际不符的原因分析

一是事业单位管理滞后，造成历史遗留问题较多。我国对地方事业机构编制的管理一直较为松散，直到1986年,劳动人事部印发《关于加强事业单位编制管理的几项规定》，其中明确不仅要管好中央各部门所属事业单位的编制，而且要对地方各级编制部门的事业编制管理进行指导，并于1988年成立地方事业编制司，地方事业编制管理才逐渐走上正轨。在此之前，地方事业机构编制管理较为混乱。以S市为例，一些事业单位上世纪80年代设立时，批复文件中甚至没有提到单位的主要职责，和现在所要求的“三定”规定相去甚远，这就导致事业单位运行无章可循，主管部门自行赋予了一些行政职能，工作开展时随意性较强。

二是计划经济下事业单位与国有企业紧密关联。通常来说，一个国家治理能力和治理水平取决于行政机构设置、行政职能配置，而一个国家公益事业发展程度与老百姓的生活质量密切相关。我国作为社会主义国家，其一项重要任务就是大力发展社会事业，不断增强人民群众的获得感、幸福感。在新中国建立初期，社会经济一穷二白，为实现社会的快速发展，实行了高度集中的计划经济。在此背景下，一些事业单位与国有企业高度捆绑，大批国有企业单位背后都有着事业单位在科学研究、先进技术、高科技人才以及熟练工人等方面强有力的支持，如S市国有煤炭集团下属设置了煤炭技工学校，水电工程局下属设置了医院、学校、研究所等，这些单位在设置时依托所属的企业，运行中主要为企业以及企业职工提供社会服务，先天有着半事半企的特点。

三是群团组织管理衔接不到位。就概念的范围来说，群团组织包括群众团体和人民团体，都属于社会团体的范畴。按照《社会团体登记管理条例》对社会团体的定义，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在中央层面，中央编办管理机构编制的群众团体机关有22家，而S市作为行政机构管理的群团组织有工会、团市委、妇联等，作为事业单位管理的有侨联、残联、社科联等。这类群团组织，大都由法律法规就其组织形式进行了专门规定，如《中国残疾人联合会章程》《红十字会章程》等，但S市在实际运行中，因与现有政策不匹配，这类机构又按照事业单位来管理，未完全按照章程规定设置组织机构。

（二） 政事不分、事企不分、管办一体存在的原因分析

导致事业单位政事不分的原因，以S市为例，大致分以下两种。第一种是事业单位职责表述不清晰不规范。如前文所言，事业单位规范管理实际上从1998年《事业单位登记管理暂行条例》颁布后才开始，部分事业单位设立初期并没有明确其承担的职能任务，只是将其作为行政编制不足的一个补充。机构设置大都是上行下效，在事业单位管理不够规范的历史阶段，或多或少存在这种情况（如扶贫办、地方海事局等）。第二种是由于绝大多数事业单位隶属于政府部门，工作中，因行政编制较少，事业单位工作人员往往作为行政编制人员不足的补充。这种情况在县、乡两级尤为常见，比如S市某县局只有4名行政编制，除了领导班子成员使用行政编制外，其余人员全是事业编制，而这些事业编制人员除承担事业单位的本职工作外，不可避免地还要承担机关的行政管理工作，久而久之，就导致了政事不分。

导致事企不分的原因，主要是历史因素。正如前文所言，在计划经济体制下，大量国有企业举办事业单位，上世纪八九十年代，在大力发展市场经济的背景下，大量事业单位又开办企业，甚至直接参与到市场之中，还有一些事业单位被赋予了经济职能（如宾馆、招待所、后勤服务中心等）。在经济社会发展较为落后的时期，这类本应市场化的单位因为缺乏市场投资主体，由国家投资兴办，是导致事企不分的重要原因之一。

管办一体存在的原因：一是由于行政机关作为事业单位的主管部门，对所属事业单位的运行管理，有着很大的决策权和主导权，事业单位在运行过程中，必须遵循行政机关制定的各类规章制度，导致部分事业单位缺乏独立意识和创新意识，没有提升工作效率的内在动力。二是企业法人只需要对它的投资主体负责，出资人往往承担了企业决策者和监督者的角色，部分事业单位法人在运行过程中沿用了上述企业法人的管理思维，也只对它的主管部门负责，其实践后果就是，事业单位容易偏离公益目标，其主管部门容易形成既是裁判员又是教练员，甚至还是运动员的情况。三是受限于事业单位的各项管理制度，事业单位自身缺乏创新积极性，它们提供公共服务的内容大都围绕主管部门的行政职能展开，很难及时满足人们对于公共服务的多样化需求，这也是近年来一些私立学校、医院快速发展的原因之一。

三、关于事业单位改革的思考

事业单位改革先后已经进行了近30年，尤其是在近年来开展的生产经营类事业单位改革、承担行政职能事业单位改革和事业单位重塑性改革中，无论是机构编制部门，还是社会大众，对事业单位改革基本都有了比较清晰的认识。就政府如何支持社会公益事业问题，人们现在还在继续探索。下一步事业单位怎么改，事业单位最终会是怎样的呈现，现在仍是一个仁者见仁、智者见智的问题。

对于事业单位改革的短期目标，《中共中央国务院〈关于分类推进事业单位改革的指导意见〉》（中发〔2011〕5号）中明确，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。从长期来看，笔者认为事业单位改革要达到两个目标：一是政府少花钱多办事，二是回归公益属性并尽可能调动社会参与积极性。为实现这两个目标，需要从以下几个方面考虑。

一是合理划分事业单位类别，使事业单位概念和内涵相一致。目前的事业单位主要分为几个类型：有为机关提供技术性、服务性、辅助性工作的事业单位，有改革未完全到位的经营类事业单位，有改革未完全到位的承担行政职能事业单位，有执法类事业单位，还有一些协会、学会、研究会等机构，剩下的才是公益类事业单位。公益类事业单位又细分为两类：承担义务教育、基础科研、公共文化卫生及基层基本医疗服务等公益服务的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务的，划入公益二类。不难发现，只有公益类事业单位无论从概念上还是实质上都更符合事业单位的定义，因此对于不符合这一属性仍使用事业编制的那些单位，不妨用一种新的名称来区别开来，比如机关辅助类机构、综合执法类机构、群团机构等，编制管理也按照各自不同类型进行区别管理，有的放矢制定政策，避免实际运行中出现因机构性质实质上的不同而导致的政策棚架现象。

二是探索建立事业单位多元化投资途径。政府在支持社会公益事业时大体有两种方式：一种是直接投资，另一种是间接支持。间接支持具体又可以分为民办公助、公办民助、政府购买服务、设立政府基金、财政补贴、税收优惠等。目前我国事业单位的经费来源主要是单纯的财政拨款，以该市为例，财政补助类事业单位占总数的83%。以这种方式举办事业单位的优点是财政投入来源较为稳定，缺点是工资福利机制僵化，不利于提升科研院所等专业技术类事业单位人员工作积极性，同时加重了财政负担。所以，为保障事业单位的健康永续发展，应切实探索出一条由财政预算、事业经营、社会投资和政策引导等构成的多元化投资机制，充分调动全社会办事业的主动性、积极性和创造性。

三是优化事业单位法人治理结构。近年来，各地先后开展了多项事业单位法人治理结构改革，事业单位的治理体制得到了明显的优化。根据《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则有关规定，事业单位必须依照事业单位章程开展各项工作，事业单位章程是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。只有通过在事业单位章程中明确决策层、监督层和管理层的关系，以及理事会的职责、构成、会议制度，理事产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等，健全事业单位的法人治理结构，才能转变政府职能，实现政事分开、管办分离，落实事业单位法人自主权，把政府对事业单位的具体管理职责交给理事会，激发事业单位活力。S市在前些年的法人治理结构试点中，在理事会中引入了律师、服务对象、社区工作者等外部理事，通过外部理事参与事业单位的决策与监督，在一定程度上规范了事业单位公益属性的发挥。可以预见，通过吸收服务对象等外部理事进入决策层，可以更好地发挥事业单位的自主权，激发事业单位活力，提升运行效率；通过落实监事会的监督职能，可以进一步强化责任追究，完善事业单位内部监督，从而促进公益事业健康发展。