以人民为中心的行政公平观及其建构路径*

谭九生，胡健雄

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

行政公平是现代政府应当践行的价值理念，也是公共行政价值观体系的核心内容。行政公平观的构建不仅与公共行政主体的主观认识密切相关，还深受社会发展的指导思想与执政党执政理念的影响。自党的十八届五中全会提出“以人民为中心”发展思想以来，该思想现已成为中国社会发展指导思想和中国共产党执政理念的重要组成部分。在建设人民满意的服务型政府的时代背景下，基于马克思主义公平理论、党对行政公平人民性的追求以及政府公共性等多重逻辑的内在要求，将“以人民为中心”的价值意蕴融入行政公平观，准确厘定以人民为中心行政公平观的要素构成，以区别于形式意义上的传统行政公平观，对推进政府治理现代化、提升政府治理效能等具有极为重要的理论价值与实践意义。

一、社会公平：新公共行政范式的核心价值观及其检视

新公共行政范式是在对传统公共行政学理论的批判中不断发展起来的。传统公共行政学以“效率至上”为其核心价值观。行政学创始人伍德罗·威尔逊曾明确指出，行政学研究的目的在于探究政府如何以最少的财力和物力高效地完成适当的工作[1]。泰勒的科学管理理论强调运用科学的方法对工作的标准时间和步骤进行分析，以期发现一种“最佳工作方式”；通过在相同政府职能部门推行“最佳工作方式”，政府的整体工作效率将会得到显著提升。韦伯构建的理性官僚制以专业化、层级化、非人格化以及技术化为表现特征；从纯粹技术的观点来看，行政组织的理想官僚制形态“可能会获得最高的效率”[2]。作为传统公共行政学的主要代表学者，威尔逊、泰勒和韦伯都“把效率作为终极性价值来敬仰,认为效率是最大的善”[3]。应当承认，传统公共行政学所奉行的“效率至上”价值观顺应了当时工业化迅速发展对公共行政的时代要求。然而，随着社会不断发展，“效率至上”在公共行政价值观体系中的合理性与合法性日益受到其他理论学派的质疑与挑战，其中以新公共行政范式的批判最具代表性。

新公共行政学派立基于罗尔斯的“作为公平的正义”理论，对传统公共行政学的“效率至上”价值观进行了深刻反思，认为政府不能为了实现效率而牺牲公平，并主张将公平视为除经济和效率之外的公共行政的“第三支柱”。新公共行政学派认为，传统公共行政学追求的效率不过是一种纯粹物质层面的“机械效率”，即投入与产出之间的比率，缺少对人的道德关怀。此外，由于对公平正义价值的漠视，“效率至上”价值观引导下的政府往往有组织地特别优待有权势的服务对象，歧视缺乏政治资源与经济资源的少数群体[4]5。基于对这一现象的批判性反思，新公共行政范式明确要求广大公务人员以实现社会公平为使命。社会公平价值具有丰富的伦理意涵，它不仅强调政府服务的平等、行政主体决策与项目执行的责任，还非常重视公共管理的变革、对公民需求的回应等[4]4。总体而言，社会公平主要包括结果公平与程序公平这两个方面内容。一方面，“公平的重点就在于纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的失衡。与平等对待所有人不同的是，公平强调的是给予那些处于最不利地位的人更多的福利”[5]。这是分配意义上的结果公平，它所体现的伦理规范与罗尔斯在《正义论》中提出的差别原则是相同的，即站在弱势群体的价值立场，倡导政府对社会最不利者的利益予以关照和补偿。另一方面，新公共行政范式对社会公平的承诺还蕴含着参与，体现为“作为过程的公平”。新公共行政的倡导者们除了提倡公共行政系统内部的公务员参与和影响政府决策以外，还尤为强调公共政策制定过程中的公民参与[4]8。后者更具理论和现实意义，因为它不仅承袭了亚里士多德和罗尔斯的思想传统——“公平和正义具有参与和对话的性质”[6]75，还可以促成公共政策的结果公平，且能够培养出“有教养的、积极的和有道德的公民”[6]74。

综上，新公共行政的社会公平价值观强调了人民的利益和公共参与的重要性。政府追求社会公平价值的根本目的在于实现人民的利益、保障人民的参与。据此，新公共行政范式在很大程度上纠正了传统公共行政学对人民价值立场的偏离。然而，即便如此，新公共行政范式对行政公平观的建构仍存在一些不足，主要体现在：

其一，从具体的论证过程来看，新公共行政范式没有进一步细化人民的具体利益和需要，未能深入分析人民的不同利益和需要与行政公平观的内在逻辑关系，人民在行政公平观结构体系中的中心地位没有得到凸显。事实上，人民在政治、经济和社会等领域的发展需要以及人民的物质与精神方面的核心利益诉求，都是我们在建构行政公平观的过程中应当重点考虑的因素。

其二，从方法论的角度来看，新公共行政范式采用的是个体主义方法论，社会公平的立论基点是单个的个体而非整体的人民，由此得出的结论忽视了公共行政的人民性。作为新公共行政范式的理论基石，罗尔斯的《正义论》运用了以原初状态为主要论证形式的契约论方法。罗尔斯认为，在原初状态中，处于“无知之幕”幕后的每个人是彼此陌生、互不关心的个体，基于个人利益的考虑，他们最终都会以“最大的最小”(maximin)策略选择正义原则。这是西方自由主义典型的以个体为分析视角、强调个人利益满足的个体主义方法论。在罗尔斯的影响下，新公共行政学对社会公平价值的论证也相应地呈现出个体主义色彩。例如，在弗雷德里克森提出的社会公平的复合理论中，“单纯的个人公平和分部公平实际上都是个人层次上的公平”[6]81。此外，社会公平价值的人本主义心理学基础是“一种具有挑战性的美国式的，或者说高度个人主义和享乐主义的信念，亦即任何人本质上都能获得他或她所渴望的东西，只要能够提升(身体的和心理的)极限”，“你做你的，我做我的”[7]是这一观点的象征。这使得新公共行政范式对社会公平价值的辩护缺少一种人民的整体性分析视角，进而忽视了行政公平观的人民性价值属性。

有鉴于此，我们基于中国国情，站在人民的价值立场，试图构建独具中国特色的以人民为中心的行政公平观。

二、以人民为中心：我国行政公平观建构的逻辑起点

行政公平观意指公共行政主体(政府)在对行政客体(公共事务和人)进行管理的过程中所形成的对公平价值的基本认识和理解，以及对社会公平价值的不懈追求。作为一种行政价值观形态，行政公平观要求行政人员将公平价值理念融贯于整个公共行政过程当中，通过公共政策的制定和调整，不断地协调、整合和分配公民的各项权利和义务，均衡实现不同社会群体和个人正当享有的合理、合法利益需求，最终满足每个人生存和全面发展的需要[8]。作为稳定系统的观念形态，行政公平观具有凝聚行政共识、指导行政实践以及评价行政结果的价值功能。反观“以人民为中心”，它“不是一个抽象的、玄奥的政治概念”[9]，而是具有深刻内涵的价值表达，是我国行政公平观建构的逻辑起点。

(一)理论逻辑：以人民为中心行政公平观的思想渊源

马克思主义公平理论为以人民为中心的行政公平观建构提供了坚实的学理依据。首先，马克思认为，公平具有唯物性与历史性，不存在所谓的“永恒公平”。他指出：“公平始终只是现存经济关系的或者反映其保守方面，或者反映其革命方面的观念化的神圣化的表现。……关于永恒公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异。”[10]作为一种观念形态，公平不仅与特定的社会制度与社会生产关系密切相关，还会随着社会的不断发展而有所更新。在马克思看来，判断一个社会公平与否，关键要看社会制度是否适应当时的社会生产关系、社会生产关系本身是否公正，以及公平的具体内容是否符合时代发展要求。其次，马克思主义公平观揭示了资产阶级倡导的公平价值的虚假性，指出只有最广大人民群众的公平才是真实的公平[11]，由此确立了公平的人民性价值立场。马克思认为，在资本主义社会，权利平等和商品交易平等掩盖了生产资料占有关系与雇佣关系的不平等。只要资本主义社会的生产方式不发生改变，工人阶级就不可能获得公平的回报。马克思认为：“在雇佣劳动制度的基础上要求平等的甚至是公平的报酬，就犹如在奴隶制的基础上要求自由一样。”[12]唯有当“全体公民在同整个社会的生产资料的关系上处于同等地位”[13]时——全体公民都同样可以利用公有的生产资料、公有的土地、公有的工厂等进行劳动——才有可能实现真正的社会公平。

以人民为中心的行政公平观是马克思主义公平观在公共行政领域的逻辑展开与延伸。一方面，作为上层建筑，以人民为中心的行政公平观不仅建立于社会主义生产关系基础之上，还要求政府通过行政的方式解决现实社会生产关系中的不合理、不公正问题，以激发广大劳动人民的积极性与创造性，这是马克思主义公平观唯物性的集中体现。另一方面，以人民为中心的行政公平观契合了党中央在新时代背景下提出的“以人民为中心”发展思想，要求政府以满足人民的发展需要、维护广大人民群众的根本利益为目标导向。这既符合马克思关于公平的历史性的论断，也继承了马克思主义公平观的人民性价值取向。

(二)历史逻辑：中国共产党对行政公平人民性的不懈追求

新中国成立初期，以毛泽东同志为核心的中国共产党人通过实施三大改造、四个现代化建设等一系列战略举措，有序恢复和发展了社会生产力，为实现社会公平正义奠定了物质基础。作为新中国国家领导人，毛泽东十分强调“共同富裕”这一根本原则，主张“使农民群众共同富裕起来，穷的要富起来，所有农民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超过现在的富裕农民”[14]。此原则为公共行政实践提供了公平价值指引。然而，在计划经济体制的影响下，政府在这一阶段所秉持的行政公平观带有浓厚的平均主义色彩，行政公平的内涵及其人民性特质有待进一步完善和凸显。改革开放和现代化建设时期，邓小平在关于社会主义本质的论断中延续了“共同富裕”的公平思想。他指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[15]该论断指明了实现共同富裕的基本路径，即解放和发展生产力。为此，党中央确立了社会主义市场经济体制的改革目标，明确了按劳分配原则，并在全国农村地区推行家庭联产承包责任制。政府的工作重心由此转移到了如何营造良好的市场环境、如何有效激发人民群众参与社会建设的积极性上来。相应地，政府所奉行的行政公平观也由结果公平过渡到了结果公平与机会公平并重的结构形态；人民的主体性和主观能动性得到了政府的重视，党和政府对行政公平人民性的价值追求得以彰显。

进入中国特色社会主义新时代，习近平总书记明确指出：“我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”[16]可见，习近平总书记关于新时代公平观的价值内涵丰富，它不仅涵盖了机会公平、程序公平以及结果公平等多种价值形态，同时也承载了人民本位、人民主体、人民至上的人民性价值意蕴，理应成为我国行政公平观建构的价值之源。应当看到，虽然党在各阶段所秉持的公平观各有侧重，但其背后所体现的人民性价值是一脉相承的。如果说早期党和政府对行政公平人民性的价值追求已有所显露但尚未明确，那么，面对现阶段“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“以人民为中心”作为行政公平观建构的价值基础必须首先得以确证。

(三)价值逻辑：政府公共性对行政公平人民性的内在要求

公共性是公共行政区别于私营部门管理的本质属性，其核心内涵包括：公共行政基于公众的信任，代表主权运作且受宪法的限制、公共产品的提供较少受市场力量的影响、负有增进公共利益的义务等[17]15。同时，公共性还表现为政府对公平正义、公共责任、社会善治等价值目标的追求。之所以强调政府公共性价值，是因为行政人员如今不再奉行价值中立原则，而是积极“参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配”[17]12。作为价值的权威性分配制度，公共行政若是偏离了公共性的轨道，会导致其对社会资源和人民利益的分配带有很大的随意性甚或偏袒性，这容易进一步诱发特权行政、以权谋私等行政不公行为。可以明确的是，具有公共性的政府不是任何个人、集团、阶层歧视或压迫其他个人、集团、阶层的暴力工具,而是“社会各成员、各集团、各阶层都有权参与,都有权共享政府服务和保护的共同体”[18]。“新时代中国特色社会主义政府公共性的首要功能就是保持与人民的血肉联系，始终遵循全心全意为人民服务的宗旨，为中国人民创造美好的生活条件，为人民群众的幸福事业保驾护航。”[19]可见，人民性是我国政府公共性的应有之义。相应地，在行政公平观的建构问题上，公共性必然要求政府以人民性为价值引领。具体而言，政府应当服务于全体人民、代表和回应广大人民群众的利益诉求，以公平的方式为人们提供基本的公共服务；尤其在涉及重要的利益分配问题上，政府既要秉持不偏不倚、对所有人一视同仁的公正态度，也要对社会弱势群体给予必要的人道关怀。也就是说，政府不仅要保证形式公平，还应当实现结果公平。只有这样，行政公平观的内在结构才会趋于完整，进而才能更好地契合政府的公共性价值。

三、以人民为中心的行政公平观结构体系

基于人民性价值立场，结合公平价值的具体表现形态，我们认为，以人民为中心的行政公平观由满足人民发展需要的机会公平、公平对待人民群众的程序公平和实现人民核心利益的结果公平三个主要内容构成。

(一)满足人民发展需要的机会公平

机会公平主要指人们参与某种活动和拥有相应条件方面的平等，它要求社会为每个人提供的生存、享受和发展机会都大致相等，排除“机会垄断”[20]。罗尔斯的机会的公平平等原则要求各种职务和地位平等地向所有人开放，这不仅是基于社会整体效率的考虑，更重要的是，这样做有助于人们“体验因热情机敏地履行某些社会义务而产生的自我实现感”[21]84-85。哈耶克法治理论中所论及的“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不确定的任何人的机会”[22]，这一理想内在规定了所有人不能因为其显著的社会特征而被剥夺实现自身发展的机会。从罗尔斯与哈耶克的观点中不难发现，“机会公平为形式公平，突出人的人格平等”[23]，强调人的自主、自决以及自我实现等人类道德主体性层面的平等关系。也就是说，所有社会成员都平等地拥有自我决定、自主行动以及利用自己的知识、技能、智慧和经验谋求自身发展的权利和机会，并且这些权利和机会不会因为他们的出身、性别、民族、职业、社会地位以及财产等方面的不同而有所区别。

结合人民的不同发展需要来看，政府应当追求的机会公平价值大致可以归为以下三类。首先，政治领域的机会公平，指的是“具有相似天赋和动机的公民享有大致平等的影响政府政策和获得权威职位的机会”[24]。亚里士多德“人天生是政治性动物”的论断表明，人们拥有担任公共职务或影响公共政策的需要，这种需要的满足意味着人生价值的实现。鉴于此，政府应当致力于实现公职人员招聘过程的公平公正，不能因为非职位相关因素将符合条件的候选人“拒之门外”；同时，还应扩宽公民参与公共政策制定的渠道，以满足民众在政治领域的发展需要。其次，经济领域的机会公平，主要指人民拥有平等的机会参与市场经济交往活动，并在生产与交易过程中得到公平对待。前者要求政府适度放宽市场准入条件，为所有人民提供参与市场竞争的平等机会，不能因为经营的国有或私营性质抑或经营主体的身份背景等因素而将特定主体排除在市场范围之外。后者要求政府加强市场监管，确保各合法经营主体在经济交往活动中统一遵守公平的市场规则，及时发现和纠正价格战、虚假广告、侵犯知识产权以及行业垄断等不公平竞争行为，以政策干预、行政规制、产权界定等方式为所有经营主体营造公平的市场竞争环境。最后，社会领域的机会公平，主要指人们拥有平等机会享受包括教育、就业、文化等方面的社会公共资源。这些基础性公共资源对于人们正常参与社会生活、实现个人的长足发展而言至关重要，因为一旦某些社会群体长期无法享受公共资源，会导致社会排斥，使其逐渐被社会边缘化。鉴于此，政府应当制定公平合理的教育政策、就业与社会保障政策，持续推进基本公共服务均等化等。

政府应当以实现以上提到的不同领域的机会公平为目标导向，并致力于创造“多元的机会结构”[25]。之所以应当如此，一是为了凸显人民在社会生活中的道德主体性地位，尊重人们的个人选择，以此激发他们的主观能动性，使人民群众的聪明才智能够在社会各个领域得到充分自由的发挥。二是为了满足人民的发展需要。发展需要是人民对于提升自我、实现人生目标、创造人生价值的一种主观需要，要实现对它的满足，政府对人民发展机会平等的保护至关重要。本质上而言，以机会公平为表现形态的行政公平观要求政府为所有社会成员的多元化发展创造“敏于志向”的社会条件，消解人民发展道路上的身份限制、性别歧视等阻滞因素，不断丰富可供人民选择的发展机会，让所有具备实力且愿意付出努力的人都能有机会实现各自的人生价值，从而满足人民在政治、经济、文化、社会等领域的发展需要。在特权泛滥、机会结构单一的社会，人民的发展需要无法得到满足；只有在人人享有平等、多元发展机会的社会，人的发展潜能才能得到充分释放，人的自我价值实现之需求才能得到满足。

总之，在行政公平观建构究竟是以政府利益为导向，还是以人民的发展利益为本位的问题上，以人民为中心行政公平观的构成要素之一——机会公平所体现的价值立场鲜明，即政府始终要以满足人民的发展需要为旨归，使每个人“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”[26]。这是一种以人为最终目的、服务于人的自由全面发展的义务论行政公平观。就此而言，以人民为中心的行政公平观是对新公共行政范式奉行的行政公平价值的超越，因为后者在很大程度上带有目的论的色彩，即视机会公平为工具性价值，其基本出发点是如何维护政府利益，如成功应对合法性危机以延续政府统治。例如，在20世纪中后期，美国政府陷入了一场前所未有的合法性危机，美国人民把当时存在的社会分化、社会不公、种族歧视等社会问题都归咎于政府[27]。新公共行政提倡机会公平的目的就是为了号召美国政府积极回应人民的利益诉求、满足人民的发展需要，以使其适应那一时期变化动荡的环境，最终恢政府合法性。

(二)公平对待人民群众的程序公平

学者们对程序公平的探讨大多集中于法律领域。卡斯·R.桑斯坦(Cass R. Sunstein)对两种程序公平概念进行了区分[28]：一种解释高度重视一般性规则的构建及其在程序中的应用，依此观点来看，程序公平意指公共权力当局在采取实际行动之前制定清晰、具体、明确的规则，并在现实中依据规则进行裁决或决策；另一种解释强调个性化对待的价值，重点关注特殊案件和个人的具体情况而不是一般性规则，避免由于“一刀切”式硬性规定而产生的任意性或不公平，力求实现博登海默所谓的“个别公平”[29]。概言之，程序公平不仅强调程序正义、遵守规则的法治精神，还非常重视对个体具体诉求的回应。后者蕴含了参与的规范性价值，因为只有通过参与的方式，个体的特殊境况和利益诉求才能被权力当局所了解，并要求得到相应的回应。就此而论，参与也是实现程序公平的基本条件，这集中体现在法庭审判中抗辩双方提出主张、陈述事实、举证质证等环节上，所有这些环节步骤都需要利害关系人的参与。“审判中的参与是判断抗辩制是否公平的基础。”[30]基于以上观点，我们认为，程序公平指的是决策主体依据规则进行决策和管理，公平对待管理对象，并容纳相关利益主体对决策过程的参与。

在公共行政领域，程序公平价值包括以下两个层面的内容：其一，政府以制度化的方式引导和容纳人民群众参与公共决策，并以不偏不倚的态度公平对待、回应和吸收不同社会群体所表达的利益诉求和政策建议，这是公共决策层面的程序公平。不同于西方公共政策制定过程中广泛存在的利益集团游说，我国的公共决策大多由政府主导，民众的参与相对有限，这会悬置人民的程序性利益，甚至导致个别政府官员意志替代民意的情况发生。鉴于此，政府应有意识地追求公共决策的程序公平，以价值中立的立场推动民意的表达与协商，“建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式”[31]。其二，政府在行政执行过程中公平对待人民群众，这是政策执行层面的程序公平。一方面，在法律和行政规章制度对公共事务有明确规定的情况下，政府应严格按照法律和制度的具体规定开展行政活动，对行政相对人采取的行政措施以相关制度为参照。基于规则行事、依据规则对所有人民一视同仁，这是程序公平对行政人员的基本要求。另一方面，当政府主体面临法律或行政制度尚无规定或规定模糊的管理情境时，程序公平要求行政人员充分运用行政自由裁量权，基于他们个人的“行政良心”，对行政客体采取公平、合理且人性化的行政执法措施。就此而论，近年来我国地方政府时常出现的“暴力拆迁” “暴力执法”等行政执行方式明显与程序公平相违背。即便行政制度对这些情境下的具体执法步骤没有明文规定，行政人员所采取的执法方式也必须符合基本的伦理规范，尊重人民的道德人格尊严，使人民在行政执行过程中能够感受到公平正义。

公共行政追求程序公平的合理性基础在于：首先，从公共决策的视角来看，通过公民参与公共政策制定过程，政府官员可以掌握更多与政策议题相关的信息、知识与观点，了解和平衡广大民众的利益诉求，从而在一定程度上抵消政策制定主体知识和理性的有限性对政策结果的负面影响，最终提高公共政策方案的质量与公平性。因此，“程序公平促进了知情、合理和合法的决策，减少了任意决策的风险”[32]。其次，行政执行层面的程序公平，即政府对人民群众的公平对待，有助于塑造和谐的政府与人民关系。从应然角度来看，在程序公平价值的引导下，不论是按照法令和规章对人民一视同仁，还是运用行政裁量权对人民予以个性化的公平对待，政府都不再是高高在上的发号施令者，而应当扮演人民公仆的角色。最后，于人民而言，得到政府的公平对待不仅能够满足其获得尊重的心理需要，还可以增强他们对政府行政的支持与认同，进而配合政府的工作。由此可见，程序公平价值是推动政府与人民之间由猜疑对抗走向信任合作的重要桥梁[33]。

与传统的行政公平观相比，公平对待人民群众的程序公平更能彰显公共行政的人民性价值。传统行政公平观将程序公平的价值内涵限定于公共政策制定民主化，认为“如果所有受到影响的公民在决定形成过程中有真正说话的机会，那么该程序就是公平的”[6]74，“公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定”[6]75。与之不同的是，公平对待人民群众的程序公平的价值内涵既包括公共政策参与，也强调政府在行政执行过程中对人民群众的公平对待。需要指出的是，由于时间、空间、社会问题复杂性等客观条件的限制，公共政策参与的主体往往局限于少数社会群体。相比而言，行政执行层面的程序公平价值适用的公共管理情境更为广泛，如政府在政务服务、治安执法等管理情境下对人民群众的公平对待；这些行政活动涉及的对象(人民)群体更加多元，并且与广大人民群众的切身利益联系更为紧密。当行政人员在这些常规行政执行活动中自觉践行程序公平价值时，受益的人民群众范围将会更广，人民能够实现的利益也将更为实在。据此，我们可以判定，公平对待人民群众的程序公平体现的是一种整体的人民性价值。

(三)实现人民核心利益的结果公平

结果公平强调分配结果的公平。与机会公平要求依据规则对所有人一视同仁不同的是，结果公平主张“对不同处境的人予以区别对待”，对那些因为先天或偶然因素而处于社会底层的弱势群体给予特殊关照和利益倾斜以满足他们基本的生存和发展需要。罗尔斯的差别原则——“社会的和经济的不平等应该这样安排：使它们适合于最少受惠者的最大利益”[21]83-84——是结果公平价值的集中体现。这一原则并不要求抹平所有的社会不平等，相反，它承认人们在收入、财富、社会地位与权力等方面的不平等难以避免，但却认为这些不平等只有在最大限度地造福于最不利者的情况下才是可欲的；由于人们的自然禀赋和出生的不平等是不应得的，因而，那些在这些方面占据优势地位的群体就应该给予社会最不利者一方某种补偿[21]101。作为适用于社会基本结构安排的正义原则，差别原则表明，一个社会有责任建立基本的经济制度体系，使社会中最不利群体的境况尽可能得到改善，让其过上在其他可能的社会经济制度下无法获得的更好的生活。总之，结果公平价值的核心内涵是，社会经济的发展必须照顾社会最不利者的利益，改善他们个人发展所需的资源条件，使其能够过上有尊严的道德生活。

政府对结果公平价值的追求旨在实现人民的核心利益。人的利益由人的需要构成[34]。人存在于世，总是有着多方面的需要，这些需要涉及影响个体存在和发展的各种资源，包括物质资源、教育资源、发展机会等[35]。马克思认为，人的需要包括生存需要、享受需要和发展需要。马斯洛则将人的需要划分为生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要与自我实现需要五个层次。无论如何划分，人的需要最终都可以归结为物质需要和精神需要。前者主要指人的生存/身体健康需要，如对食物、水等生活资料的需要，以及对“最大限度地延长寿命和避免生物医学中的严重疾病的基本需要”[36]77；后者指的是人的自主需要，如对理性思考和选择、成功把握机会、实现人生目标等能力方面的需要[36]78-90。这些基本需要是人民核心利益的主要构成要素，满足人民的基本需要就是实现人民的核心利益。从结果公平的基本内涵出发，并结合人民核心利益的具体内容(即基本需要的满足)，我们认为，公共行政对结果公平价值的追求主要表现在以下几个方面：其一，政府通过税收和转移支付的方式对社会资源进行再分配，以提高社会弱势群体的物质生活条件，改善他们的居住和工作环境，从而满足人民衣食住行等方面的生存需要；其二，扩大医疗保健体系和社会保障体系的覆盖面，使社会安全网全面覆盖那些遭受突发性重大变故或患有严重身体疾病的弱势群体，以确保这些群体在不幸意外发生的情况下能够获得及时的医疗救助或政府救济，由此满足人民对身体健康的基本需要；其三，向农村偏远地区倾斜教育与培训资源，确保贫困山区的孩子和农民也能接受良好的教育与职业技能培训，通过教育与培训的方式帮助他们发展智能、提高理性能力，从而满足他们的自主需要。

公共行政之所以要以结果公平为价值追求，一方面是为了维护社会稳定。若社会弱势群体的境况长期不能得到改善，甚至呈现不断恶化的趋势，随之而来的将会是一系列社会问题，如贫困、疾病、文盲以及失业率和犯罪率的激增等，久而久之，这些问题会对社会的有序运转构成根本的威胁。只要改善贫困者的不利境况，实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”[37]18，就能在一定程度上预防极端社会问题的发生，从而维护社会稳定。另一方面，从我国的基本国情来看，实现结果公平是有效化解我国现阶段社会主要矛盾的必然要求。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[37]9解决发展不平衡不充分问题的关键在于，政府以结果公平为价值引导，促进发达地区与欠发达地区之间的平衡发展，合理调整社会内部生产关系，构建公平的利益分配格局。同时，实现政治、经济、文化、社会和生态等不同领域的综合协调发展，从而满足人民不同层次的需要。这是以人民为中心的行政公平观在结果公平价值形态上区别于传统行政公平观的特质所在。即是说，实现人民核心利益的结果公平价值与时俱进，契合了新时代中国社会发展的新要求。同时，它不仅要求政府实现人民在物质利益方面的公平分配，还强调政府应促进人民在政治、文化、环境等多方面的利益的均衡发展，从而超越了传统行政公平观单从物质利益这一维度理解结果公平的局限。

我们认为，以人民为中心的行政公平观是机会公平、结果公平与程序公平这三者的有机结合，它们分别以人民的发展需要、核心利益以及政府对人民群众的公平对待为价值建构的逻辑主线，共同彰显了“以人民为中心”的价值意蕴。需要指出的是，以人民为中心的行政公平观的三种构成要素不是彼此割裂甚或彼此矛盾的，它们之间存在着辩证统一的逻辑关系。机会公平与程序公平是实现结果公平的重要促进因素，反之亦然。譬如，政府对机会公平价值的追求旨在保障社会最不利群体的发展机会，为增进他们的个人利益与实现个人发展扫除障碍，从而推动结果公平的实现；程序公平的实现表现为政府在公共行政过程中公平对待人民群众，容纳公民的公共参与并对社会弱势群体的利益诉求予以一定的关注与照顾。据此，政府可以更有针对性地制定旨在补偿社会最不利者的社会政策。反过来看，政府追求结果公平的理想结果是，社会弱势群体的生活条件、生存技能和教育水平等方面得到显著改善和提升。这样一来，结果公平不仅能够增强他们实际把握机会的能力，还可以为其正常参与公共生活提供物质和知识能力方面的必要支持，进而为实现机会公平与程序公平奠定基础。因此，以人民为中心的行政公平观的三种构成要素——机会公平、程序公平和结果公平——之间存在着相互联系、相互促进、互为基础的逻辑关系，它们虽然各有侧重，但共同统一于“以人民为中心”的价值立场之中。

四、以人民为中心的行政公平观建构路径

个体价值观的形成和发展是一个复杂的过程，是社会机制和心理机制共同作用的结果。社会机制主要包括制度的规约、文化的影响、大众传媒的导向以及教育的强化，心理机制则涵盖了个体的价值理解、价值认同、价值选择、价值整合等一系列价值心理活动[38]。行政价值观是行政人员所秉承的与公共事务管理相关的价值观，它除了符合个体价值观的一般性特征以外，还具备公共性价值属性。因此，以人民为中心的行政公平观建构不仅应当遵循个体价值观形成的规律机制，还要充分考虑行政价值观的公共性特质。我们认为，可以从个体、制度与文化这三个维度对以人民为中心的行政公平观建构提出以下思考路径：

(一)强化个体对行政公平观的认同

从个体的分析维度来看，强化行政人员个体对行政公平价值的主观认同是以人民为中心的行政公平观建构的基本路径。人们对一般价值的个性化理解与认同通常是出于自身利益的考虑；与之不同的是，公务人员对行政公平价值的理解与认同应当以实现人民的核心利益、维护公共利益为基本出发点，即应当从公共性的视角来认识行政公平价值。在明确这一价值前提的基础上，可以从认知认同、价值认同与行为认同这三个方面强化行政人员对行政公平观的认同。

首先，增强行政人员对行政公平价值的认知认同。人对于某一价值的认知是一种颇具主观性的思维活动，认知结果因人而异。但大体而言，人们对某一价值的认知会经历一个由感性认知上升为理性认知的过程。增强行政人员对行政公平价值的认知认同，关键在于使其超越对行政公平价值的感性、浅显的认知，形成对行政公平价值的理性、深刻且体系化的认知。要做到这一点，应试图引导行政人员从以往的公共行政实践经验中不断反思行政公平价值观的结构体系及其新的时代内涵，以此不断修正和深化他们既有的关于行政公平的知识结构和总体认识，最终强化对以人民为中心的行政公平观的认知认同。

其次，增强行政人员对行政公平价值的价值认同。价值认同强调不同价值观念之间的相互融合[39]。行政价值认同是指行政人员在管理实践中根据外界的信息反馈，调整已有的行政价值观结构以接受、认可与适应某种行政价值。过去很长一段时间，我国以“效率优先、兼顾公平”为社会经济发展的指导原则，这使得广大公务人员形成了以效率为中心的行政价值观体系，公平价值在其中处于边缘性位置。增强对行政公平的价值认同即是要求行政人员从人民的价值立场出发，立足于服务型政府建设的时代背景，调整过去以效率为中心的行政价值观结构体系，将公平价值置于行政价值观系统中的核心位置，使其内化为行政活动的价值准则，并围绕这种内化过程建构公平与效率、效能等价值之间的良性互动关系。

最后，强化行政人员对公平行政行为的主观认同。一方面，建立公平行政的激励机制，对那些践行行政公平理念的行政人员给予一定的物质奖励和精神鼓励，如提高薪酬待遇、进行荣誉表彰等，使他们认识到，践行行政公平价值观不仅能够满足自身的利益需要，还可以提高他们在行政组织中的个人声誉。由此，行政人员对公平行政行为的主观认同自然会得到相应的强化。另一方面，建立公共行政实践结果的反馈机制，及时向公共行政实践主体反馈公平行政行为对人民群众的生活所产生的正面影响，使其深刻意识到公平行政行为对切实改善人民生活水平、推动社会进步的重要意义，从而强化行政人员对公平行政行为的主观认同。

(二)加强公平行政的教育引导力度

从个体的分析视角来看，以人民为中心的行政公平观建构路径还应当包括对行政人员的公平行政教育与引导。以人民为中心的行政公平观建构是一个循序渐进的过程，行政人员在此过程中需要克服诸多困难，例如，抵御传统的官本位思想和封建等级观念对现代行政人格的负面影响、经受权力和利益的双重诱惑和考验等。对于行政人员而言，要想克服这些困难并树立以人民为中心的行政公平观，接受科学、系统的教育与引导是必不可少的。

其一，加强教育培训内容与形式的系统性。对行政人员进行教育培训应首先打造系统的培训内容体系。培训内容不仅应当包括理想信念教育、基本政治理论学习，还需要涵盖公务员职业伦理、行政理论与技能方法等内容。在所有这些培训内容中，应将行政公平教育内容与其他方面的业务知识进行有机整合，科学引导行政人员从不同层面、不同视角理解行政公平的价值意蕴，并掌握公平行政的实践艺术。与此同时，丰富和完善教育培训形式，综合运用专家讲座、业务培训、思维训练、情境模拟以及经验交流会等不同风格的教育培训形式，从行政人员的知、情、意等方面增强其对行政公平的理解与认同。

其二，注重教育引导方式的互动性。教育培训专家需要认识到，行政人员不是知识与价值的被动接受客体，而是具有思考、感受与建构能力的认知主体，他们对行政公平价值的理解与认同度可能不尽相同。为实现良好的教育引导成效，教育引导者在对行政人员进行公平行政教育引导的过程中，应突破以课堂讲授为主的传统方式，增强与引导对象(行政人员)的交流互动，听取他们的真实想法并解答其可能面临的困惑，而不能仅仅是机械地进行知识灌输或价值观强加。唯有通过引导者与行政人员之间真诚的交流互动、反馈与回应，才能实现行政人员在公平行政教育引导过程中的深度参与，进而使其将以人民为中心的行政公平观内化于心、外化于行。

其三，保持教育引导与个人学习的延续性。行政公平观的建构对于提升行政效能、夯实政府合法性基础至关重要。因此，政府必须长期坚持以人民为中心的行政公平观。由此，公平行政的教育引导与个人学习自然不是短期的权宜性任务，而是需要长期坚持的常态性工作。故而，需要保持对行政人员的公平行政教育及个人学习的延续性，将教育落实于工作生活中，实现公平行政教育引导与个人学习的常态化、生活化、长效化。同时，还应随着社会的不断发展而动态地调整和优化行政人员的行政公平观结构体系，以适应时代要求。

(三)构建公平行政的制度约束体系

从制度的审视维度来看，以人民为中心的行政公平观建构应当以制度建设为基本着力点，有针对性地构建公平行政的制度约束体系。

第一，建立公平行政的监督制度。一方面，扩大监督内容的覆盖面，使监督内容覆盖各级政府部门的权力行使——上至中央政府制定国家的大政方针政策，下及基层政府与普通民众的业务往来。凡是涉及政府与人民关系层面的行政活动都应当被纳入监督的范畴，并重点监督这些行政活动是否遵循了公平价值原则。另一方面，坚持内外兼治，不仅要在公共行政系统内部建立公平行政的监督制度，加大上级对下级以及独立监察部门对其他职能部门公平行政的监督力度，还要充分发挥政府外部监督主体的作用，如执政党、社会组织以及公众对政府是否遵循行政公平价值的监督。

第二，建立公平行政的问责制度，使行政人员对违背行政公平的行为承担解释、辩护或惩罚的责任后果，以达成抑制其行政不公行为倾向的目的。问责主体应当以行政实践的过程和结果为问责依据，如行政人员是否在行政执行过程中对人民群众给予了公平对待，制定的公共政策是否明显改善了社会弱势群体的生活条件等。公共行政实践若是违背了行政公平价值原则，则应要求行政人员对其行为进行合理的解释或辩护，否则就需要接受相应的惩罚。

第三，建立行政不公的惩罚制度。对行政人员的行为进行有效规制离不开以惩罚为具体表现形式的心理威慑。考虑到行政不公行为对政府的合法性以及社会稳定发展的潜在危害性，有必要建立针对此类行为的惩罚制度，对行政人员的行政不公行为进行惩罚，以示警诫。可以采取的惩罚措施包括书面检讨、取消绩效奖金、降职、免职等，具体采用哪一种惩罚措施应依据行政不公行为的危害程度而定。惩罚制度的构建和实施会增大行政人员行政不公的机会成本和行为代价，在他们基于个人利益的理性计算引导下，此类行政不公行为可以在一定程度上得到规避，由此为以人民为中心的行政公平观建构提供制度规约。

(四)营造公平行政的文化环境氛围

以人民为中心的行政公平观是行政文化的有机构成，是行政人员的主观建构与物质文化环境相互作用的结果。因此，从文化的分析视角来看，营造公平行政的文化环境氛围不失为以人民为中心行政公平观建构的有效路径。

首先，从行政人员个体的角度来看，应摒弃传统官本位思想和特权意识。在这些落后行政观念的不良影响下，行政人员往往表现出高高在上的家长制作风，倾向于以不平等的方式区别对待人民群众，习惯于“为民做主”、争权夺利，继而悬置人民的程序性利益与实质性利益。这些行为倾向明显与以人民为中心的行政公平理念背道而驰。鉴于此，行政人员应有意识地抵御传统落后行政文化的不良影响，自觉摒弃腐朽的行政观念意识，正确处理政府与人民、权力与权利的关系，深刻认识人民在现代政治生活中的主体地位，以增进人民的根本利益为使命，从而为建构以人民为中心的行政公平观扫除思想障碍。

其次，从行政组织整体的角度来看，应构建公平行政的组织文化。组织文化指的是“组织中一种共享的意义模式，包括对合适举止和行为的一些共享的价值和信念”[40]。构建公平的行政组织文化，目的是使行政组织中的所有成员共享这样一种“意义模式”，即那些为人民提供公平发展机会、公平对待人民、照顾社会弱势群体利益的行政行为是正当且有意义的。欲达此目的，借鉴埃德加·沙因的“三层次组织文化”理论观点，一方面可以从可见的人造物层面着手创设适宜的物质环境，如在行政办公室的装饰物上展示与公平行政相关的准则或标语，在成文的组织规章制度中明文阐述公平行政的工作要求；另一方面则可以从不可见的价值观和基本假设层面努力培育行政人员的行政公平意识与以人民为中心的信念。

最后，从社会政治环境的角度来看，应营造公平的社会文化氛围，创造良好的政治生态环境。一方面，要向全体社会成员大力解释和宣传社会主义核心价值观的内涵意蕴，引导人民养成公平竞争的思维方式，倡导人民树立正确的公平价值观，由此推动人人理解、重视并追求公平价值的社会文化氛围的形成，为以人民为中心的行政公平观建构注入文化动力。另一方面，引导和教育广大党员同志维护社会公平、以身作则，积极践行中国特色社会主义公平正义观；加强党风廉政建设，落实全面从严治党，严厉惩处党员领导干部的贪污腐败、施政不公行为，为以人民为中心的行政公平观建构营造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好政治生态环境。

五、结语

行政公平是公共行政的核心价值观。新公共行政范式对社会公平价值的论证未能细化人民的具体需要和利益诉求，公共行政的人民性在行政公平观的建构中没有得到凸显。与之不同的是，我国行政公平观的建构以“以人民为中心”为逻辑起点，紧紧围绕人民的利益和需要展开。作为一种行政价值观系统，以人民为中心的行政公平观由机会公平、程序公平和结果公平这三种价值形态构成，它们分别回应了人民的发展需要、被公平对待的需要以及核心利益诉求。基于价值观建构的一般逻辑，并结合行政价值观的公共性属性，我们提出“个体认同—教育引导—制度约束—文化塑造”的以人民为中心的行政公平观建构路径，力图从个体、制度与文化等维度协同推进以人民为中心的行政公平观建构。诚然，伴随中国社会的发展进步，以人民为中心的行政公平观的具体内涵与内容结构必然会有所更新和调整。但无论其如何发展演变，维护人民根本利益、满足人民美好生活需要的核心宗旨不会改变，“以人民为中心”作为我国行政公平观的根本价值立场不会动摇。未来对行政公平观的研究需要继续坚持人民性价值立场，从人民新的利益诉求和发展需要出发，进一步深入挖掘以人民为中心的行政公平观的价值内涵和构成要素。