当前我国县级生态环境部门行政处罚主体资格存在的问题及完善建议——由一则环境行政处罚案例引发的思考

田衍锋

山东交通学院，山东 济南 250357

行政处罚是实现行政管理目标的重要手段，在各种行政管理手段中行政处罚是最常用的手段，也是行政诉讼案件中受案数量最多的。［1］根据公开资料“十三五”期间，全国共实施环境行政处罚案件83.3万件，罚款金额536.1亿元，分别较“十二五”期间增长 1.4倍和 3.1倍。［2］当前生态环境部门面临深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境质量新任务、新要求，可以预见的是，生态环境部门会更多使用行政处罚手段来实现生态环境行政执法的目标。

2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会通过了新的国务院机构改革方案，机构改革完成后，省以下环保部门机构垂直管理工作陆续进行，垂直管理改革后的县、区、不设区的市、自治县生态环境部门（以下统称“县级生态环境部门”）人、财、物整体划转市一级生态环境局，实行垂直管理，县级生态环境分局的隶属关系、财政供养、干部任免等关系均不再从属于县级政府。这种行政管理体制的变化有助于避免地方政府对生态环境管理工作的干预，但同时也对生态环境执法特别是县级生态环境部门行政处罚权的实施提出了一些问题。

一、问题的引出：司法实践认为县级生态环境分局不具备实施行政处罚权的主体资格

2019年8月，被告P市H生态环境局的执法人员发现原告P市某鞋业有限公司存在废气不按规定排放，建设项目未依法报批环评文件，需配套的环保设施未经验收合格擅自投入生产的违法情形。P市H生态环境局于2019年12月对P市某鞋业有限公司作出《行政处罚决定书》，决定对该公司处以罚款人民币20万元整。原告不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，被告作为本辖区环境保护工作的行政主管部门，负有环境保护监督管理职责，是本案适格的被告主体，判决驳回P市某鞋业有限公司的诉讼请求。P市某鞋业有限公司不服，提起上诉。F省P市中级人民法院二审认为，被上诉人P市H生态环境局是P市生态环境局的派出机构，且已经完成机构改革并履行法定职责。被上诉人P市H生态环境局作出《行政处罚决定书》的法律依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。该法只授权给县级以上环境保护行政主管部门，没有对派出机构进行授权。因此，自2019年3月30日起，被上诉人P市H生态环境局在没有法律法规授权的情况下作出行政处罚决定，属超越职权行为，程序违法，依法应予撤销。基于上述理由，二审法院判决撤销了一审判决，并撤销了被上诉人P市H生态环境局《行政处罚决定书》。

在上述案例中，争议的焦点是：P市H生态环境局的行政处罚主体资格问题，即按照垂直管理后生态环境保护部门的架构，H生态环境局能否独立对外作出行政处罚决定这一问题。围绕这一问题，两级法院产生了不同认识，一审法院认为县级生态环境局具有行政主体资格，可以独立作出行政处罚；二审法院则认为县级生态环境局不具有独立的主体资格，不能以自己的名义独立作出行政处罚决定。由此可见，县级生态环境部门垂直管理改革后，其作出行政处罚决定的主体资格这一问题确实产生了争论和质疑。

二、垂直改革后县级生态环境部门的法律地位

2018年11月，生态环境部下发《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》，要求于2019年3月前全面完成省级环保部门垂直改革实施工作。此后，各省份陆续出台了省以下生态环境机构垂直改革工作的相关方案，县级环境保护局陆续组建为“XX县（市、区）生态环境分局”，也有的仍称为“局”。以D省为例，在完成省以下生态环境机构垂管改革后，全省16个市均已完成县级分局挂牌、印章启用等工作；市生态环境局实行以省生态环境厅为主的双重管理体制，仍为市政府工作部门；县市区生态环境局调整为市生态环境局的派出分局，由市生态环境局直接管理，领导班子成员由市生态环境局任免，任命和考核听取驻地县市区党委、政府的意见。

按照上述方案的要求及改革后县级生态环境分局的架构，县级生态环境分局不再是同级人民政府的组成部门，而属于上一级（市级）生态环境部门的派出分局，作为其派驻县级行政区域的工作机构。

（一）垂直改革后县级生态环境部门不具有行政主体资格

所谓行政主体，是指享有实施行政活动的行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。［3］也有学者认为，行政主体是能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织。行政主体一般分为行政机关和法律法规授权的组织，行政机关的内部机构不属于行政主体。根据上述理论及行政实践，县级生态环境部门作为市生态环境局的派出分局，不能独立承担法律责任，因此不具有行政主体资格，不能以自己的名义独立作出行政处罚决定。

（二）垂直改革后县级生态环境部门属于市级生态环境部门的派出机构

派出机构是指政府的工作部门根据需要在一定行政区域设置的派出组织［3］。派出机构不具有独立承担法律责任的能力，因此不具备行政主体资格，只能以其隶属的行政机关的名义开展活动，相关法律责任也由其隶属的行政机关承担。但如果有法律、行政法规、规章的特别授权，派出机构可以行使授权范围内的行政职权。根据县级生态环境部门改革后的职能定位，其属于“市生态环境局的派出分局”，在行政法理论上应当归于派出机构的范畴，不属于一般意义上的行政主体范畴。

（三）作为派出机构的县级生态环境部门无权作出行政处罚决定

当前，生态环境部门行政处罚的主要依据为《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规。这些法规的规定中涉及行政主体职权的表述一般为“县级以上人民政府环境保护主管部门”“县级以上生态环境主管部门”。按照上述法律、法规的规定，只有县级以上人民政府的环境保护主管部门才有权对生态环境违法行为作出行政处罚。垂直改革后的县级生态环境部门已经不再属于县级人民政府的工作部门，因此无权对相对人作出处罚决定。

三、县级生态环境部门行政处罚主体资格缺失带来的问题

一方面，由于现有环境行政处罚的法律依据大多数都是在县级生态环境部门垂直改革之前生效实施，垂直改革后县级生态环境部门的法律地位导致其行政处罚主体资格缺失。另一方面，县级生态环境部门处于生态环境执法的最前沿，直接面对大量的生态环境违法行为，主体资格的缺失与执法需求的不协调给当前基层生态环境行政执法带来了一些问题。

（一）以县级生态环境分局（局）名义作出的行政处罚决定会被认定为无效

行政越权无效规则是行政权运行的基本规则。《行政处罚法》第十七条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。”我国《行政诉讼法》第七十五条也规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”作为一种严格的行政执法活动，行政处罚必须由法定的主体来实施。生态环境保护法律、法规明确规定相关行政职权的实施主体是“县级以上人民政府环境保护主管部门”“县级以上生态环境主管部门”，县级生态环境分局（局）由于不是法定的行政处罚实施主体，因此属于不具备主体资格的情形，其作出的行政处罚应属无效，在行政诉讼中面临被法院确认无效而予撤销的后果。

（二）不符合生态环境部门省以下垂直管理改革的目的

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，推行垂直管理改革的初衷之一是实现“环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法”。当前，环境执法力度不断加大，根据生态环境部通报，2021年1-6月，全国共下达环境行政处罚决定书5.52万份，罚没款数额总计43.32亿元，案件平均罚款金额7.84万元。［4］然而囿于县级生态环境分局（局）行政处罚主体资格的缺失，有的地方采取的是由县级生态环境分局（局）申请使用市局法律文书的形式，以市局的名义对外作出行政处罚决定，但这种操作模式既存在市局对执法过程的监督有限的问题，也导致基层发现的生态环境违法问题不能及时解决，难以实现机构改革所要求的执法重心下移的要求。

（三）县级生态环境部门行政执法效能低下

2021年生态环境部发布的《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》提出，要“优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能”。由于县级生态环境分局（局）行政处罚主体资格的缺失，依法只能行使相应的生态环境监测、监督考核、环保督察等行政权力，无法以自己的名义行使行政处罚权。行政处罚具有制裁性，是一种“硬权力”。县级生态环境分局（局）行政处罚主体资格的缺失，导致其在生态环境行政管理上缺少“硬权力”，造成执法效能低下。

四、县级生态环境部门行政处罚主体资格缺失问题的解决路径

当前县级生态环境部门不具有行政处罚主体资格的现状不能适应加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的需要，也不能适应基层生态环境执法的需要。在现有生态环境法律法规没有修改、修订的情况下，可以立足现有的制度资源，运用行政法原理，对其进行制度的改进。

（一）将部分行政处罚事项授权县级生态环境分局行使

法律、法规、规章的授权是作为非行政主体的组织获得主体资格的途径之一，这种组织经授权后一般称之为法律、法规授权的组织。目前，我国行政实践中存在的法律、法规授权的组织行使行政处罚权的典型是《治安管理处罚法》对公安派出所的授权，该法第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”因此，可以借鉴《治安管理处罚法》对公安派出所的授权经验，将部分生态环境行政处罚权以法律或法规、规章授权的形式授予县级生态环境部门行使。

（二）理顺县级生态环境分局与市级生态环境部门的关系

县级生态环境分局垂直管理改革之后，属于市级生态环境部门的派出机构，实现了人、财、编的垂直管理。应当以此次垂直改革为契机，理顺市、县两级机构执法人员的关系，加强县级执法队伍建设，推进执法力量向基层生态环境部门下移。赋予县级生态环境分局相应的行政检查、行政强制的权力，或者通过法定形式赋予其处罚权，以更好地提高环境行政执法效能。

（三）推动现有生态环境法律、法规的修改

我国现有环境保护法律、法规的立法用语中对生态环境履行监管职责主体的表述一般为“县级以上人民政府生态环境部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。按照严格的立法用语理解，在垂直改革管理之后县级生态环境分局不再属于县级人民政府的组成部门，因此无权再履行相应行政处罚的职责。因此，有必要适时推动《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的修改工作，以立法的形式赋予县级生态环境部门行政处罚主体资格。