关于相对集中行使行政处罚权制度的研究

2020-02-25王艺文

法制与经济 2020年2期

王艺文

（青岛大学法学院，山东青岛266000）

一、相对集中行使行政处罚权制度概述

（一）相对集中行使行政处罚权制度的发展

相对集中行使行政处罚权制度源自1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚权法》，其中明确规定了“除限制人身自由的行政处罚权由公安机关行使以外，国务院或经国务院授权的省一级人民政府有权授予其他行政机关行使行政处罚权”。这是对国家行政机关行使行政处罚权进行的初次分配，在宏观上规定了行使行政处罚权的主体要件。同时，这一规定也为行政处罚权的调整提供了便利条件。根据这一规定，国务院或经其授权的省级人民政府在宪法和法律的框架内，可以对行政机关行使行政处罚权进行适当的调整，以增加行政机关处理行政事务的灵活性。

相对集中行使行政处罚权就是在该规定的基础上，对行政处罚权进行的再次整合与分配。①根据这一规定，原行政机关将其掌握的行政处罚权交由其他与此相关联或者更为适宜的行政机关行使，使原行政机关丧失相应的行政处罚权。该制度也体现了行政处罚过程中管理权与执行权的分离情况，顺应了“管执分离”的社会发展趋势。

（二）相对集中行使行政处罚权的学界观点

对此，学者们从行政主体和行政权力重组两个角度展开了讨论，主要形成以下两种不同的观点：

观点一认为相对集中行使行政处罚权，是在宪法和法律规定的基础上对行使行政处罚权的行政主体进行的统一，并由其中个别行政主体行使总的行政处罚权。②行政处罚权行使主体的集中，使需要参加行政处罚的相关行政主体以转移行政处罚权的方式退出了执行程序，缩减了行政处罚的步骤和程序，在减少执行成本的情况下，也提高了行政机关的办事效率，有利于提高行政处罚的合理性。

观点二认为相对集中行使行政处罚权是对行政机关已分配的行政处罚权的重构。行政处罚权作为行政机关进行社会管理的重要手段，在维护社会稳定和社会秩序层面具有重要的意义。行政机关依据法律的规定行使处罚权虽然是行政处罚有序进行的重要保障，但是随着社会的发展，行政处罚面临的社会问题趋于新颖，法律规定的滞后性在行政处罚的执行过程中逐渐显露。为了确保行政处罚制度与社会发展相适应，就要对行政处罚权进行适当的调整，这也成为集中行使行政处罚权的理论基础。

上述两种观点虽然从不同的角度对行政处罚权的集中行使进行了解释，但是两者之间并没有本质的区别。行政处罚权行使主体的相对集中，本质上就是行政处罚权在行政主体之间的适当调整。学者们从行政主体和行政权力两个角度对相对集中行使行政处罚权制度进行讨论，厘清了二者之间的关系，也为发现该制度在实践中存在的问题提供了便利，成为理解集中行使行政处罚权的学理基础。

二、相对集中行使行政处罚权面临的问题

相对集中行使行政处罚权制度作为行政处罚权再分配的重要手段，自2002年得到推广以来，尚处于发展阶段，在实践中仍有一些问题需要得到完善。该制度作为行政体制改革的产物，虽然经历了长期的试点工作，但是缺乏相应的参照经验。实践中也容易出现行政许可和行政处罚问题相混杂的情况，实施集中行使行政处罚权制度时也难以确定需要集中的权力范围和具体行使行政处罚权的行政主体。综合集中行使行政处罚权的实践经验，该制度主要面临以下问题：

（一）相对集中行使行政处罚权制度的规范性冲突问题

依据1996年《行政处罚法》的有关规定，相对集中行使行政处罚权制度是对既有行政处罚权的再分配。③该规定就与赋予原行政处罚权合理性的宪法法律规定产生了法律制度层面上的冲突，成为相对集中行使行政处罚权制度所要面对的首要难题。④

在处理法律规范冲突时，通常会根据规范性质、制定主体、颁布时间先后、特殊法优于一般法以及是否存在除外条款等解决法律冲突问题。但是在实践中，为了适应社会治理的需要，通过行政体制调整机制出现的类似于集中行使行政处罚权等新兴制度而言，现有的规范解决机制似乎难以处理更为复杂的纠纷问题。例如法律效力和等级混淆的情况下，不能单纯地以法律规范的效力或是制定主体来判断具体的适用规则，而需要相关法律规范的制定主体通过更为复杂的方式确定最终适用的法律规范。

随着社会问题和冲突层次的提高，在确定适用的法律规范时，行政主体在权衡适用的法规时就需要考虑更为复杂的问题：集中行使行政处罚权的合理性。这就把冲突问题引向了更高层次的合理性的范畴，成为程序和实体、正义和效率等法价值观层面需要考虑的问题。因此，我们也要认识到法律规范对行政处罚权进行调整的目的，是否符合设立法律规范的要求，以及是否满足我们所要追求的法律价值观。

（二）法律规范造成相对集中行使行政处罚权规定的滞后性

相对集中行使行政处罚权制度在出台之前，已经有学者对该项制度进行了相关的调查研究，在该制度出台以后，也有学者对此进行了讨论，并提出了对应的完善意见。但是，法律制定或是法律修改的特性使先进的学术理论难以及时转化成行政法规的成文规定，理论的超前与法规的滞后性成为相对集中行使行政处罚权制度所要面临的又一难题。

从相对集中行使行政处罚权的实施过程来看，法律规范的滞后性主要表现为具体实施细则的匮乏。例如需要集中行使的行政处罚权的范围、具体行使行政处罚权的行政主体等内容，这些在学术界虽已经有了很多研究，但是在法律规范层面上还存在一定的空缺，难以满足相对集中行政处罚权制度对法律规范的需要。

集中的行政处罚权范围是我们研究相对集中行使行政处罚权制度的重要问题。在行政机关对行政处罚权进行调整时，哪些行政处罚权属于该制度适用的范围，是区别于其他制度的规范前提。但是，对于哪些种类的行政处罚权需要进行集中行使，现行《行政处罚法》并没有进行相对完整的规定。这导致有些机关在缺乏相应制度支撑的前提下盲目进行行政处罚权的集中，不仅没能实现该制度的创设目的，还导致行政处罚权力的滥用和社会秩序的紊乱，在拉低行政处罚效率的同时，也降低了相对集中行使行政处罚权制度在社会实践中的权威性。

同时，集中后的行政处罚权应当由哪一行政机关行使，也是容易引起行政权力滥用问题的突出环节。为了应对这一问题，我国《行政处罚法》虽然作出了相关的规定，但是仍然难以从根本上解决行政机关在行使行政处罚权时的混同，出现多头执法、重复执法、混合执法的情形，成为集中行使行政处罚权过程难以规避的难题。⑤

三、如何完善相对集中行使行政处罚权制度

通过对相对集中行使行政处罚权制度的分析和研究，我们发现影响集中行使行政处罚权的因素主要包括法律规范及行政权力的“分集”问题，笔者希望通过以下方式对这两个方面的问题进行改进，以实现对该制度的完善。

（一）完善相应的法律规范

立法作为完善法律规范最直接的方式，是解决冲突规范和制度缺失最有效的途径。为了满足集中行使行政处罚权的需要，相关立法主体可以根据社会实践的需要，在先进学术理论的支撑下，完善相应的法律法规。同时，根据法律规定的特性，还可以通过法律解释、法律调整的方式增加法律法规适用的灵活性，弥补法律法规的滞后性。

在完善相应法律规范时，要意识到，对法律制度和行政体制机制的调整，是服务集中行使行政处罚权的过程性行为。对法律规范进行调整的目的，是为了满足集中行使行政处罚权制度的需要。在这一理论基础上，发挥立法机关对法律规范的完善机能，才能够切实解决相对集中行使行政处罚权制度要面临的法律规范难题。

（二）相对集中行使行政处罚权制度的精细化

相对集中行使行政处罚权制度相比于行政法的其他制度，确立时间短，缺乏相应的参考经验，在具体问题上难以做到细致的调查研究，因此在运行中存在一些问题。需要在总结大量行政处罚案例的基础上，以大数据的方式对行政处罚问题进行统计分析，确立集中行使行政处罚权的范围、集中原则、行使行政处罚权的最佳主体。以科学的方法丰富相对集中行使行政处罚权制度。

同时，从我国的国情出发，针对集中行使行政处罚权在实践中面临的现实问题，我们需要从不同的角度完善集中行使行政处罚权制度。如针对不同类别的行政处罚，可以通过依据其特点，从特定的领域、地域出发，实行不同的规定。根据掌握行政处罚权的行政主体的不同，采取相应的集中措施，实现行政主体之间的联合执法、统筹执法、集中执法，实现该制度的设立目的。⑥在横向的行政处罚权集中时，我们要注意不同行政部门之间权限的划分，在集权的同时也要注意法律法规对分权的规定，避免出现行政处罚权分立后又集中的现象。

可以通过以上两种方式实现对集中行使行政处罚权制度的完善，努力实现法治政府的建设目标，服务于我国的法治文明建设。在相对集中行使行政处罚权制度的推行过程中，执行处罚权的行政机构的冗杂和执法成本过高，也是影响相对集中行使行政处罚权制度落实的影响因素。在进一步推行和完善相对集中行使行政处罚权制度时，也要尽量完善相应的实施细则，精简执行行政处罚的行政机构，减少执行成本。在提高相关行政主体办事效率的前提下，提高行政主体的公信力和权威性，树立为人民服务的政府形象。