改革开放以来我国民办高等教育财政政策内容分析

赵心怡

（沈阳师范大学教育经济与管理研究所 辽宁沈阳 110034）

一、问题的提出及教育政策内容分析的界定

改革开放后，民办教育进入了恢复与重建阶段，民办高等教育是改革开放以来中国高等教育事业的重要组成部分。实际上，民办高等教育阶段与公办高等教育阶段的学校教育形式在大体上是基本相同的，大致可以分为三类，分别是民办高等学校、职业本科及独立学院。它伴随着中国民办教育事业的发展而逐步成长，在中国教育事业中具有重要的地位。然而，一直以来，受各种复杂因素的影响，中国民办高等教育存在着一定的发展问题，诸如生源质量差、师资力量弱、管理团队外行、办学经费缺乏等，同时，还存在着观念陈旧、产权不够明晰、优惠措施难以落实、缺乏办学自主权等发展障碍[1]。

民办高等教育存在的上述各种困难，除了其缺乏与公办教育一样的平等地位之外，还有如办学自主权不能落实等许多困难，虽然这也是公立大学同样需要面对的，但是，民办高等教育需要直接面对消费者、生存压力较大等诸如此类问题的影响更为直接、明显，也更容易被人注意到，值得学界及相关行政部门研究解决。

目前，最值得关注的关键性问题之一，即当前民办教育存在着财政保障力度不足的问题。不夸张讲，“财政”问题是民办高等教育得以存在的基本前提，同时也是其得以发展的根本保障。长期以来，我国民办高等教育一直依托的是以学生学费作为办学及安身立命的重要来源，简而言之，则是“以学养学”的模式。在这一模式之下，不可避免的一个重要问题就是，民办高等教育对于学费收取的标准是受固定标准限制的，同时由于缺少教育行政部门的投资，致使其培养成本相比公办大学是极高的，在这种情况之下，民办高等教育是很难达到合理有效的自身资金运转的。针对此类问题，国家及相关的教育行政部门已经采取了一定措施，对于民办高等教育的财政资助已经逐步走上正轨，然而资助政策不明确仍然会造成实际工作中落实困难的问题。因此，解决我国民办高等教育的财政问题迫在眉睫。在这样的时代背景下，对民办高等教育财政政策进行内容分析，深入探究存在的问题，是十分必要的。

孙绵涛教授曾在其“专业化教育政策分析”的相关研究中提到，具有专业性的教育政策内容分析一般包括对教育政策的内容分析、对教育政策的过程分析、对教育政策的价值分析和对教育政策的环境分析[2]。其中内容分析是专业化教育政策分析的基础和关键。专业化的教育政策内容分析与一般的政策分析方法不同，而前者具有独特且严谨的研究步骤和标准。首先，就要对所研究的对象进行全面且系统的搜集；之后，对分析标准进行构建并对标准的合理性和可行性进行分析；最后，根据已经设立的分析标准对分析对象进行分析，并针对存在的问题提出相配套的改良意见。本篇文章将根据孙绵涛教授的研究思路对民办高等教育财政政策进行内容分析。

二、确立民办高等教育财政政策内容分析标准及其论证

1.民办高等教育财政政策内容分析标准

本文所做的民办高等教育财政政策内容分析，是从民办高等教育财政政策的本身出发所进行的政策分析。这种政策分析一般包括对政策的目标、对象和措施进行的分析。“目标”一般指的是这种教育政策的颁布意图解决什么样的问题；“对象”一般指的是与所研究的政策有关联性的主体，例如政策所需要解决的问题是“谁”的问题和应该由“谁”来解决；“措施”则顾名思义指的是将通过什么样的途径、手段或方式去解决相关问题[3]。

本研究主要以上述提到的三种要素为研究内容，对民办高等教育财政政策的相关文本进行详细解读，设立包括民办高等教育经费政策的目标、对象和措施的分析标准，分析民办高等教育经费政策是否在目标、对象和措施三个方面满足应然要求，并在细致分析的基础上对民办高等教育经费政策的内容改进提出相关意见。

2.民办高等教育财政政策内容分析标准论证

（1）理论论证

为保障对于民办高等教育财政政策内容分析的全面性、系统性和逻辑性，本研究建立的分析标准主要包括民办高等教育财政政策目标、民办高等教育财政政策对象和民办高等教育财政措施这三个方面。

从标准的三个方面来看，首先，我国民办高等教育财政投入政策目标不仅要保证将相应的经费及相关教育资源投入到民办高等教育事业中去，还要提升我国民办高等教育在普通高等教育中的占比，这样的政策目标才可以称得上具有全面性。其次，民办高等教育财政政策的对象应既包括完整的投入对象，即政府和社会，又应包括被投入对象，从而提升相关机构的政策明确性，使民办高等教育财政政策更具针对性，推动政策目标的实现。再次，民办高等教育财政政策的措施即规定对民办高等教育要怎样进行财政管理。因此，这三个要素所构成的民办高等教育经费政策内容分析标准是具有全面性和系统性的。

从逻辑性的角度出发，标准的三个方面是层层递进、逻辑分明的，政策目标是政策实施的方向及前景规划，循此思路，对于政策目标的设定，既要与其所处的时代和情况相契合，也要对未来可能出现的情况起到一定的推动作用。明确了大方向之后，就要明确政策对象。在以上一系列分析的基础之上，再去明确政策的措施才会使政策措施更加具有实用性和适用性，因而民办高等教育财政政策内容分析标准的三要素之间是极具逻辑且不可分割的。

（2）事实论证

通过对已有民办高等教育财政政策的文本及其内容的梳理和分析，在事实论证方面，笔者将分别从政策目标、政策对象和政策措施三个方面对我国民办高等教育财政政策进行阐述。

政策目标方面，长期以来，我国民办高等教育财政政策一般秉持着兼顾并协调各利益主体相关利益的目的，从最初阶段的“勤俭办学”到之后的“正确引导”“加强管理”，再到后来的“民办高等教育办学不以盈利为目的”，再到后来的“发展民办高等教育”，再到2012年的“协调政府投入和多渠道筹资”，关于民办高等教育财政政策的目的一直随着时代和环境变化而发展。

政策对象方面，1996年颁布的《关于社会力量办学管理经费问题的意见》中，明确提出民办高校的资金投入应引入政府的支持，这一规定是对民办高等教育进一步规范的持续性、发展性的规定。2016年出台的新《民办教育促进法》中，对开展民办高等教育的学校的法律地位进行了进一步的明确，从而完善了相关扶持政策，使民办高等教育的扶持制度和规范制度得到了更深层次的完善。

政策措施方面，长期以来，在已经发行颁布的不同政策文件中，对于民办高等教育经费的获取、筹集、运用、提取等都做了一定的明确规定，同时，也设立了相关的财政管理制度，从而使相关措施更具系统性、规范性和合理性。

三、民办高等教育财政政策内容的问题分析

1.民办高等教育财政政策的目的缺乏明确性

纵观我国民办高等教育财政政策的政策文本不难发现，相关政策中关于政策目标的表述并不够明确。例如，1993年《民办高校设置暂行规定》中提到“举办学校不得以营利为目的”，直至2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在一定程度上明确了民办教育的办学地位和办学目标，但对民办高等教育财政政策目标仍然比较模糊。2012年《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》中提到要“健全以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制”，较之以前有所明确，然而仍然存在政策目标不具体，一定程度上对政策的落实产生了一定的阻碍，也在一定程度上阻碍了民办高等教育的发展[4]。

2.民办高等教育财政政策的措施缺乏针对性

尽管出台了许多法律规定，却没有直接涉及民办高校资助政策的法律条款。2002年出台的《民办教育促进法》以及2004年出台的《民办教育促进法实施条例》，才真正代表了中国民办教育的法律规定的确立，在政府对民办高等教育的财政支持方面，《民办教育促进法》第44条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”实践表明，这次民办教育立法是不完善的，存在着如关于民办教育的一些重要概念表述模糊、部分条款空泛等问题。

四、完善我国民办高等教育财政政策内容的建议

总的来说，民办高等教育财政政策的作用就是，政府及相关行政机关以多种手段、各种形式向民办高等教育提供公共资源支持的配套措施，既包括直接的经费投入，也包括间接的政策扶持，通过一系列财政手段缓解处于民办高等教育领域中的经费投入力度不够、教学及科研质量不足、财政力量不能完全发挥、经费负担得不到有效缓解等问题，从而促进我国民办高等教育持续发展，逐渐提升其在我国普通高等教育领域中的地位。因此，完善民办高等教育经费政策的内容就显得尤为重要。

1.明确民办高等教育财政政策的支持方向

在增强民办高等教育财政政策的力度方面，最主要也是最基础的部分就是要明确民办高等教育财政政策的支持方向，只有财政政策的方向明确，才能更有针对性地进行政策的实施和执行。对于民办高等教育财政政策内容中政策支持的方向问题，有以下三点。

首先，民办高等教育财政政策应明确对民办高等教育领域教师待遇的投入力度，从而达到提升民办高等教育中教师的工作积极性和事业责任感的目的，优化民办高等教育的教师队伍。教师作为民办高等教育中的人力资源，是教育领域多重要素中的一个重要组成部分。当存在教师对于学校的归属感和安全感不强、对学校未来发展的前景认可度不高等问题时，对于民办高等教育的发展是会起到直接的制约作用的。具体来讲，加大民办高等教育的教师待遇，主要体现在提高民办高等教育教师薪酬和增加对民办高等教育教师的继续教育投入资金上。

其次，民办高等教育财政政策内容应倾向于对品牌建设的投入方向。随着我国综合国力的不断提升和发展，民办高等教育若想扩大规模，提升其在普通高等教育当中的比重，就必须将投入力度转向品牌及办学特色之中，从而有效提升民办高等教育在办学、招生等多个方面的核心竞争力，而加强这方面的财政投入毫无疑问也是重中之重。

再次，民办高等教育财政政策应倾向于质量管理支持，促进协同监督体系构建。民办高等教育发展的重要保证就是其教育质量水平的高低，因此，改革并完善民办高等教育的质量保证机制就显得尤为重要。民办高等教育财政政策应明确将政策方向转向加强对民办高校质量的规范检测、建立完善的质量评价机制、科学分析评价结果以引导全社会对民办高等教育形成准确的认知，从而在一定程度上使民办高等教育的质量水平得到提升。健全民办高等教育的质量管理机制需要完善民办高等教育的顶层设计，并加强民办高等教育人才培养过程的监控，这其中，政府加大对其财政的支持力度，夯实支持民办高校发展的财政基础。

2.建立健全完善的民办高等教育财政政策内容体系

首先，培育民办高等教育市场，增强民办高校市场融资能力。借鉴国际民办高等教育的构建模式，市场融资是私立高校获取办学经费的有效手段。因此，通过民办高等教育财政政策内容上的完善，保障民办高等教育充分发挥与市场结合紧密、以市场调节作为办学管理机制的独特优势，吸引社会资源投入，是我国民办高等教育获得长足发展的重要思路。未来通过市场来融资也将越来越成为民办高等教育的重要融资方式。目前，由于相关制度的设计并不完善，从整体上看我国民办高校市场融资空间较小，贡献率较低，且市场的逐利性与教育的公益性诉求之间的矛盾也有待于进一步加强治理。其次，修订相关法律法规，完善民办高校法人财产权，也是确立民办高等教育市场主体地位的关键。最后，完善民办高等教育财政政策在执行方面的内容，在政策颁布后，及时根据政策内容落实相关政策措施，对民办高等教育的持续健康发展也是至关重要的。