论惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的限制适用

秦天宝，袁野阳光

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

引 言

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第一千两百三十二条在环境民事侵权领域创设了惩罚性赔偿制度，既拓展了惩罚性赔偿在我国的适用范围，又在环境民事侵权领域实现了制度创新。《民法典》一千两百三十二条虽然明确了环境民事侵权惩罚性赔偿的构成要件，但对其具体适用范围却语焉不详。其中，由于惩罚性赔偿本就缘起于私法，将其用于私益诉讼并无太大争议。但在能否将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼问题上，学界出现了截然相反的两种观点，即主张惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的“肯定说”和与之相反的“否定说”。至于生态损害赔偿诉讼，由于其在诉讼形态和救济利益方面与环境民事公益诉讼存在本质一致性[1]，故本文将在生态损害赔偿诉讼“公益诉讼说”的基础上仅就惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用情况进行讨论，所得结论类推适用于生态环境损害赔偿诉讼。鉴于惩罚性赔偿源于英美法，与我国目前的大陆法系传统本就有诸多不融贯之处，加之环境法治中存在大量立足现实、超越传统法律理论的制度创新，在法律规范、制度功能和实施效果等多项因素综合影响下，单纯的“肯定说”和“否定说”可能均具有局限性。因此，本文在全面考察两种观点的基础上，试图开辟一种《民法典》第一千两百三十二条在公益诉讼中的限制适用模式。

一、 “肯定说”与“否定说”的对立呈现

1. “肯定说”的基本立场与理由

持“肯定说”观点的学者通常认为，若符合法定条件的环保团体或检察院作为原告或起诉人提起环境民事公益诉讼时向被告主张惩罚性赔偿，在案件事实符合《民法典》第一千两百三十二条规定主体之内的情形时，法院应当支持原告或起诉人的惩罚性赔偿诉讼请求。这种惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的观点通常由以下理由支持。

(1)基于规范的理由

持“肯定说”观点的学者在对《民法典》第一千两百三十二条进行规范分析以后认为，该条的几个关键词“违反法律规定”“故意”“严重后果”和“被侵权人”的应然旨意为“肯定说”的适用奠定了规范的基础。

第一，“违反法律规定”其实是所谓的违法性要件，只有侵权人的行为在“违反法律”时，被侵权人才有权请求惩罚性赔偿。问题在于，此处之“法律”仅指侵权法，还是包括其他环境保护法律规范？“违法性”要件本身具有争议。有学者主张我国侵权责任法将违法性作为侵权责任的构成要件[2]。也有学者从《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)第六条第一款的规范释义以及侵权法的发展特征等角度出发，认为我国侵权法实际上采取了过错吸收违法性的方式[3]。此外，即便是将违法性视为侵权行为的构成要件，其含义也等同于违反民法保护他人民事权益的规定[4]。因此，就《民法典》第一千一百六十五条第一款之条文而言，违法性要件不是被“过错”所吸收，就是已经被“侵害他人民事权益”所表达。在此情况下，若《民法典》第一千两百三十二条之“违反法律规定”仅指违反民法保护私权益的规定，那么就与作为一般性条款的第一千一百六十五条相重复，从而成为无意义的表达。据此，持“肯定说”观点的学者认为，如果立法者认为环境民事责任惩罚性赔偿只能在民事违法的情况下适用，那完全没有必要再次强调违法性。因此，对一千两百三十二条中“违法法律规定”的“法律”应当作较为广义的理解，即不仅包括民事法律，还应当包括生态环境保护的相关法律[5]。

第二，“故意”表明了行为人的主观状态。“故意”意指明知某行为会造成损害结果，但仍然希望或者放任这种结果的发生，强调了行为人的主观可非难性。这种过错亦被耶林看作产生损害赔偿义务的关键[6]。但就《侵权责任法》第六十五条和《民法典》第一千两百二十九条的文义来看，我国民法中的环境污染和生态破坏责任并未采纳过错要件，而是遵循无过错责任(或严格责任)的归责原则。究其原因，除考虑到原告一方在高度专业化的生产和排污行为面前处于实质上的弱势地位[7]以外，还因为环境污染和生态破坏责任本就不着眼于行为人的过错，而是强调对(即使是合法的)生产行为造成的损害的救济与分担[3]。相比于《民法典》第一千两百二十九条，第一千两百三十二条强调主观过错，意味着惩罚性赔偿在环境污染和生态破坏责任中的适用已经超越了救济、填补和分担，直接指向制裁恶意的、可非难的环境污染和生态破坏行为。持“肯定说”观点的学者认为，“故意”要件所暗含的功能与环境民事公益诉讼的功能相契合，因此该条能够适用于环境民事公益诉讼[8]。

第三，“严重后果”即结果要件，是行为人“污染环境，破坏生态”行为带来的严重后果。这一表述具有模糊性，既有可能指生态环境自身受到严重损害，又可以指以环境为介质造成人身、财产权益的严重损害，也可以二者兼有。有学者通过分析立法过程，发现《民法典》(草案一审稿)第一千零八条将生态环境侵权中惩罚性赔偿适用的结果要件表述为“损害生态环境”，其文义明显指向生态环境自身的损害，排除了私益的人身和财产权益损害。虽然《民法典》(草案二审稿)第一千零八条将结果要件修改为“损害生态环境造成严重后果”，但被批评未能充分保护私权益[9]。最终，《民法典》一千两百三十二条采用了“污染环境、破坏生态造成严重后果”的表述。草案修改过程显示了后果要件的外延由仅含生态环境自身损害向人身、财产权益损害扩张，表明了生态环境受严重损害是“严重后果”这一要件最原始、最基本的含义。

第四，持“肯定说”观点的学者认为，鉴于环境民事公益诉讼的制度目的在于维护不特定社会公众的公共利益，生态环境损害赔偿诉讼作为一种“国益诉讼”，也是为了维护作为公共利益之代表的国家的利益。而污染环境、破坏生态造成生态环境损害严重后果的违法行为直接侵害的就是环境方面的公共利益，故检察院和符合法定条件的环保团体代表公共利益、国家机关代表国家利益起诉侵权人时，检察院、相关环保团体和国家机关就是“被侵权人”[10]。

综上，持“肯定说”观点的学者得出结论，以上内容已经明确，在惩罚性赔偿的各个构成要件中，“违反法律规定”包含了违反环境保护法律的行为、“故意”指惩罚当事人恶意侵权行为、“严重后果”包含了生态环境自身所受的严重损害、“被侵权人”包含检察院、环保团体等。如此种种都意味着《民法典》第一千两百三十二条具有救济生态环境损害、制裁不法行为、保护公共利益的重要特征，故惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼应当是法律规范的题中应有之义。

(2)基于功能的理由

持“肯定说”观点的学者还通过惩罚性赔偿具有的功能来支持其观点。关于惩罚性赔偿的功能，我国学者已有较为充分的讨论。首先，从民法的角度看，有学者通过研究美国法上的惩罚性赔偿，认为惩罚性赔偿应当具备补偿功能，惩罚性赔偿金中多于补偿性赔偿的部分可以被视为对精神损害等难以计量的损失和难以证明的人身损害的补偿[11]，还可以矫正被害人通过补偿性赔偿所获得的利益与需要付出的高昂诉讼成本之间的收支失衡问题[12]。其次，惩罚性赔偿具备惩罚功能，可以对具有主观不法性的恶意侵权行为进行制裁，并通过加重侵权人的经济负担[13]和对侵权人的行为进行否定性评价[14]来遏制其行为。最后，从经济法的角度看，惩罚性赔偿还可具有激励私人参与公共执法的作用。由于政府机构的公共执法力量不可能完全涵盖社会生活的方方面面，因此，我国有必要在执法权未能覆盖的领域引入私人执法力量，作为公共执法的有益补充。惩罚性赔偿金便可被视为对积极参与公共执法事务的私人的奖励[15]。

上述惩罚性赔偿的一般性功能与其在环境民事侵权救济中的具体功能可谓是一一对应的。例如，就补偿功能而言，有学者认为在环境民事侵权案件中：一方面受害人处于弱势地位，其所能获得的救济与付出的诉讼成本不对等；另一方面，受害人的精神损害也应当被救济，故惩罚性赔偿应当适用于环境民事侵权[16]。就惩罚功能而言，在面对部分环境污染事件时，刑事责任和行政责任并不能起到令人满意的惩罚效果，故需要在环境民事侵权责任中引入惩罚性赔偿[17]。综合惩罚性赔偿的上述功能及其激励私人参与公共事务的定位，有学者强烈主张将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼之中[8，18]，进一步支持了“肯定说”的典型观点。

(3)基于后果的理由

无论是在环境民事公益诉讼领域，还是在其他领域，部分学者主张适用惩罚性赔偿制度的最终目的是希望惩罚性赔偿能够起到遏制、预防违法行为的效果。从一般情况来看，有学者指出，遏制与预防是惩罚性赔偿最重要的作用。惩罚性赔偿通过增加违法行为人所承受的负担、增加其违反法律的成本来实现其预防作用。这种效果既可以直接作用于违法行为人，也可以对社会其他主体起到警示和示范作用，故惩罚性赔偿也有“示范性(Exemplary)赔偿”之说[13]。在惩罚性赔偿适用较为充分的几个领域，其预防效果也是学者们所积极追求的。例如，在食品安全和消费者权益保护领域，有学者就关注到该领域的惩罚性赔偿数额太低，于理论于实践都无法起到其应有的抑制违法行为的作用[19-20]；在知识产权侵权领域，基于知识产权自身存在的侵权成本低、维权成本高的问题，学者主张引入惩罚性赔偿以增加知识产权侵权人的违法成本，以实现一般威慑和特别威慑，预防更多的知识产权侵权行为发生[21-22]。

同样的，在环境民事侵权和环境民事公益诉讼领域，部分学者主张适用惩罚性赔偿，或主张对当前惩罚性赔偿的构成要件进一步优化，目的也是希望惩罚性赔偿能够发挥足够的预防与遏制作用。持“肯定说”观点的学者认为，在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，有利于检察院和符合法定条件的环保团体等主体通过司法的力量向恶意侵权人施加较重的经济责任，以增加违法成本，打消其他主体试图通过环境违法行为赚取高额利润的想法，实现预防功能[8]。至于“肯定说”中某些更为激进的主张，即呼吁将适用惩罚性赔偿的主观构成要件扩大为“故意+重大过失”的观点，也是希望通过放宽惩罚性赔偿的适用条件对行为人施加更为严格的注意义务，进一步避免生态环境损害后果的发生[9，23]。

2. “否定说”基本立场与理由

与“肯定说”相对，也有部分学者明确反对将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼，这部分持“否定说”观点的学者基于各种理由，极力主张检察院和符合法定条件的环保团体(以及生态损害赔偿诉讼中的国家机关)不能在环境民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿，其理由详细展开如下。

(1)基于规范的理由

持“否定说”的学者也从《民法典》第一千两百三十二条入手，并采取了体系解释结合文义解释的路径，试图得出检察院和符合法定条件的环保团体并不在《民法典》第一千两百三十二条规定主体之内的结论。从体系解释来看，这部分学者认为，《民法典》侵权责任编第七章含第一千两百二十九条至第一千两百三十三条、第一千两百三十四条至第一千两百三十五条两个部分，只有惩罚性赔偿条款归属于前一部分，故有权请求惩罚性赔偿的主体并不包括第一千两百三十四条至第一千两百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”[24]，且惩罚性赔偿应当以补偿性赔偿为基础。从立法逻辑来看，补偿性赔偿应当规定于惩罚性赔偿之前，而在《民法典》侵权责任编第七章的结构模式下，若第一千两百三十四条至第一千两百三十五条规定的主体能够主张惩罚性赔偿，则会导致立法逻辑的混乱[25]。

基于上述体系解释，另有持“否定说”观点的学者便对《民法典》第一千两百三十二条中“被侵权人”的文义进行解释，即认为此处的“被侵权人”应当具有直接性，即作为请求权人的“被侵权人”应与侵权行为有直接的利害关系，据此，检察院、环保团体等主体被排除出惩罚性赔偿请求权主体之外，惩罚性赔偿不能适用于环境民事公益诉讼[26]。

(2)基于功能的理由

在规范理由之外，持“否定说”观点的学者还试图从生态损害救济应有的功能方面提出反对“肯定说”的理由。这种观点认为，生态损害救济应当充分发挥修复功能，而不是赔偿。根据《民法典》第一千两百三十四条，对于已经发生的生态环境损害，相关法律主体应当首先考虑采取修复生态环境的方式，此时赔偿责任并无介入的优位性和必要性；当行为人不修复或不及时修复时，应当支付生态环境修复所需的费用，并且这一支付行为并非履行赔偿责任[27]。只有受损生态环境无法修复时，相关法律主体才得以请求行为人履行赔偿责任[25]。

(3)基于后果的理由

持“否定说”观点的学者还考虑到了惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中大规模适用以后可能带来的不利后果，即引入惩罚性赔偿制度可能导致企业等排污者责任负担过重的问题。首先，惩罚性赔偿并不是孤立地存在于我国法律体系之中，而是有多种环境法律责任与之并存。特别是自2014年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)修订以来，我国的环境法律责任就在加重惩罚的道路上狂飙突进，具体表现在以下方面：第一，行政罚款的额度大幅增加，2014年以后，多部环境保护单行法律相继修订，修订后的新法几乎都提升了行政罚款额度的上限。例如修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定对超标排放大气污染物的违法行为，相关部门可以对行为人处以人民币十万元以上一百万元以下的罚款，相关数额与修订前的规定相比提升了十倍。第二，增设按日连续处罚模式，修订后的《环境保护法》第五十九条规定依法对违法行为作出行政处罚的行政机关，对违法行为人拒不改正其违法行为的，可以对其以原罚款数额按日连续处罚。第三，其他法律责任中也不乏增加污染环境、破坏生态的违法行为人的经济负担的规定，环境违法行为人还可能承担罚金刑、赔偿损失、生态修复等责任。以上加重行为人经济负担的立法思路虽然是应对严重环境问题的必然之举，但一味加重责任也并非问题解决之道，况且如此严苛的经济责任也未能起到相应的预防作用[28]。在此情况下，若仍不对当前的环境责任体系进行反思，无限制支持“肯定说”的观点，在环境民事公益诉讼中全面铺开惩罚性赔偿，再次加重行为人的经济责任，可能也难以起到有效的惩罚与预防作用。

其次，一味推广惩罚性赔偿，加重违法行为人的经济责任，特别是加重企业的经济负担，也不符合《环境保护法》的基本原则。《环境保护法》第四条第二款规定：“国家采取……使经济社会发展与环境保护相协调”，该条虽然确立了环境保护优先的原则，但也强调了在重视环保的同时也不能忽视经济发展，二者必须协调[29]。企业等排污者虽然有排放污染物的行为，但其生产经营行为所带来的经济效益和社会效益也是不可忽视的。从合作论的视角看，代表公权力的政府和民众、企业等私主体之间并非呈现“国家—社会”的对立关系，政府属于共同体的一部分，是社会合作的产物，且政府在社会之中并无专属于自己的私益，因此与民众和企业之间也并非互惠合作关系，而是代理合作关系，简言之，政府与民众和企业之间在根本上是利益一致的，双方均是为了共同的目标而努力[30]。具体到环境法治中，生态环境主管部门与企业等主体之间并非是对立的关系，而是在可持续发展目标之下呈现合作关系，政府通过制定环境保护规则、打击环境违法行为，分别从正面和反面促进可持续发展目标的实现；而企业等主体则是具体的环境利用行为人，在遵守秩序的同时也应当合理表达其诉求，反过来影响规则的制定，以此实现政与企之间、官与民之间的良性互动，探寻经济发展和环境保护相协调的正确道路。但若政府一味加强企业等主体的经济责任，不适当地扩大惩罚性赔偿等制度的适用范围，势必增加二者之间的对立与矛盾，削弱合作的基础。若企业因一次环境违法行为所承受的法律责任足以导致其经营困难甚至破产，那么这种建立在对立和报复心理基础上的法律责任体系不仅会引发经济社会问题，使经济发展与环境保护长期处于对立状态，还不利于经济发展与环境保护相协调原则的最终实现。

二、 两种观点分歧之根本与评析

根据上文，关于惩罚性赔偿能否适用于环境民事公益诉讼的问题，“肯定说”与“否定说”两种既存的对立观点均从规范、功能和效果3个层面给出了自己的理由，并在每个层面都针锋相对，与对立观点截然相反，并且都可以言之成理。在如此尖锐的对立之下，明确《民法典》第一千两百三十二条适用范围的司法解释必定无法单采任何一方观点。但这看似剑拔弩张的背后，其实隐藏着二者兼并融合的第三条进路。

1. 根本分歧及其本质

“肯定说”与“否定说”的观点虽然在规范、功能和后果3个层面完全对立，但若突破规范之表象，再深入功能之深层，分析后果主张的本质不难发现，两种观点对立之根本在于：适用惩罚性赔偿是否会导致惩罚过重。而这一根本分歧的本质，其实是持各自观点的学者所代表的立场的不同。

持“肯定说”观点的学者站在广义被侵权人的立场，旨在加强环境保护，主张加重对生态环境侵权行为人的惩罚，以最大限度预防和遏制污染环境、破坏生态的行为。故在持“肯定说”观点的学者眼里，当前法律对生态环境侵权行为人的惩罚力度远远不够，惩罚性赔偿有引入和扩张的必要。这一目的主张反映到制度功能层面，便体现为上文所述的惩罚性赔偿的3个典型功能，其中，补偿功能和惩罚功能旨在从增加被侵权人利益和减损侵权人利益两个方面增加侵权人的成本负担；而激励功能的提出则是尽可能扩大执法覆盖面，增加侵权人从事违法行为被发现的概率。因此，上述3种功能分别从违法成本和被发现的概率两个层面服务于其预防目的。这些目的和功能在规范层面的直接呈现，便是对《民法典》第一千两百三十二条4个关键词作较为广义的解释，以尽可能减少惩罚性赔偿适用的阻力，促进惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用，扩大其适用范围。

而持“否定说”观点的学者则正好相反，他们主张维护违法者合法的、必要的利益，防止其受到过重的惩罚，避免其合法利益在激情式的声讨声浪中受到侵害。故这些学者对惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中适用可能带来的不利后果进行必要关注，主张生态环境救济应当以修复为主，减少侵权人直接承受的经济负担。其主张反映到规范层面，便是尽可能限缩《民法典》第一千两百三十二条的适用范围，对“被侵权人”作狭义解释。

综上所述，“肯定说”与“否定说”虽然在多个层面尖锐对立，但两种观点均可以汇集到对惩罚是否过重这一问题的认识上，双方在不同立场下对这一根本问题有着不同的理解。此处，位于折中位置的第三条路径已经隐约可见，即若能兼顾保护生态环境和侵权人必要合法利益两种立场，实现过罚相当，那么“肯定说”与“否定说”之间的尖锐矛盾即可化解。

2. 单一立场及其局限

要提出折中路径，除了上文所证明的两种学说存在融合可能性外，还必须说明两种学说融合的必要性。解决这一问题必须再次回到两种观点各自的主张及理由当中。实际上，“肯定说”与“否定说”各采了保护生态环境和保护侵权人合法权益的立场，但采单一立场易顾此失彼，并不能实现最佳的制度效果。

(1)“肯定说”的局限

单采保护生态环境立场的“肯定说”存在一些缺陷。这种不足之处最先暴露于其功能主张之中，该观点所认为的惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的补偿、惩罚和激励功能均会受到我国法律体系的冲击。

第一，补偿功能不能成立。虽然惩罚性赔偿可以对环境污染导致的精神损害以及其他一些难以证明的损失进行补偿，但仍不可将其解释为补偿功能。

首先，在英美法系中，法院适用惩罚性赔偿的目的本就在于惩罚侵权人的主观恶性。美国《侵权行为法(第二次)重述》(以下简称《重述》)第九百零八条规定：“惩罚性损害赔偿是在补偿性与象征性赔偿外,用以惩罚行为人之恶性行为以及威吓该行为人与他人于未来再为相类似行为而所给予的赔偿金”，其功能正如《重述》的评注所言：惩罚性赔偿并非为了补偿原告，而是惩罚被告[31]。故所谓惩罚性赔偿的“补偿功能”在作为典例的美国法中是不成立的。

其次，惩罚性赔偿之所以给部分学者造成可以补偿原告的精神损害和诉讼成本的错觉，是因为早期美国法上并无专门的精神损害赔偿金制度，对于被告的恶意侵权行为，法官只能运用自由裁量权作出一个混杂人身损害赔偿、精神损害赔偿、主观恶意惩罚判决。但精神损害赔偿始终是补偿性的，与惩罚性赔偿之间仍有许多区别[32]，加之我国《民法典》第一千一百八十三条已经明文规定受害人的精神损害赔偿请求权，故惩罚性赔偿在我国已无法起到代替精神损害赔偿的作用。关于诉讼成本，惩罚性赔偿在美国法中之所以能够起到平衡诉讼收支的作用，是因为美国特殊的诉讼和律师制度本就使得原告起诉成本巨大[32]，但我国原告(或起诉人)并不会面临这样的问题。《环境民事公益诉讼司法解释》第二十二条之规定赋予了环境民事公益诉讼原告(或起诉人)请求被告承担检验费用、鉴定费用、合理律师费和其他合理诉讼费用的权利，第三十三条之规定允许原告(或起诉人)在困难情况下缓交诉讼费。因此，我国环境民事公益诉讼原告(或起诉人)并不会遭遇诉讼成本过大的问题，自然也不需要通过惩罚性赔偿来平衡诉讼成本。

最后，惩罚性赔偿可以救济难以证明损害也不能支持其补偿功能的成立。第一，根据诉讼法之基本原理，原告(或起诉人)未能证明损害的存在，即陷入举证不能，相关损害不能被认定为法律事实，自然也无法得到赔偿。第二，生态环境的损害与生命权、健康权等人身权损害类似，均为无法量化的损害。依据各种生态环境损害赔偿计算方法所认定的生态环境损害赔偿金本就是法院在不可拒绝裁判的要求下为解决案件而不得不确定的判决量值[33]，其并不代表纯粹客观事实意义上的损失数额，只是对法律事实进行合理重现，以推进诉讼程序。第三，即使确实存在诉讼时没有发现的损害，《环境民事公益诉讼司法解释》第二十八条第二款赋予了原告(或起诉人)另行起诉的诉权，以使受损的生态环境得到充分救济。因此，从程序法的角度看，惩罚性赔偿的所谓补偿功能并无存在的必要。综上所述，无论从比较法的角度看，还是从我国诉讼法、环境法的具体法律制度看，所谓惩罚性赔偿的补偿作用均不能成立。

第二，惩罚功能的作用被夸大。在美国法中，惩罚性赔偿的理论正当性来自私人检察总长理论，该理论将本应属于公权力机构的惩罚权赋予了私人，使原告可以通过民事程序惩罚被告。私人检察总长理论之所以能诞生于美国法并获得长足发展，除受盛行于美国的实用主义哲学的影响以外，更重要的原因来自美国独特的行政法制度。受西方近代政治哲学的影响，以英美为代表的国家在设计新的政治制度时通常会对行政权力进行制约，这一举措的典型体现就是美国法律对行政机关的制裁权力进行了十分严格的限制[34]。虽然随着行政权力的扩张，美国行政机关享有的制裁权力也在逐步扩大，但美国法始终没有孕育出严格意义上的行政罚款。因此，美国行政机关有限的制裁权为私人执法提供了广阔的实践空间。多数情况下，美国行政机关也通过民事程序来制裁违法行为人，而这种“民事制裁”也只是惩罚性赔偿的一部分，与私人提起惩罚性赔偿相比，二者的区别仅是主体不同而已[35]。但相比于美国，我国宪法和行政法赋予了行政机关充分的执法权和制裁权，使我国行政机关有能够独立调查行政违法事实、作出行政处罚决定的权力。因此，我国的行政法律制度决定了我国私人执法力量无法在公共事务管理中起到主要的或与行政机关同等的作用，故我国注定无法照搬私人检察总长理论。鉴于我国强大的行政执法力量，有学者认为惩罚权由行政机关等公权力机关行使足矣[36]。

第三，激励功能在环境民事公益诉讼中无法成立。激励功能本应体现于鼓励私人积极通过司法程序同环境污染等违法行为作斗争，但在我国环境民事公益诉讼当中，激励功能似乎丧失了其必要性，主要原因在于检察院和符合条件的环保团体均不适用激励功能。作为国家法律监督机关的检察院，提起环境民事公益诉讼，保护国家生态环境领域的公共利益是《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释赋予其的重要职能。换言之，检察院起诉污染环境和破坏生态的行为人，对符合条件的违法行为主张惩罚性赔偿是履行其职能的应有之义，怎又会有经济激励之说？对于符合条件的环保团体而言，依照《环境民事公益诉讼司法解释》第二条之规定，其性质应当是社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于《民法典》第八十七条规定的非营利法人，加之《环境民事公益诉讼司法解释》第三十四条明确禁止相关环保团体通过公益诉讼牟取经济利益。若将惩罚性赔偿金作为激励环保团体提起公益诉讼的手段，则有使环保团体通过公益诉讼牟利之嫌，也会产生使公益诉讼成为非营利法人从事“营利行为”之工具的风险。况且，就最高人民法院发布的相关数据来看，2020年全国法院审结环保团体提起的环境民事公益诉讼103件，相比于2019年增幅高达77.6%[37]，近几年案件数量持续保持增加状态，证明环保团体尚有较高的积极性提起环境民事公益诉讼，因此并不需要对其进行经济激励。总而言之，惩罚性赔偿并不能也无必要在环境民事公益诉讼中起到激励原告(或起诉人)提起诉讼的作用。

除功能主张具有缺陷以外，“肯定说”还无法回避“否定说”所提出的后果理由，惩罚性赔偿所带来的较重经济负担也是现实存在的，这不仅反映在单次赔偿的数额上，还反映在违法者可能同时遭受多重处罚的问题上。目前，已有部分持“肯定说”观点的学者注意到惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼等司法救济机制中适用可能造成一些风险，并主张通过某些途径限制惩罚性赔偿的适用范围。例如，有学者认为《民法典》第一千两百三十二条规定的严苛构成要件是限制惩罚性赔偿适用的有效途径，惩罚性赔偿只适用于基于“故意”这一严重的主观过错主导下的违法行为，因“重大过失”导致的违法行为不能适用惩罚性赔偿。并且，适用惩罚性赔偿还需要满足违法行为导致的损害后果“严重”的情况，违法行为未造成严重损害后果的，即使主观恶意较大，也不得适用惩罚性赔偿[8]。还有观点主张限制惩罚性赔偿金的数额，以防止企业等主体承受过重的负担。例如，法院在确定惩罚性赔偿金的数额时，应当将被告的财产、经济状况纳入考量范围[38]，或相关规范应当明确惩罚性赔偿金的计算方法，为其设置倍率上限，防止惩罚性赔偿金被滥用[9]。

以上路径虽然可以对“量”进行限制，但却未能突破民法的视野，未将惩罚性赔偿置于整个环境法律责任体系之下进行观察，未触及“质”的层面。惩罚性赔偿、行政处罚乃至刑事处罚之间，虽然惩罚机关、法律依据、责任承担方式和资金流向在实践层面略有不同，但三者性质是一致的，都含有制裁意味，都是对违法者的违法行为作出否定评价，并使其承担一定的责任。若在环境民事公益诉讼中推广适用惩罚性赔偿，则易与行政处罚等责任重叠，使违法者因一次行为受到两次以上惩罚，这显然是对其合法权益的极大侵害。因此，仅凭设定严格的构成要件，或对《民法典》第一千两百三十二条的“相应”进行适当的解释来优化“肯定说”并不能解决重复处罚的问题，无法有效回应“否定说”的相关质疑。

(2)“否定说”的局限

站在违法者的立场，保护其必要合法权益的“否定说”也有难以顾及之处。首先，在规范层面，“否定说”虽然能够限缩“被侵权人”的外延，但对其他3个关键词却无法作出恰当的解释，无法与体系解释适应，这会直接削弱其规范解释的说服力。

其次，“否定说”功能层面的主张也能够被轻易化解。虽然环境生态损害救济应当以修复为主，但无论是修复责任优先还是赔偿责任优先，都是在解决如何恢复受损生态环境的问题，究其本质仍未突破侵权法的损害填补原则。而惩罚性赔偿则是突破了填补性的限制，在惩罚性的层面得以适用。故修复责任是否在救济生态环境损害的过程中优先适用与惩罚性赔偿是否得以适用于救济生态环境损害的环境民事公益诉讼并非同一层面的问题，修复责任排斥赔偿责任的主张不足以否定惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的可能性。况且，惩罚性赔偿与修复责任之间并不冲突，两者本可以相互转化。修复受损生态环境所需的费用本就可以折算为一定数额的金钱，并作为惩罚性赔偿金的计算基数；惩罚性赔偿亦可以修复的形式体现，如补种超过实际损失的林木(1)例如，《中华人民共和国森林法》第七十四条第一款规定：“违反本法规定……限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木……”该款规定责令违法行为人补种多于实际损失数额的林木，体现了“补种”(修复责任)与“一倍以上三倍以下”(惩罚性要素)的结合。《森林法》虽然不是民事法律，但其规定证明“惩罚性修复”是具有借鉴意义的。等手段。

最后，“否定说”最大的障碍来自司法实践。从司法政策方面看，2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出要探索建立“民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。从司法案例方面看，2021年1月4日，江西省浮梁县人民法院就江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼一案作出(2020)赣0222民初796号判决(2)该案同时为最高人民检察院工作报告重点案例和江西省2020年环境资源审判典型案例，参见：最高人民检察院网站，https:∥www.spp.gov.cn/zdgz/202103/t20210308_511728.shtml，2021年10月13日访问；江西省高级人民法院网站，https:∥jxfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/06/id/2888729.shtml，2021年10月13日访问。。在判决书中，浮梁县人民法院依据《民法典》第一千两百三十二条判令被告浙江海蓝化工集团有限公司承担环境污染惩罚性赔偿171 406.35元[39]。此案为《民法典》生效以后首例适用环境民事侵权惩罚性赔偿的案件，也是第一个将环境民事侵权惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的案件。通过生效判决所产生的既判力，惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用已经成为现实。

《民法典》第一千两百三十二条的司法解释条款如果采“否定说”的观点，那么就可能在法治体系中制造出诸多不便。对《民法典》第一千两百三十二条之适用范围的解释，属于有明确对象的司法解释条款，应当具备溯及力[40-41]。在此情况下，若司法解释认为《民法典》第一千两百三十二条不适用于环境民事公益诉讼，那么既有判决的地位将会十分尴尬。若采既判力大于溯及力的观点，虽然可以使生效判决继续存在，但会造成判例、司法解释与法律条款本身的矛盾，破坏法律体系的融贯性[42]。若采溯及力大于既判力的观点，则司法解释出台之前的生效判决所确定的法律关系将会重新陷入不确定状态，相关判决可能面临再审、改判，已经给付的惩罚性赔偿金将可能返还，同时造成拟参照既有判决适用《民法典》第一千两百三十二条的尚未审结的公益诉讼进一步拖延，如上情况均会大量浪费司法资源。若采个案处理的折中观点，则两种弊端均可能发生。总之，以“否定说”的观点来构造《民法典》第一千两百三十二条适用范围问题的司法解释条款将造成司法实践领域的困境。

以上评析证明，“肯定说”和“否定说”各采单一立场，对惩罚是否过重这一核心问题有着截然相反的认识，但单纯的“肯定说”和“否定说”均存在明显的缺陷与不足。既然局限于保护环境的立场或过分关注违法者合法必要利益之保护均无法实现最佳效果，而两种立场又存在融合兼顾的可能，那司法解释的制定机关就有必要在综合两种对立观点的基础上采纳第三条路径制定相关司法解释，以期实现更好的制度效果。

三、 作为优化路径的“限制说”及其展开

通过上述评析可知，单采某一立场的“肯定说”和“否定说”均无法实现其理论的圆满，都在某些层面具有一定的局限。上述评析还证明了，“肯定说”虽然存在一定缺陷，但却可以通过正确定位惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的功能、为惩罚性赔偿的适用设定限制条件来优化，“否定说”不仅某些观点说服力不足，其基本主张还无法与司法实践实现融贯。两相比较，在“肯定说”的基础上提出第三条路径——“限制说”最可能最易实现较为完美的结果，即认为惩罚性赔偿应当可适用于环境民事公益诉讼，但法律应对其适用进行必要限制。相应地，“限制说”应当兼采“否定说”之长处，在规范、功能和后果三个层面对“肯定说”进行优化。

1. 规范层面：《民法典》第一千两百三十二条体系与文义解释的统一

要在规范层面实现“肯定说”和“否定说”的融合，就必须在前者所持文义解释和后者所持体系解释方面实现统一。“否定说”对“被侵权人”外延的限制是其体系解释的结果，而其体系解释是建立在《民法典》侵权责任编第七章存在双层结构的基础上的。但事实上，该章的内部结构也可被解释为仅有一层。第一，《民法典》侵权责任编第七章虽然可以被分割为两个部分，但立法者并未直接将该章划分为前后两节，故所谓两个部分彼此之间并不是完全独立的。第二，《民法典》第一千两百三十三条对请求权主体的表述与第一千两百三十二条完全一致，若采纳“否定说”的相关表述，那么在环境民事公益诉讼中，“国家规定的机关或者法律规定的组织”便不能援引《民法典》第一千两百三十三条起诉侵权人或第三人，侵权人得以援引《民法典》第一千一百七十五条进行抗辩，这无疑增加了环境民事公益诉讼的起诉难度，不利于受损的生态环境得到及时救济。第三，该章可被解释为具有“总—分”结构，第一千两百二十九条起到类似总则的作用，而第一千两百三十条至第一千两百三十五条分别规定了环境民事侵权的各个具体方面，其中，第一千两百三十二条是关于惩罚性赔偿的特殊规定，第一千两百三十四条和第一千两百三十五条是对特殊“被侵权人”所享有的特殊请求权的规定。如此便可消灭条文之间的结构壁垒，使“被侵权人”能够被解释为包括所有侵权法上的法律主体，包括自然人、法人甚至国家(3)这一点并不违反民法基本理论，参见：陈聪富.民法总则[M].2版.台北：元照出版有限公司，2016：91；谢鸿飞.《民法典》中的“国家”[J].法学评论，2020(5)：14-24.。

在此体系解释路径之下，“限制说”应当延续“肯定说”在文义解释上的余下主张，即“违反法律规定”包括违反生态环境保护法律的规定，“故意”意在惩罚、制裁恶意侵权人，“严重后果”包含生态环境受到严重损害。如此方能为惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用奠定规范基础。

2. 功能层面：惩罚性赔偿之惩罚功能的正确定位

前文已述，惩罚性赔偿之所以在美国得到蓬勃发展，是因为美国法学界在美国行政机关制裁权力有限的情况下发展出了私人检察总长理论，为惩罚性赔偿提供了理论正当性。我国行政机关力量虽然强大，但正如激励功能的主张所言，以行政机关为代表的公共执法力量始终不是万能的。基于行政效率、行政成本等因素的考量以及政府失灵现象的存在，私人执法力量在我国仍有弥补公共执法力量不足、弥补执法缺漏、扩大执法覆盖面的作用。因此，私人检察总长理论在我国仍有退居辅助地位而适用的可能性，应修正为“私人辅助执法理论”。回到环境法领域，我国依据“私人辅助执法理论”建立环境民事侵权惩罚性赔偿制度，有利于在环境执法方面形成以公共执法力量为主，私人执法力量为辅的执法体系。但问题在于，就环境民事公益诉讼而言，我国法律仅赋予了检察院和符合条件的环保团体提起环境民事公益诉讼的权力，此二主体在我国均具有浓厚的公共色彩，如何与私人检察总长或“私人辅助执法”理论相联系？

有学者试图对私人检察总长理论的“私人”进行扩大解释，将检察院和符合条件的环保团体等法定环境民事公益诉讼适格原告(或起诉人)纳入“私人”的外延之中，即凡“执行主体本身不享有直接执行相关法律的权力”者，均是符合私人检察总长理论要求的“私人”[18]。此举将检察院等主体认定为“私人”的做法只能说是差强人意，对此，更好的解释路径是突破私人检察总长理论的表面，探寻其实用主义哲学之本体，并对其进行适当改造。私人检察总长理论反映出美国法在实用主义哲学指导下采取的灵活配置惩罚权的路径。对于一个持主观故意的违法行为而言，法律既需要行为人补偿其造成的损失，又需要对其过错进行惩罚，即涵盖惩罚与补偿的二重面向。补偿请求权由权利人行使没有疑义，至于惩罚权的行使主体，只要其能够在某种程度上表达共同体惩罚违法行为人的意志即可。从这个角度看，行政机关、检察院、环保团体甚至每个自然人在与环境违法行为作斗争时，都能够在某种程度上代表共同体的意志，其间并不存在质的差别，故惩罚权的行使主体应当具有多样性。因此，与其说惩罚性赔偿制度破坏了我国公、私法二分的法律体系，毋宁说是突破了公、私法二分体系的教条性，实现了惩罚权在多元主体中的灵活配置。而在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿并非是对行政机关权力的僭越，而是打破了行政违法领域行政机关垄断惩罚权的局面，将惩罚权灵活配置到检察院、符合条件的环保团体手中，从而构建起“行政机关+行政处罚程序”与“检察院、环保团体+民事诉讼程序(法院)”并行的惩罚功能双轨制实现进路，以扩大生态环境执法的覆盖范围。

前文在对私人检察总长理论之内核进行剖析之后可得：一方面，惩罚性赔偿能够辅助公共执法力量起到惩罚作用；另一方面，支持惩罚性赔偿的私人检察总长理论并非仅赋予“私人”执法权，而是表达了惩罚权的行使主体可具有多样性的观点。据此，检察院和环保团体在环境民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿，辅助公共执法力量行使惩罚权便具有现实必要性和理论正当性。这也使得惩罚性赔偿的惩罚功能得以延续，使其仍有适用于环境民事公益诉讼的必要性和可能性。

3. 后果层面：引入一事不再罚以避免重复处罚

前文已述，惩罚性赔偿适用可能导致处罚过重是“肯定说”无法回避的问题，而判断惩罚是否过重的标准，一方面是赔偿数额，即“量”上的标准；另一方是有无重复处罚，即“质”的标准。同一环境违法案件当事人承担行政责任乃至刑事责任(4)关于刑事责任与惩罚性赔偿的衔接问题，鉴于刑事处罚与行政处罚同为公法责任的典型代表，其目的、功能甚为相近，两者之间仅具有程度差别(参见：章剑生.现代行政法基本理论[M].北京：法律出版社，2014：357.)，故限于篇幅，本文仅就行政处罚进行讨论。刑事处罚与惩罚性赔偿的衔接可参见：邱帅萍.论罚金与惩罚性赔偿的折抵[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2021(1)：151-157.的情况，会影响到惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用，因此，限制惩罚性赔偿制度适用还需要解决避免重复处罚这一关键问题。

(1)作为避免重复处罚的“一事不再罚”

避免重复处罚最适当的莫过于《行政处罚法》第二十九条所规定的“一事不再罚”(5)《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”。一事不再罚源自罗马法中的“一事不再理”原则[43]，该原则原本适用于诉讼法，在民事诉讼中的作用主要是防止出现相互矛盾的裁决，在刑事诉讼中则起到避免当事人被重复追诉以保护其基本人权的作用。相对于“一事不再理”在民事诉讼中的功能而言，其在刑事诉讼中的功能更接近行政法中防止行政处罚权滥用、保护相对人合法权益的需求，因此，“一事不再罚”更适合被视为刑事诉讼中“一事不再理”原则在行政法中的延伸[44]。就我国行政法而言，从“一事不再理”原则中引申出“一事不再罚”具有以下理由：首先，基于比例原则和“事”与“罚”之间因果关系的要求，作为“因”的行政相对人的一次违法行为应当对应作为“果”的一次惩罚结果，相对人受到处罚后，意味着其已经为自身错误行为付出代价，此时若再次启动处罚程序，必将对相对人权益造成巨大影响。其次，在“一事一罚”的基础上确立一事不再罚有助于增强相对人对法律的可预测性，防止处罚程序不断启动对法安定性的破坏。最后，根据“一事一罚”确立一事不再罚还是政府遵守诚实信用原则和信赖保护原则的要求[45-46]。因此，一事不再罚的核心要义是“一事一罚”，主要作用在于防止处罚程序重复开启，规范处罚权的行使，保护相对人的合法权益。

(2)惩罚性赔偿与行政处罚折抵的理论正当性

要以“一事不再罚”限制惩罚性赔偿适用，就应当证明惩罚性赔偿与行政处罚等公法责任之间具有同质性以满足“不再罚”的要求。对比惩罚性赔偿与行政处罚等传统公法责任，可有以下结论。

首先，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿与行政处罚具有性质上的共同性，这为一事不再罚的适用提供了理论基础。行政处罚的基本功能是惩罚违反行政管理规定的行为，并制止类似行为再次发生，相关行政法律责任的性质为制裁性与预防性的，而非填补性的。而根据前文的结论，惩罚性赔偿并不具备传统民事责任的补偿功能，而在公益诉讼中，惩罚性赔偿又无法发挥其激励功能，故惩罚性赔偿也是制裁性的。因此，行政处罚与惩罚性赔偿并列并非“一罚一赔”，而是典型的“两罚”，两者均是制裁性质的法律责任。

其次，惩罚性赔偿与行政处罚在功能方面具有一致性。第一，从行为指向的角度看，两种责任会出现功能的重叠。某个基于主观故意的环境违法行为由主观故意和客观行为两方面构成。主观故意意味着行为人对法律等社会规范的漠视，并通过其行为产生破坏社会秩序效果，这种行为又通常会损害他人的合法权益，故上述违法行为通常产生破坏秩序和损害权益两种后果，而这两种后果均需要得到法律的有效回应。通常来讲，传统民事责任指向损害填补层面，刑事、行政处罚等公法责任指向制裁、遏制违法行为并恢复社会秩序，而惩罚性赔偿虽然具有民事责任外观，但其惩罚功能决定了其依然指向制裁行为人主观恶性并遏制同类违法行为再次出现，这显然与行政处罚的功能与指向是重叠的。第二，从制度目标的角度看，两种责任亦会发生功能重叠。负有环境保护职责的行政机关作出环境行政处罚的依据通常是生态环境保护法律法规，而前文已述，环境民事公益诉讼被告承担惩罚性赔偿的原因也是其行为违反了生态环境保护法律法规的规定，两种责任具有相同的法律依据，服务于同样的法律目标：即行政处罚和实施惩罚性赔偿的目的均是为了制裁破坏生态环境行政管理的行为，促进守法，以维护生态环境方面的基本公共秩序与安全[47]。故二者的功能是重叠的。

再次，惩罚性赔偿的构成要件与行政处罚的构成要件高度一致，进一步说明了二者的同质性。《民法典》第一千两百三十二条明确列举了惩罚性赔偿的适用要件：行为人主观状态为故意，即主观过错要件；客观上其污染环境、破坏生态的行为违反了生态环境保护法律的规定，即违法性要件；违法行为造成严重后果，即后果要件。就行政处罚而言，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”，表明主观过错是行政处罚的必要构成要件。第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，表明适用行政处罚需要相对人的行为违反行政管理秩序，即违法性要件。第三十二条第一款、第三十三条第一款的相关内容规定了行政处罚的后果要件。对比《行政处罚法》相关条文可知，《民法典》第一千两百三十二条规定的惩罚性赔偿的构成要件与行政处罚的构成要件在“质”的意义上处于完全竞合状态，抛开实施主体之间的差异，《民法典》第一千两百三十二条规定的惩罚性赔偿完全可以被视作一种构成要件较为严格的罚款[47]。至此，惩罚性赔偿已经呈现出与行政处罚同质的特性。

最后，惩罚性赔偿与行政处罚的民行外观不一致不影响其相互间的可折抵性。以刑行衔接为例，在一事不再罚的作用下，我国法律中已构建出较为成熟的行政责任与刑事责任的衔接机制。根据《行政处罚法》第三十五条之规定，“行为人因违法行为受到拘留处罚后，因其行为构成犯罪，又被判处拘役或有期徒刑的，其所受的行政拘留应当折抵刑期。行为人受到罚款处罚后又被判处罚金的，罚款应当折抵罚金，已被判处罚金的，行政机关不再给予罚款处罚”。上述处罚的相互折抵及责任之间的衔接均体现了一事不再罚，是其跨领域适用的典例。既然一事不再罚可以被适用于衔接行政责任与刑事责任，那么同样可以被用于衔接行政责任与公共色彩浓厚的惩罚性赔偿责任。行政责任与刑事责任的衔接制度已经为以一事不再罚为基础构建行政责任与惩罚性赔偿责任衔接制度提供了借鉴，在实体法层面为其创造了可能性。

综上所述，就惩治环境违法行为而言，行政机关通过行政处罚程序对行为人作出罚款决定和检察院、环保组织等主体通过法院公益诉讼程序要求行为人承担惩罚性赔偿责任均是为了实现惩罚违法行为人，二者择一行使即可。若行为人因一次环境违法行为，既交纳了行政罚款，又因环境民事公益诉讼给付了惩罚性赔偿金，那么行为人就因一“事”受到二“罚”，导致“事”与“罚”之间失衡，从而承担了过多的法律责任。因此，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿与行政处罚一并适用带来的后果，与重复行政处罚的后果一致，构成“再罚”，意味着带有惩罚性的程序重复开启，导致法安定性、可预测性及当事人对公共权力体系信赖利益受破坏，侵害当事人合法权益。因此，以一事不再罚来制约环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿的适用具有正当性。

四、 “限制说”语境下司法解释条款的具体展开

基于上述论证，明确《民法典》第一千两百三十二条如何适用的司法解释条款应当持该条所规定的惩罚性赔偿应当适用于环境民事公益诉讼的基本立场，但惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用应受到必要限制，而这一限制的关键是要解决惩罚性赔偿与行政处罚之间可能发生的重叠问题，因此相关条款可在一事不再罚的基础上具体展开。故该条款的最基本形态应当为：“环境民事公益诉讼原告或起诉人请求被告就其污染环境、破坏生态行为承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以依法予以支持，但被告主张其因同一事实已经受到行政机关罚款处罚的除外”。除上述基本形态以外，制定相关司法解释条款还应当考虑以下内容。

1. 司法解释内容应体现两种路径的顺位

前文已述，行政机关独自启动行政处罚程序并作出行政处罚决定与检察院、环保团体提起环境民事公益诉讼，由法院判决被告承担惩罚性赔偿责任是对污染环境、破坏生态的行为人实施惩罚的两条并行路径，此二路径分别以行政权和司法权为主导。但就《民法典》第一千两百三十二条而言，即使将该条的“被侵权人”解释为检察机关、社会组织和个人等主体，也无法回应行政权路径和司法权路径孰先孰后的问题。因此，为有效协调行政权路径和司法权路径，司法解释应当就司法权路径适用之顺位作出安排。

从预防和解决环境问题的角度出发，由于环境问题通常具有技术性、复杂性、不确定性，主导预防和解决环境问题的机关应当具有环境问题相关专业知识，能够及时采取预防和解决措施，能够灵活应对复杂多变的环境问题，所以具有专业性、灵活性和高效性的行政机关具有主导环境问题预防与解决的天然优势。针对某一环境违法行为，一个主动履职的生态环境主管部门能够在第一时间介入调查，并在较短时间内作出并执行行政处罚决定，而司法机关则需要等待适格原告或起诉人就相关违法行为提起诉讼，再经过漫长的调查和审理程序才能作出惩罚性赔偿判决；且生态环境主管部门工作人员相较于法官通常具备更多的生态环境专业知识技能，故生态环境主管部门等行政机关相较于法院而言更适合处理涉及生态环境的复杂科学技术问题[48]。况且，惩罚性赔偿在我国本就是以行政执法的补充力量的形式存在，天然具有辅助地位。因此，在惩罚污染环境、破坏生态的行为人方面，行政权相较于司法权应当处于主导和优先地位，故相关司法解释条款应当在基本形态的基础上增加第二款，以体现行政权的主导性和优先性：“原告或起诉人请求被告承担惩罚性赔偿责任，被告尚未受到行政机关罚款处罚的，人民法院应当先向行政机关提出司法建议，建议其依法履行职责”。

2. 司法解释条款应规定行政权缺位时的应对措施

前文讨论了行政权与司法权在惩罚环境违法行为方面可能发生的冲突及解决路径，但实践中也可能出现行政机关过度依赖惩罚性赔偿这一司法权主导下的辅助路径，从而消极不履行其法定职责的情况。特别是出现法院发出司法建议以后，行政机关不予采纳或视而不见的情况时，法院应当及时作出惩罚性赔偿判决，防止诉讼过分拖延，并应当向该机关的本级人民政府、上一级主管部门或监察机关反映行政机关消极不履职行为。鉴于《民法典》第一千两百三十二条并未体现如何规避这一风险，故相关司法解释的第二款应当被优化为：“原告或起诉人请求被告承担惩罚性赔偿责任，被告尚未受到行政机关罚款处罚的，人民法院应当先向行政机关发出司法建议，建议其依法履行职责。行政机关明确拒绝立案，或在收到司法建议后一个月内未立案，或在法定期限内未作出行政处罚决定的，人民法院应当及时作出判决。行政机关多次不履行法定职责的，司法机关应当向行政机关所属本级人民政府、上一级主管部门或有管辖权的监察机关提出司法建议”。

3. 司法解释应规范惩罚性赔偿金数额的认定

关于惩罚性赔偿金数额的认定，《民法典》第一千两百三十二条仅提及“相应”的赔偿。就“相应”而言，许多学者主张以生态环境损害金额为计算基数，乘以惩罚性赔偿系数(1倍、2倍)等得到惩罚性赔偿金的具体数额。这种倍数认定方式具有一定的局限性，环境民事公益诉讼被告所需承担的补偿性赔偿的金额通常十分巨大，若被告还需承担1倍、2倍甚至更多的惩罚性赔偿金，则还是会导致其负担过重。并且，惩罚性赔偿与行政处罚一样，均是对违法行为人实施惩罚，以上述方式确定的惩罚性赔偿金可能远高于行政机关认定的罚款数额。两种程序目的功能相同，但结果迥异，这对行为人而言显然是不公平的。从文义来看，“相应”可被理解为“与参照对象的要求相适应”，鉴于惩罚性赔偿与行政处罚之间的同质性，加之为保持两种惩罚程序输出结果的一致性，司法机关在确定惩罚性赔偿金的数额时所应参照的对象也可以是相关环境保护法律法规的规定，因此司法机关认定的惩罚性赔偿金数额应尽量与行政机关作出罚款处罚可能认定的数额保持一致。故相关司法解释相关条款应当增加第三款内容，或单列一条，规定环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额认定问题：“人民法院应当参照环境保护法律法规的相关规定合理认定惩罚性赔偿数额”。

五、 结论

惩罚性赔偿作为英美法上的一项特殊制度，在引入我国时既要考虑到现实需求，又要做好与我国既有法律制度之间的充分衔接。

行政权虽然在预防和解决环境问题方面具有专业、灵活、高效等优势，但行政机关的力量终究是有限的，无法涵盖环境事务的方方面面。因此，基于合作论的相关观点，检察机关和环保团体可以成为行政执法力量的必要补充，通过提起环境民事公益诉讼，请求法院判决被告就其污染环境、破坏生态的行为承担惩罚性赔偿责任。但在这种制度设计之下，惩罚性赔偿与行政处罚具有同质性，因此该制度的适用还需要受到一事不再罚的制约，防止惩罚性赔偿与行政处罚重叠适用导致行为人就一次违法行为受到多次惩罚。通过正确定位惩罚性赔偿的功能，引入一事不再罚以限制惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用，既能够契合《民法典》第一千两百三十二条所持的惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的基本立场，又能使其与行政处罚之间良好衔接，避免当事人责任负担过重，是将惩罚性赔偿引入我国环境法律责任体系的科学路径。