流域生态补偿协议中环境标准属性的解释维度审视

李奇伟，郑孟佳

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

流域上下游地区政府签订生态补偿协议是建立市场化、多元化生态保护补偿机制的重要一环。当前，学界对流域生态补偿协议中环境标准属性的认识存在一种基于法定解释维度的诠释。持该观点的学者们认为，由于补偿协议往往选取国家水环境质量标准作为奖惩依据，而国家水环境质量标准在性质上属于国家强制性标准，因此，流域上游地区以达到国家水环境质量标准为目标展开的各项生态环境保护活动只是地方政府在履行法定职责而已，其保护和建设行为不应获得相应的补偿奖励。然而，上述基于水环境质量标准法定属性进行的解释是否合理？能否对实践中大量存在的达标补偿现象作出充分的说明和解释？是否真实反映了流域生态补偿协议中作为奖惩依据的环境标准的性质？这些问题都值得进一步探索和研究。为此，本文归纳分析了法定解释维度的逻辑论证过程，阐释了现有法定解释维度的局限性，并试图以协定解释来还原其真实面貌，以期为流域生态补偿活动的规范展开提供新的解释思路。

一、 基于强制标准属性的法定解释及其局限性

1. 法定解释维度的逻辑展开

在流域生态补偿协议中，以国家水环境质量标准作为补偿目标值的情况普遍存在。对于如何理解协议中的国家水环境质量标准，学界存在一种基于法定解释维度的诠释。有观点指出，达到国家地表水环境质量Ⅲ类水质对应的是“强制性水质”要求，“强制性水质”是法定的、“共同的”环境行政责任[1]；有观点认为，本质上，国家地表水环境质量Ⅲ类水质反映的是强制性行政义务要求，对于在生态补偿活动中设定低于Ⅲ类水质目标的情况，应对行为人课予责任[2]；还有观点认为，只有在实现水环境保护目标强制性义务的基础上，才能进一步谈及生态补偿问题[3]。仔细梳理这种基于法定解释维度的解释路向，其背后的逻辑论证主要经历了3个阶段。

(1)国家水环境质量标准是强制性标准

有学者指出，“《中华人民共和国标准化法》(1988年，以下简称《标准化法》)第七条规定，‘保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准’。依据环境法关于环境质量标准和排放标准的法律原理和法律规定，环境质量标准和污染物排放控制标准是强制性环境标准”[1]。具体到水污染防治领域，Ⅲ类水质应当是基础水质，也是流域水质应该实现的基础性目标[1]。《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)规定：“Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区”(1)参见：《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)。。原环保部《地表水环境质量评价办法(试行)》也指出，当水质类别比例为“Ⅰ～Ⅲ类水质比例≥90%”“75%≤Ⅰ～Ⅲ类水质比例<90%”时，水质定性评价为“优”“良好”，其余情况则定性评价为“轻度、中度、重度污染”(2)参见：《地表水环境质量评价办法(试行)》(环办〔2011〕22号)。。

(2)达到强制性标准要求是地方政府的法定职责

在一些学者看来，环境质量标准应被视为“约束行政管理主体履行环境目标责任制的强制性义务”[1]，其法律依据在于，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)规定的环境保护目标责任和考核评价制度。地方政府应当对辖区内水环境质量负责，并将“水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”(3)参见：《水污染防治法》第六条。。据此，有学者指出，“就水质目标所对应的责任来看，‘强制性水质’所对应的是一种法定的、强制性的、共同的责任。全流域应该遵守基本的水质标准即Ⅲ类水质，出境水质至少须达到Ⅲ类水质标准才实现了水环境保护目标责任制和考核评价制度的要求”[1]。如果地方政府没有履行达标义务，那么，需要对所造成的环境负外部性承担“污染赔偿”“行政问责”或“行政处罚”责任[1]。

(3)当目标水质设定为Ⅲ类水环境标准时不应给予补偿

有学者认为，当地方政府未能完成强制性环境质量标准所规定的义务时，应当排除适用生态补偿[1]。具体而言，当水质未达到Ⅲ类水环境标准时，上游地区政府不能要求上级政府给予生态补偿，也不能要求下游地区政府给予生态补偿[1]。因为它对应的是“不可协商、不可撤销的强行义务”，不能对其进行协商变通，不能针对强制性水质进行生态补偿。为此，应当区分“强制性水质”和“协议水质”，并且“协议水质”必须高于或严于“强制性水质”标准[1]。

2. 法定解释维度的局限性

基于法定解释维度的观点一经提出即在学界产生了较大影响，它促使人们重新审视现有流域生态补偿行为的合理性与合法性，为生态补偿政策实施划定了“禁止生态倒退”[2]的红线，具有积极的理论建构意义。然而，基于法定解释维度的认识也遭遇到来自理论和实践层面的双重反思与挑战。在实践层面，该观点存在对现有流域生态补偿活动解释力不足的问题。基于法定解释维度的观点无法合理说明现今绝大多数流域生态补偿协议依然将Ⅲ类水质设定为目标值的情况，也无法使生态补偿涵盖现有水质低于Ⅲ类标准且准备展开水环境保护和改善活动的流域(4)《2020年中国生态环境状况公报》指出，2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河主要江河监测的1 614个水质断面中，Ⅲ类以下水质断面占12.5%，其中，Ⅳ类为10.8%，V类为1.5%，劣V类为0.2%。辽河、海河流域，太湖、巢湖、滇池水质仍为轻度污染。，而这一点恰恰是推进流域生态补偿活动的现实需要。此外，在理论层面，基于强制属性—法定职责—排除适用的论证逻辑是否完全成立也存在争议，其可能的认识偏狭主要表现在3个方面。

(1)环境质量标准的强制属性存在争议

法定解释的论证基点在于环境质量标准是强制性标准，因此，必须执行。然而，学界对此观点一直存在不同的声音。一方面，环境标准并不是法律规范，其是否具有法律规范的强制性特征仍然存有疑问。一般而言，环境标准只规定项目指标、分析方法、功能类别、标准限值等技术因素(5)参见：《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)。，却不具备完整的假定条件、行为模式、法律后果等法律规范结构[4]。换言之，环境标准本质上应是科学技术层面的技术性规范，而不是法律规范，自然不具有独立的强制法律效力。即使在标准文件中使用了“必须”“不得”“应当”等词汇，也仅仅只是作出技术判断，并不对应法律关系中的权利与义务[5]。另一方面，依据“纳入其中即为组成”的逻辑[6]，即使环境标准具有强制效力，也并不是由于环境标准本身的属性导致的，其效力源自于外部[5]。环境标准自身不能直接实现其效力，需要通过上升为法律规范或借助于其他法律规范才行[4]。进言之，标准的规范效力实际上源自与其结合的法律规范的效力，而不是标准自身的效力。具体到流域生态补偿领域亦是如此。流域生态补偿协议中环境标准的效力并不是源自作为国家环境标准的《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)本身，而是来自协议赋予。其效力来源不是法律的强制力，而是双方或者多方参与主体的合意，恰恰是合意的可协商性、选择性、参考性等特征消减了标准的强制性。

(2)Ⅲ类水质作为地方政府法定职责应视情况而定

《水污染防治法》规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”(6)参见：《水污染防治法》第六条。。基于这一规定，持法定解释观点的学者认为，地方政府应当履行水质达标的法定职责。然而，需要澄清的是“水环境保护目标”与“Ⅲ类水质”之间并不能画等号。进言之，根据职权法定原则，地方政府对应的法律义务应该是写在环保责任书当中的具体“水环境保护目标”，而不是主观设定的可能成为“水环境保护目标”的Ⅲ类水质。事实上，很多情况下，两者并不一致。例如，2004年，原国家环境保护总局与江苏、山东、河南、安徽4省签署了《淮河流域水污染防治工作目标责任书》。4份责任书的工作目标都指向了“主要支流水质有所好转”“省界断面水质基本达到《淮河流域水污染防治‘十五’计划》”(7)参见：《江苏省淮河流域水污染防治工作目标责任书》《安徽省淮河流域水污染防治工作目标责任书》《河南省淮河流域水污染防治工作目标责任书》《山东省淮河流域水污染防治工作目标责任书》。，而《淮河流域水污染防治“十五”计划》规定的水质控制总目标为“淮河干流水质进一步好转”，只有“南水北调东线工程水质基本达到地表水Ⅲ类水质标准”。在具体目标分解当中，该计划甚至提出了“46个断面水质达到IV类，3个断面达到V类”的目标(8)参见：《国务院关于淮河流域水污染防治“十五”计划的批复》(国函〔2003〕5号)。。还应进一步说明的是，上述分析只是为了说明其论证逻辑之不足。其实，在本质上，“水环境保护目标责任制和考核评价制度”与“生态补偿制度”是两个制度，两者之间并没有嵌套关系。换言之，即使“水环境保护目标”与“生态补偿目标”选取的数值相同，例如，两者都选取Ⅲ类水质作为工作或者补偿目标，也不具备相同的法律含义。一个体现为公法意义上量化的政府职责目标，一个体现为合意基础上的补偿奖惩依据。如果将两者混淆，就会陷入以“此”来解释“彼”，以貌似的环境标准“法定”属性来界定生态补偿主体权利义务的误区。

(3)当目标水质设定为Ⅲ类水环境标准时应给予补偿

如前所述，有观点认为，未完成强制性标准所规定的义务时，应当排除适用生态补偿[7]；还有观点认为，只有在实现水环境保护目标强制性义务的基础上，才能进一步谈及生态补偿问题[3]。显然，在这些学者看来，公法意义上的履行达标活动相较于生态补偿活动而言具有前置性、优先性和排他性，两者不具备兼容性，因为它“不可协商、不可撤销”[1]。然而，沿着这样的思路去分析，仍然可以发现其论证过程存在一些破绽。例如，假定流域上游地区现在的水质为IV类。按照法定解释路径，IV类到Ⅲ类的水质改善是上游地区政府的职责。在这一阶段，即使上游地区为了保护水生态环境投入再多的资金、技术、人力都不应该获得下游地区的补偿。但事实果真如此吗？应当指出的是，水环境质量标准在适用时主要起到的是环境目标值的作用。因为“环境质量标准的‘法律性质’和众多的行政计划相同，至多只不过是表示行政努力目标的一个指标”，“是推进公害对策的行政目标”[8]。所以，在此意义上，达标与否对应的不是政府环境管理的即期义务，而是远期义务。进言之，流域上游地区何时能够完成达标任务具有不确定性，周期可能很短，也可能很长。在此情况下，假设流域下游地区有意愿请求上游地区“尽快改善”水环境质量，在几年之内就呈现“新气象”，进而提出以Ⅲ类水质为目标的补偿方案，是不是具有合理性和合法性？自然，这种情况下的补偿是应该被允许的，其着眼点并不是为了实现达标改善，而是“短期内”实现达标改善。如此一来，公法意义上的履行达标活动与基于合意的生态补偿活动就重叠在一起，具有了兼容性。

总之，基于强制属性—法定职责—排除适用的逻辑论证不仅在标准强制属性、政府职责界定、适用范围排除等问题上存在认识误区，更严重的是其陷入了以局部论证整体的逻辑误区。其研究思路是，先探讨分析协议中的一个点——环境标准，再以此框定政府职责，进而要求采取排除适用生态补偿的做法。而更为合理的思路应当是，从整体着眼，在把握生态补偿、生态补偿协议本质属性基础上分析探讨政府在这一过程中的权利、义务，再根据协议的属性来界定作为补偿目标的环境标准的性质。

二、 基于参与主体合意的协定解释及其优势

1. 协定解释维度的理论特征

上述分析表明，在法定解释维度下，流域生态补偿协议中环境标准的法律属性如果被误读，将引发对“为改善而补偿”[9]活动的合法性质疑，从而偏离流域生态补偿实践的运行要求。基于此，需要重新认识协议中环境标准的法律属性，在认知模式上推动从法定解释维度向协定解释维度转变。事实上，在生态补偿领域，尤其是流域生态补偿这一分支，多元化、市场化补偿机制的建立都是围绕各项协议活动，例如开展协商谈判、签订补偿协议、履行补偿协议展开的，因此，从协议角度理解“引用”环境标准的属性不仅有助于把握其本质，也有助于从整体上看待标准在协议中的作用。与法定解释不同，基于参与主体合意的协定解释呈现出以下理论特征。

(1)协议中的环境标准是意定标准

基于协定解释维度，协议中的环境标准应被理解为意定标准。在此，所谓意定标准是指在签订生态补偿协议过程中，生态补偿法律关系主体通过自主协商基于各方主体合意而选择纳入协议中作为补偿目标值的环境标准。其特征主要体现在3个方面：首先，它是基于各方主体自由意思表示选择产生的，不是根据法律规定强行写入文本的。即使它事实上引用了国家环境标准，也只是表明当事人对选择它作为协议标准达成了合意，并不意味着法律文件要求将某一特定类型的水质标准，如Ⅲ类水质规定为协议标准。其次，贯彻意思自治原则。应当尊重自愿前提下的意思表达，授予参与方在法律允许范围内自由选择的权利，以保障和维护参与各方利益。应当说明的是，虽然参与谈判的主体有可能包括中央政府或者上级政府部门，但他们的参与只是为了“指导”(9)例如，《财政部、环境保护部、发展改革委、水利部关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》指出，“财政部会同发展改革委、环境保护部、水利部等部门强化对流域上下游横向生态保护补偿机制建设的业务指导，将符合要求的跨省流域纳入试点范围”。或者增加“激励”(10)中央政府或者上级政府往往会对下级政府间跨区域生态补偿活动予以财政奖励，从而产生激励效应。例如，《九洲江流域上下游横向生态补偿的协议(2018—2020年)》规定：“中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，中央奖励资金拨付给上游省份，专项用于九洲江流域水污染防治工作。”因素，并不意味着由上级政府来决定协议内容、选定适用标准。再次，基于参与方合意可以选择、变更和弃用协议标准。详言之，可以在沟通协商以后选择这一标准，也可以选择另外的标准；可以选择引用标准的全部指标，也可以只引用标准的部分指标(11)例如，《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》只选择了《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)表1中的高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标。；可以在某一时间段选择某一个标准，在另一时间段选择更高标准；可以选择适用某一标准，也可以声明放弃适用某一标准。只要这些内容不违法、各方能达成合意，并且以有约束力的书面协议形式固定下来，就应当依法获得保护。

(2)协议中的环境标准是参照标准

基于协定解释维度，协议中的环境标准不是必须适用的标准，而只是供同类事物比较核对的参照标准。首先，在众多备选标准中，《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)只是参照标准之一。在《标准化法》中，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准(12)参见：《标准化法》第二条。。除了这些标准以外，其他的标准如国际标准、国外标准等都可以结合实际、根据需要作为协议的补偿目标。其次，之所以在众多标准中偏向于选择国标作为协议标准是因为其具有权威性，而不是强制性。一般而言，国标的制定主体层级较高，论证评估更规范，调查、分析、实验更严谨。这些因素保证了标准的科学性、规范性和时效性(13)参见：《标准化法》第四条。，使之在社会上产生了较高的认可度、信赖度。同时，参考国标有助于使协商工作简单化，加速协议达成进度，客观核定各方工作成果，也更容易考虑技术进步需求而修改技术规则[10]。再次，选择参照标准的原则应当是基于问题导向、有针对性的。无论是选择国际标准、国外标准，或者国家标准、行业标准、地方标准，其原因都在于这些标准更能反映当前流域水生态环境保护的痛点问题，特别是那些具备现实紧迫性、严重程度较高和地方性的问题。在这种情况下，普适性的《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)就可能在纳入协议时被改造。例如，《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》就对《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)中的高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标进行了加权赋分，形成了新的判断水质稳定或改善的指标——P值。当然，这种做法加强了协议整体的针对性和行为导向性，值得肯定。

(3)协议中的环境标准是引用标准

“引用标准”这一范畴一直是标准法研究的对象。1993年，中国标准化与信息分类编码研究所、电子标准化研究所等单位还专门起草了国标《GB/T 1.22-1993》，规定了引用标准的含义(14)国标《GB/T 1.22-1993》规定，“引用标准是指在标准和法规中引用一个或多个标准号、条文号来代替其详细内容”。、基本原则、要求和具体的表示方法。在此处，只是借用引用标准理论的部分特征来说明补偿协议与环境标准的关系，并非在严格意义上将协议中的环境标准等同于国标规定的引用标准。一方面，在协议与标准关系上，被引用环境标准的效力源于协议文件的效力，而不是相反。换言之，正是基于协议达成的需要才选择这一特定环境标准。在这一过程中，标准的限值、类别和指标被确定，标准的适用范围和领域也被协议的适用范围、作用领域决定。例如，《关于汀江—韩江流域上下游横向生态补偿的协议》规定，“2016年和2017年汀江、石窟河(中山河)、梅潭河(含九峰溪)跨省界断面年均值达Ⅲ类水质标准”，“象洞溪(多宝水库上游)跨省界断面年均值达V类水质标准”。另一方面，在引用标准条款和其他条款关系上，标准一旦被引用即构成了协议条款内容，与协议中其他条款一样成了协议的一部分。尤其应当指出的是，由于双向补偿形式的普遍存在，它不仅约束和激励流域上游地区，也同样约束和激励流域下游地区，成为参与各方履行协议时对标的重要内容，因此，是否达到协议中的水环境质量标准对于参与各方权益的实现将产生重要影响。当然，无论达标与否，合同条款对当事人的权利义务都作出了相应安排：只有达标且流域下游不补偿或者未达标且流域上游不履约的情况出现时，才可能引发进一步的违约或者其他法律责任。

2. 协定解释维度的理论优势

如前述，在法定解释维度下，容易出现逻辑论证不完备、现实适应性弱等问题，从而导致流域生态补偿从理论到实践的诸多困惑。相对而言，协定解释维度对协议中环境标准的属性定位更为准确、合理。它摆脱了标准属性法定的固有认知模式，跳脱出强制属性—法定职责—排除适用的论证逻辑，在对市场化、多元化生态补偿活动本质属性认识的基础上重新进行了定位，围绕补偿协议与环境标准、环境标准条款与其他条款以及由此涉及的主体权利义务关系作出了新的调整，呈现出更充分的理论解释力。

(1)从逻辑矛盾到逻辑自洽

基于协定解释维度，其论证的基点是市场化、多元化生态补偿方式，逻辑论证阶段是“补偿协议—主体合意—选择适用”。一方面，市场化、多元化生态补偿方式是协定解释的逻辑起点。“虽然生态服务的公共产品属性决定了它的供给由政府提供，但政府主导在当下的必要性与可行性并不能改变生态补偿作为交易的性质”[11]。特别是在市场化、多元化生态补偿机制试点的重点领域——流域生态补偿机制建设方面更是如此，它需要以市场化运作的方式在参与主体沟通、协调、合作的基础上建立绿色利益分享机制(15)参见：《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(发改西部〔2018〕1960号)。。另一方面，“补偿协议—主体合意—选择适用”是协定解释的逻辑推论阶段。“补偿协议”确定了当事人通过自主协商而不是法律强行规定来设置权利、义务的总基调；“主体合意”呈现出在真实意思表达基础上当事人达成一致的协商结果；“选择适用”则最终确定了协议中环境标准作为意定标准、参照标准、引用标准的制度属性。与法定解释维度相比，协定解释维度摆脱了以点设面、以局部论证整体的认识误区，遵循的是从整体把握到局部深度认识的逻辑论证思路，具有更强的逻辑自洽性。

(2)从混淆不清到清晰分离

事实上，作为政府“水环境保护目标”的环境标准和作为“生态补偿目标”的环境标准其性质定位是不同的。前者在公法体系下运行，通过“依法设定保护目标—明确职责—考核问责”的路径展开。“依法设定保护目标”表明地方政府水环境保护目标是法定的；“明确职责”说明实现这些目标是地方政府及其负责人的法定职责；“考核问责”则主要以纳入领导干部综合考核评价、约谈、暂停环评审批、取消城市荣誉称号(16)参见：《水污染防治行动计划实施情况考核规定(试行)》(环水体〔2016〕179号)。等形式展开。后者则在合意基础上进行，通过“协商确定补偿目标—明确权义—依合同追责”的路径展开。“协商确定补偿目标”意味着参与主体可以基于意思自治选择补偿目标值；“明确权义”表明当事人的权利、义务是被补偿协议清晰界定的；“依合同追责”说明未履行或者未能全面履行合同将可能承担合同约定的责任。应当指出的是，基于法定解释维度的认识混淆了两者关系，用公法意义上的强制性标准属性解读“生态补偿目标”，用政府法定职责说明协议约定义务，从而陷入了关系错置的窘境，而协定解释则较好地处理了这一问题，将两者从混淆不清区分开来，使两者性质定位更清晰，避免了误读。

(3)从合法性质疑到充分解释

对于法定解释而言，其面临的一个重要挑战是无法合理说明现实中大量存在的达标补偿现象。因为达到“强制性水质”对应的是“不可协商、不可撤销的强行义务”[1]，如果在这种情况下给予补偿，就存在行为合法性问题。相较而言，协定解释较好地化解了这一危机，它重新定位了标准的属性，认为协议中的环境标准只是意定标准、参照标准和引用标准，只要条款内容不违法且双方合意，当事人设定的补偿目标条款就具有合法效力。如此一来，协定解释模式从理论层面对业已大量存在的以达标补偿为目的的流域生态补偿活动提供了正当性理论支撑，也更有利于推动未来我国流域生态补偿实践活动在更高层次上的全面展开。

三、 对我国制定《生态保护补偿条例》的启示

辨析协议中环境标准属性的意义不仅在于认知模式的转换，更在于将其融入制度设计中进而对流域生态补偿实践活动予以更好的规范。2020年11月27日，国家发展改革委公布了新一版的《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》，对立法目的、适用范围、基本原则、部门职责、地方职责、国家财政补助机制、地方政府合作机制、社会主体交易机制、保障机制等内容作出了规定。借助这一立法契机，未来可以从以下两个方面对征求意见稿相关内容进行调整完善。

一方面，基于协定视角重新诠释引用环境标准的属性及其意义。基于协定解释维度，流域生态补偿协议中的环境标准应当是意定标准、参照标准，而不是固定标准；是引用标准，而不是强制性规范。这就要求在《生态保护补偿条例》中体现市场化、多元化补偿机制建设方向，尊重参与主体平等协商地位，在沟通、协调、合作的基础上通过签订生态补偿协议来选择符合实际的监测指标、水生态环境改善目标。应当说，现有征求意见稿的规范设计基本上是沿着这一思路展开的，专门设置了“地方政府合作机制”一章对生态补偿协议的签订、内容、保障等作出了规定。但美中不足的是，在一些具体条款表述上还存在一些瑕疵。例如，公开征求意见稿第二条规定：“本条例所指生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排”。在这一定义中，暗含了生态保护者应当实现达标的法律责任，容易造成“履责”和“履约”的竞和。其实，如果将此处的“生态保护责任”理解为公法责任，那么，其对应的是地方政府水环境保护目标职责，而不是生态补偿协议中规定的约定义务，对其进行规范的任务应交由《环境保护法》《水污染防治法》以及其他相关行政法律法规来完成，不应在《生态保护补偿条例》中体现。

另一方面，应通过完善《生态保护补偿条例》的具体规定来规范对引用环境标准的使用。

首先，应授权给参与方，基于合意选择、使用、变更或者弃用环境标准。本质上，协议中引用的环境标准只是参考值而已。如何选择、使用，是否变更、放弃，是否根据实际情况改造等一系列问题都应该交由参与各方视情况决定。只要这些内容不违法、各方能达成合意，并且以有约束力的书面协议形式固定下来，就应当依法获得保护。

其次，在进行规范设计时，可以依循守住底线的思维方式将“约定义务”与“法定义务”结合。在此，所谓“约定义务”是指参与方协商确定的为达到补偿目标值而应承担的义务；所谓“法定义务”是指由《生态保护补偿条例》规定的补偿目标值不下降的底线义务。应当在公开征求意见稿“第十七条生态保护补偿协议规定”里面增加一款，规定“协议各方设定的补偿目标值应不低于近三年流域跨界断面水质平均值”。事实上，此处的规定为生态补偿主体选择补偿目标值划定了“禁止生态倒退”的红线，是在尊重约定基础上融入底线要求的补充规定(17)类似的将法定与约定结合的情况曾经出现在劳动法领域，即既规定工资由劳资双方协商确定，又规定最低工资制度。。需要说明的是，这是《生态保护补偿条例》专门就如何选择补偿目标值这一问题作出的规定，不是混杂在环境保护目标责任制相关文件中进行的规定。通过这样的规定既体现了底线思维，又保障了选择权利，将更有助于生态补偿目标的实现。

再次，《生态保护补偿条例》还需要处理“履责”和“履约”竞和的问题。当流域水环境治理任务未能如期完成时，流域上游政府及其部门将面临行政法意义上的考核问责和协议层面超标赔偿或者违约的双重责任。当出现这种情况时，应然的态度应该是流域上游地区政府既要“履责”，又要“履约”，因为“履责”和“履约”其实对应的是两套相互独立的体系。“履责”是公法的要求，由《环境保护法》《水污染防治法》以及相关行政法律法规来予以规定；“履约”是协议的要求，按照协议规定承担相应违约责任。两者相互独立、并行不悖，不能以已经承担违约责任为由拒绝另一责任的履行。正如公开征求意见稿第十七条所规定的，“生态环境质量未达到国家和地方标准的，不得以违约责任取代法定责任”。

总之，合理解释生态补偿协议中环境标准的本质属性具有重要的理论和实践价值。它不仅有助于明晰协议中环境标准的制度属性，也有助于明确参与各方的权利义务，还有助于化解现实中对补偿活动合法性的质疑。应当说，推动从法定解释向协定解释维度的转变将使流域生态补偿政策回归到其预设的制度功能之上[12]，回归到协议本身，更契合市场化、多元化补偿特质，也使得其逻辑更自洽、解释更充分。未来，我国的生态补偿机制建设还需要进一步迈入法治化之路，要对生态补偿主体、对象、标准、方式等方面作出更细密规定，使之规范有序、健康运行。