我国流域环境污染纠纷解决机制的问题与完善——基于近两年典型案例实证分析

李爱年，何双凤

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

一、 问题的提出

流域环境污染纠纷是流域环境纠纷中最普遍、最典型的一种纠纷形式。根据所涉环境问题的不同，流域环境纠纷可以分为流域环境污染纠纷和流域生态破坏纠纷两种类型。流域以水为载体，水的自然流动性以及污染物质的扩散性使得流域环境污染最终必然损害的是整个流域的生态环境公共利益和不特定多数人的利益。从此种角度而言，并非所有发生于流域的与污染相关的环境纠纷均可谓之流域环境污染纠纷。因此，本文所讨论的“流域环境污染纠纷”主要是指因污染流域环境导致流域环境公共利益遭受损害所引发的矛盾或冲突，它不包含诸如上游某工厂排污导致下游某养殖户鱼塘内的鱼类大量死亡等情形所引发的侵害特定主体人身权或财产权的“私益性”环境污染纠纷，此类涉流域的环境污染纠纷我们暂且将其称为“流域环境侵权纠纷”。因为从理论上辨析，这一类纯“公民间”的涉流域的环境污染纠纷虽也以“流域”为媒介，但其本质仍应归属私益性质的传统环境侵权纠纷范畴，适用《民法典》中的“侵权责任”规制即可。从纠纷的具体类型来看，因流域环境污染纠纷主要以流域上下游、左右岸、干支流、江河湖库之间的纠纷为表征，故根据污染是否跨行政区域，可将其划分为跨界的流域环境污染纠纷和未跨界的流域环境污染纠纷两类。

近年来，由于各种涉流域环境纠纷频发且类型愈益多样，国家开始重视“典型案例”对纠纷解决的指导作用，并先后发布了一系列涉流域生态环境保护典型案例。那么这些案例究竟哪些属于“流域环境污染纠纷”？它们的解决有何特色？是否仍面临某些困难桎梏？未来又该如何优化完善？面对这一系列的问题，可能需要从典型案例本身方能觅得答案。因此，以《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)的颁布为契机，借力当前国家对流域生态环境保护的空前重视，本文拟通过考察近两年国家发布的流域环境污染纠纷典型案例，借由静态鲜活实践例证，透析其纠纷解决的理念、方式、程序、组织与保障等内容，从而多方位觇视当前我国流域环境污染纠纷解决机制的特征概貌与问题不足，以期为其未来发展提供新的思路与方向。

二、 流域环境污染纠纷解决机制的特征

与一般环境纠纷解决机制结构相同，流域环境污染纠纷解决机制主要以诉讼机制和非诉讼机制两大组织体系构成。但是，因为流域环境污染纠纷是以“流域”为中心且强调对环境公共利益的损害性，故其在纠纷解决机制两大组织体系的具体构建上仍存在一定特殊性。流域环境污染纠纷解决实践案例是流域环境污染纠纷解决机制的直接镜像，因此，为更加全面且客观地描绘当前我国流域环境污染纠纷解决机制之样貌，笔者对近两年国家发布的系列涉流域环境保护典型案例进行了全面收集与梳理(1)就流域环境污染纠纷案件的法律分析而言，典型案件具有更重要的意义。因为从理论上看，典型案例之所以能成为典型案例，往往是因其对疑难或者具有争议性的法律问题给出了相对合理的处理方案。因此，从此种角度而言，其更能充分展现流域环境污染纠纷解决机制之概貌。，在此基础上根据前文对流域环境污染纠纷内涵与外延的明确，同时以“流域”“环境污染纠纷”“公益纠纷”作为筛选范围和标准进行逐次分析与排查，共获得22起流域环境污染纠纷典型案例(见表1)。通过对这22起案例进行分析，并结合《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)、《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)等法律法规及规范性文件的规定，窥得当前我国流域环境污染纠纷解决机制主要呈现以下两个方面的风貌特征。

1. 以两大“公益类”诉讼为中心的诉讼解纷机制

诉讼解纷机制以环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼两大“公益类”诉讼类型(2)有很多学者认为，环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼两类诉讼制度都未能逾越广泛意义上的环境公益和社会公益，故二者在性质上同属广义上的“公益类”诉讼范畴。为中心，是当前我国流域环境污染纠纷解决机制的重要特征。流域环境污染造成的损害十分复杂。污染物质的扩散性和流域环境的准公共物品性决定了流域环境污染损害的对象是流域环境本身及流域相当地域范围内的不特定多数人，甚至是后代人[1]。流域环境污染侵害法益的“公益性”，使得因污染所产生的纠纷其化解机制也必带有与生俱来的“公益倾向”。严格来说，流域环境污染纠纷解决机制抑或涉及一定私益成分，但从机制设立的根本目的与价值追求来看，“公益属性”仍应为其刻入骨里的基本底色与主要气质。以流域环境污染纠纷中最主要、最常见的流域水污染纠纷为例，当流域水污染发生后，其中也可能涉及对某些个体私益之侵害，如表1中的“江西省新余市石山水库环境保护行政公益诉讼案”“聊城东染化工有限公司环境污染公益诉讼纠纷案”等典型案例，其中便涉及对附近农民的农田、林木等私益的侵害，但总体而论，污染物质的扩散性以及流域的整体联动性等特征决定了该类纠纷的解决不可能仅是为消弭(或迎合)污染所涉私主体之间的纯私益冲突(或主张)。如何更好地平衡纠纷所涉流域内不同区域间的利益诉求、保障界限内大多数人的公共利益、维护流域的整体生态环境利益，乃流域水污染纠纷解决的优位目标与终极选择。从此种角度而言，“内嵌于心”的公益属性使得流域环境污染纠纷的解决必然更仰赖各种旨在维护“公共利益”的解纷制度或措施。因此，具体从诉讼解纷机制维度来看，与一般的流域环境侵权纠纷主要依靠环境侵权之诉解纷不同，流域环境污染纠纷则与当前我国环境诉讼制度中的两大“公益类”诉讼类型，即已“崭露头角”的环境公益诉讼和刚“初出茅庐”的生态环境损害赔偿诉讼(3)为方便表述，以下简称“两诉”。存在天然“契合”。此点由表1所呈列的流域环境污染纠纷典型案例亦不难探知。环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼“二者并立”、相互配合，共同构成流域环境污染纠纷解决机制中诉讼解纷组织体系的核心基石。

表1 涉流域生态环境保护系列典型案例概况

续表

2. 以“磋商+商调+检察建议”为主导的非诉讼解纷机制

非诉讼解纷机制以磋商、商调、检察建议3种非诉方式为主导，是当前我国流域环境污染纠纷解决机制的另一重要特征。与一般的流域环境侵权纠纷主要以和解、调解、仲裁、信访等措施为非诉解纷途径不同，我国立法对于流域环境污染纠纷的非诉解纷措施进行了特别的规定。基于前文对流域环境污染纠纷诉讼解纷方式的确定，并根据新修订的《行政诉讼法》(2017年)第二十五条第四款(4)《行政诉讼法》(2017年)第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”、《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释〔2019〕8号)第一条(5)《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条规定，生态环境损害赔偿案件原告在提起生态环境损害赔偿诉讼前必须先行同生态环境损害义务人进行磋商。等规范性文件的规定可知，检察建议、生态环境损害赔偿磋商应为流域环境污染纠纷非诉解纷的主要途径。此点借由典型案例也可得以确认。如表2所示，在近两年国家发布的流域环境污染纠纷典型案例中，其中以“检察建议”解纷的有11起，以“磋商”解纷的有1起。由此可见，以上两种非诉方式在当前我国流域环境污染纠纷解决实践中占据重要地位。

此外，由于流域是以水为载体，因此流域环境污染纠纷实质更多的是指流域水污染纠纷。水的流动性和污染物质的扩散性使得流域水污染纠纷往往具有一定的跨界性。故针对此类跨界性的流域水污染纠纷，《环境保护法》《水污染防治法》等法律法规还特别规定了商调方式，即协商方式与协调方式相结合。例如，《水污染防治法》第三十一条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”。由此可见，商调方式亦是流域环境污染纠纷非诉解纷机制的重要组成单元。

三、 流域环境污染纠纷解决机制存在的问题

以上意蕴，不同于一般的流域环境侵权纠纷解决机制，流域环境污染纠纷解决机制无论是在诉讼机制还是非诉讼机制的具体建构上均有其特殊性。特别是近两年随着生态环境损害赔偿诉讼、检察建议、磋商等多种新型解纷制度的不断涌现，流域环境污染纠纷解决机制在整体宏观架构、深层微观构成等方面，均有“矮子放风筝”“一日千里”之蜕变。然，“万物诸法皆有裂痕”，当前流域环境污染纠纷解决机制展“骐骥之跃”的同时，也暴露出诸多风险与隐患。

1. 以“公益类”诉讼为中心的二元诉讼格局未完全理顺

前文已述，流域环境污染纠纷的诉讼解纷机制主要是以环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼为中心的“二元并举”结构。同为诉讼制度体系内的“公益类”诉讼，虽然立法者已从制度层面针对“两诉”的适用范围、提起主体、诉讼中的衔接原则等问题进行了不同程度的规定，如确定了法院审理因同一损害生态环境行为导致“两诉”案件时“生态损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼”的衔接原则等(6)参见：2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十七条。，但因“两诉”特别是环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼，二者在设计理念、适用范围、功能目的等方面的牵连性[2]，使得“两诉”于流域环境污染纠纷解决实践中仍然存在较多纠缠。

从典型案例来看，至少有以下几个核心问题值得进一步思考与澄清：一是关于“两诉”于流域环境污染纠纷解决中的适用区别。同为流域环境污染纠纷且均涉及流域环境公共利益之损害，例如，在“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等环境污染责任民事公益诉讼案”“湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染损害责任环境民事公益诉讼案”“湖南郴州屋场坪锡矿11·16尾矿库水毁灾害事件生态环境损害赔偿案”等案例中，为何有的案例提起环境公益诉讼，而有的则提起生态环境损害赔偿诉讼？“两诉”于流域环境污染纠纷中可予适用的情形到底有何不同？二是“两诉”于流域环境污染纠纷解决中的起诉顺位。例如，在“重庆市人民政府、重庆市两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”中，从实践结果来看，该案属于可同时适用“两诉”的情形，那么由此引申出另一个实践困惑，即“两诉”的提起是否存在“顺位”选择？还是只要符合条件择其任何为先皆可？追问以上诸多问题的同时，无不暗示当前我国流域环境污染纠纷解决中“两诉”适用关系的交织与混沌。

2. 以“磋商+商调+检察建议”为主导的非诉体系效能未充分激发

2019年1月习近平总书记在中央政法工作会议上提出，要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这一重要论述不仅强调了非诉方式运用于矛盾纠纷解决中的重要性与必要性，也为我国流域环境污染纠纷解决机制的构建指明了方向[3]。受这一基本精神的指引，近两年我国流域环境污染纠纷的非诉解纷体系呈现“脚踏楼梯式”发展，并已成为流域环境污染纠纷解决“当之无愧”的“生力军”。尽管如此，从实践场域来看，面对仍受“追捧”的诉讼解纷，在此必须清醒地承认，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要思想于流域环境污染纠纷解决实践中尚未完全“落地开花”。“见微知著，睹始知终”(7)出自袁康《越绝书·越绝德序外传》。，此点仅由近两年国家发布的流域环境污染纠纷典型案例足见一斑。

一是非诉解纷体系整体效用未充分激发。如表2所示，在22起流域环境污染纠纷典型案例中，非诉解纷案例有12起，占典型案例总数的54.5%，诉讼解纷案例有10起，占典型案例总数的45.5%。因此，仅从纠纷解决的具体数量来看，在当前流域环境污染纠纷解决实践中，非诉解纷超越诉讼解纷已然成为纠纷解决主渠道，此点毋庸置疑。但是，从纠纷解决的基本要求与主要目的来看，尽管当前非诉解纷于流域环境污染纠纷的解决中已渐露“奋翮远翥”之势，但于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”意在“从源头上减少诉讼增量”(8)习近平总书记在2019年1月召开的中央政法工作会议上提出“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。由此可推知，“从源头上减少诉讼增量”是“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的主要目的之一。这一主要目的而言，诉讼解纷率的“居高不下”仍在某种程度上反衬并昭示出非诉解纷实践价值的失落与无力。

二是部分非诉解纷措施效用未充分激发。各种非诉解纷措施“跛脚式”发展是当前我国流域环境污染纠纷非诉解决实践中的又一突出问题。如表2所示，在12起以非诉方式解纷的典型案例中，其中以“检察建议”解纷的有11起、以“磋商”解纷的有1起。“见一叶而知深秋”，透过以上数据可以看出，“检察建议”在当前我国流域环境污染纠纷的解决中发挥着举足轻重的作用，而磋商和商调则遭遇“被虚置”风险。特别是本应广泛适用于流域跨界水污染纠纷中的“商调”措施，逐渐被“检察建议”“磋商”所替代，渐趋边缘化。

表2 近两年国家发布的流域环境污染纠纷典型案例具体解纷情况(9)此表系根据表1中所呈列的22起流域环境污染纠纷典型案例的具体解纷情况绘制而成。

3. 以“磋商前置+诉前检察建议”等程序为支撑的“诉非”衔接机制未彻底畅通

流域环境污染纠纷的解决建筑于诉讼与非诉讼解纷措施之综合互动状态上，换言之，二者缺一，则流域环境污染纠纷解决机制便无法实现良性运转。盖如人之“上下齿”，诉讼与非诉讼措施之间只有实现相互配合、协调联动，才能真正形成解决流域环境污染纠纷的制度合力。否则，纵令有科学且成熟的诉讼措施或非诉讼措施，也不免如同“具文”，有若无耳。是故，畅通诉讼与非诉讼解纷措施之间的衔接，于流域环境污染纠纷解决机制的发展至关重要。

总体来说，流域环境污染纠纷解决的“诉非”衔接应包含两个维度：一是诉讼与非诉方式的衔接，二是非诉与诉讼方式的衔接。近两年立法者对于流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接的重要性有较为深刻之体认，且已试图从制度建设层面对此问题予以相关回应。例如，针对生态环境损害赔偿诉讼的提起立法设置了“磋商前置”程序，针对环境行政公益诉讼的提起则设置了“诉前检察建议”程序。以上多种衔接程序的确立，为“诉非”之间“亲密对话”提供了重要渠道。但从实践场域来看，流域环境污染纠纷解决的“诉非”衔接仍面临一些质疑与迷茫，需要进一步厘清，主要体现在：

一是部分诉讼方式与非诉方式如何衔接仍不确定，如环境民事公益诉讼等。虽然我国立法对于流域环境污染纠纷解决的“诉非”衔接设计了“磋商前置”“诉前检察建议”等程序，但整体上讲，此种“擘画”仍相对偏狭。如前所陈，流域环境污染纠纷的诉讼解纷方式主要有“两类三种”，即两大“公益类”诉讼中的环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼3种具体诉讼形式。但从诉讼与非诉的衔接来看，立法却仅就其中两种诉讼方式与非诉讼方式的衔接问题进行了明确规定，即确定生态环境损害赔偿诉讼与磋商衔接、环境行政公益诉讼与诉前检察建议衔接，而对于环境民事公益诉讼的“诉非”衔接问题并未明示。由此引发的实践困惑是，环境民事公益诉讼究竟该如何与非诉方式进行衔接？例如，在“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等环境污染责任民事公益诉讼案”等6起环境民事公益诉讼典型案例中，有的是直接提起诉讼，有的则是在先行非诉方式解纷失败后才提起诉讼。

二是部分非诉方式与诉讼方式如何衔接亦不确定，如磋商、商调等。从非诉与诉讼的衔接来看，部分非诉方式与诉讼方式衔接的不确定性也是阻遏流域环境污染纠纷“诉非”衔接的实践难题。以典型案例中的“湖南郴州屋场坪锡矿11·16尾矿库水毁灾害事件生态环境损害赔偿案”为例，该案属于磋商成功情形，但倘若其磋商失败需要提起诉讼，那么该案是否应该提起生态环境损害赔偿诉讼？还是也可提起环境民事公益诉讼？以上类似非诉与诉讼方式对接的不确定，也在一定程度上影响并制约流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接的通畅。

四、 流域环境污染纠纷解决机制的发展进路

依上述分析可知，于实践场域觇视当前我国流域环境污染纠纷解决机制，疏漏、不足犹多，亟待正视并完善。这些实践问题的产生，一方面是因机制设计的理念上存在偏颇与不善，另一方面则是因立法规定尚存不足、司法适用存在偏差等，因此，未来对于流域环境污染纠纷解决机制的完善，应做好以下几点。

1. 以遵循流域自然特性为逻辑起点：树立“流域处理”纠纷解决理念

“区域处理”理念的深植是制约当前我国流域环境污染纠纷解决机制质效不彰的问题根源。如前所述，流域环境污染纠纷往往涉及流域上下游、左右岸、干支流、江河湖库之间的冲突，因此，其多以“跨行政区域”为表征。受这一特征影响，长期以来我国立法对于该类纠纷的解决一直秉持“区域处理”理念[4]，即以“区域”为单元，通过不同区域主体之间的力量博弈或外部借力来实现纠纷的有效化解或制衡。作为这一立法理念的直接产物，《水污染防治法》《环境保护法》等法律法规均规定了流域环境污染纠纷的“区域化处理”模式。这种以“区域处理”理念为根本导向的纠纷解决模式，极易造成地方保护主义滋生与膨大，个体与生俱来的“利己主义”倾向往往导致地方政府为追求和实现本区域利益而忽视流域整体生态环境利益。从此种角度而言，以区域为立足的处理理念与流域的系统性、整体性等特质存在天然悖反。

从表面上看，近两年国家已逐渐认识到“区域处理”理念应对流域环境污染纠纷的不能，并已试图从法治建设层面觅寻他种理念以打破“区域处理”理念之禁锢，例如，在“四川、贵州跨省协作保护赤水河生态环境行政公益诉讼案”中，四川省古蔺县和贵州省习水县两地检察机关便会签了《关于开展赤水河流域保护生态环境检察工作协作意见(试行)》，开始尝试通过跨省司法协作的方式进行解纷。但是，“现象并不被看作是通往真理的线索”，这种以跨省流域司法机关自觉签订且仅停留于个别流域(当前主要是长江流域)部分支流、湖泊或干流部分水段上下游、左右岸等省市司法机关会签的协作处理机制，于整个“全流域”生态环境保护而言，无非也仅是“片段化”“局域化”处理而已。申言之，此种所谓跨省流域的司法协作处理仍未从根本上逃脱“区域处理”理念的窠臼，实质上仍不过是“区域处理”思想指引下“新瓶装旧酒”“老树换新枝”式的尝试与挣扎。

从根本上来说，与以行政区划为基底的“区域”不同，流域是一个集各种自然要素为一体的独立、完整且巨大的生态系统。从静态上看，流域以“水”为基本载体，汇聚了土壤、矿藏、生物等各种自然环境要素，拥有不言而喻的系统性[5]，其中任何要素的变化都会影响整个流域内在结构的平衡与畅通；从动态上看，以“水的流动”为主要纽带，流域内上下游、左右岸、干支流、江河湖库、地表地下之间拥有难以阻断的联动性，任何“节段”的疏忽或恣意都可能引发整个流域的无能与崩溃。流域这种独特的“动”“静”二维“双整体性”特点，决定了以“流域”为中心产生的环境污染纠纷的解决必须摆脱以“犬牙相入”行政区划原则为主要指引而形成的区域处理模式的束缚(10)实际上，我国长期以来坚持的行政区划基本原则有两条，即“犬牙相入”和“山川形便”。但从客观情况来看，当前我国大部分行政区划的划分都是以“犬牙相入”为主，仅有极少部分省级行政区是利用“山川形便”划分而来，最典型如江西省。，真正回归“流域”本身，以流域的“整体性”特性为逻辑起点，树立“流域处理”纠纷解决理念(11)为便于表述，以下简称“流域处理”理念。。值得注意的是，不同于前文提到的尚处在“区域处理”思想中沉浮与跳跃的“片段式”或“局域化”流域协作处理模式，此处所谓的“流域处理”理念，它是一种以“流域”为根本立足，着眼整个流域环境利益，遵循流域自然特性[4]，以整体主义和协同论为基本内核的新的解纷理念。

从内在本质上看，“流域处理”理念蕴涵两大核心内旨：一是整体主义。整体主义是与个体主义相对应的范畴，它主张从宏观维度对事物进行把握，将事物整体作为解决问题的基本单位，强调事物之间的关联性，通过整体研究来揭示事物的全貌和演进规律，反对“只见树木不见森林”的局部性思维[6]。以整体主义为主要内核的流域处理理念，总体上要求立法者在为制度设计时、执法者或其他各类相关主体在制度贯彻实施时都能从整体性视角出发，以流域生态环境的自然属性为逻辑起点，统筹考虑山水林田湖等多元生态环境要素，对全流域环境进行一体化保护与利用。具体而言，它强调流域环境污染纠纷解决机制的建构应遵循流域生态环境的整体性、系统性，要求对于纠纷解决的原则、模式、制度、程序等机制构成事项，不管是在国家顶层设计层面还是具体组织实施层面，都必须彻底破除“区域处理”思想之禁锢，从流域视角对纠纷的解决作出“整体性”回应，反对碎片化、分割化。二是协同观。除“整体主义”外，“协同观”也是“流域处理”理念必不可少的精神依赖。如果说“流域处理”理念就像是一架极其复杂的大机器，那么，整体主义即是机器内部的各机件及其组合而成的样貌轮廓，而协同观则是保障机器各部件之间良好衔接、协调运转的“润滑剂”。通过协同观的润滑，可有效缓解并减少机器部件之间的摩擦与矛盾。流域环境污染纠纷侵害法益的“公益性”决定了流域环境污染纠纷解决机制的建构与发展必须拥有协同视野。以“协同观”作为内核支撑的“流域处理”理念，要求我们充分认识流域生态环境的关联性，推动全流域联动，“从系统整体性出发，对系统各要素的功能和作用进行协调，从而产生耦合效应”[7]。构建推进流域环境污染纠纷解决的长效协同机制，并着重处理好各类解纷主体如纠纷所涉流域上下游、左右岸、干支流等地方政府间、政府内部不同部门间、政府与社会组织等其他解纷主体间的协作关系。

从外在载体上说，以“整体主义”和“协同观”为双内核的“流域处理”理念要求我们在应对流域环境污染纠纷时必须建立一种纠纷解决的整体性协作处理模式[8]。需要澄清与说明的是，此处所谓的“流域环境污染纠纷整体性协作处理模式”并不同于前文提到的“跨省流域司法协作处理”。虽然，二者无论是在名称表述还是在运行机理上似乎都存在一定相似性，如都使用了“协作处理”等字眼、都体现了一定的“协同观”，但从本质上讲，二者仍有云泥之别。原因在于，当前语境下的“跨省流域司法协作处理”虽已试图走出“区域处理”思想藩篱，但这种“出走”仍是“畏首畏尾”、不够彻底与坚决的“徘徊”。因此，以“流域处理”理念为导向，有必要在认识此种“跨省流域司法协作处理”形式不足的基础上，探索并建立一种全流域大协同、具有更高站位和更宽视野的新的纠纷化解模式，以应对当前流域环境污染纠纷解决机制潜存的风险与隐患，保障流域环境污染纠纷“流域化”“生态化”的解决。具体而言，该模式的构建应把握好以下几点：一是在指导理念上，应以“整体主义”和“协同观”为核心内旨的“流域处理”理念为根本依循；二是在功能与目标定位上，除妥善化解矛盾纠纷、维护群众合法权益外，还应注意生态环境利益的保护；三是在主体与形式上，非仅限于司法机关之间的协作，还应包括其他政府之间(主要是指行政机关)的协作、政府与社会组织、公众等多元主体之间的协作；四是在原则上，应坚持引导与强制相结合原则，在尊重各主体自愿协作的同时，对于司法机关、行政机关等政府主体的协作应辅以一定强制协作要求；五是在范围上，不应只局限于个别流域的部分节段，而应扩及整个流域的整体性协作。当然，流域环境污染纠纷整体性协作模式的构建是一项系统且复杂的大工程，除以上几点注意事项外，其他还有许多维度与环节需探索与思考，如整体性协作的内容、程序等。对此，以“流域处理”理念为根本指引作相应建构即可，在此不再巨细靡遗、一一列举。

2. 以厘界“两诉”适用关系为契机：优化流域环境污染纠纷诉讼解纷格局

承认生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的区别是我们界分“两诉”关系的基础。虽然同为环境诉讼体系内的“公益类”诉讼制度，“两诉”在设计理念、功能目的、适用范围、规则模式等方面都存在高度的重合性与相似性[9]，在理论上甚至已有不少学者认为“两诉”之间实系包含关系，如有学者主张生态环境损害赔偿诉讼本质上其实是特殊的环境民事公益诉讼[10](12)如占善刚、陈哲等学者认为，生态环境损害赔偿诉讼之本质乃民事公益诉讼。。不可否认的是，这些观点或论断有一定合理性，它们能敏锐认识到“两诉”之间确存的“亲密关系”。但若仅凭这些“零光片羽”且流于表面的契合点，即贸然断定二者系“全同”或“包含”关系，这样的论证逻辑显然是经不起推敲的，是对“两诉”的同质化虚构。兴起缘由、理论基础、原告主体及起诉条件等诸多不容忽视的显著差异决定了“两诉”并行不悖的独立个体地位，所以，尽管理论上对“两诉”同质关系的争论一时恐难绝耳，但这并不能掩盖或阻却实践中“两诉”并立、逶迤向前的状态。在清醒认识这一点的基础上，厘界并澄清流域环境污染纠纷解决中“两诉”的适用关系便显得颇有必要。

如前所述，流域环境污染纠纷性质的特殊性使得其与“两诉”存在天然契合，此点不容置喙。在此还需进一步厘清的是，“两诉”于流域环境污染纠纷案件中的具体适用区别及起诉顺位安排。从流域环境污染纠纷产生的原因和责任主体来看，除自然原因等不可抗力因素外，流域环境污染纠纷的产生往往是因企业(个人)排污、事故性泄露等行为或是因行政机关违法行使职权、不作为等导致流域环境污染所致，故其纠纷的责任主体一般是企业(个人)或政府。明确此前提，根据前文对流域环境污染纠纷具体类型的划分，并结合《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件司法解释》(以下简称《司法解释》)等法律法规、司法解释等规定，可以明辨：

其一，针对因政府失职或不作为等情形所导致的流域环境污染纠纷。此类纠纷其责任主体是“政府”，而根据《司法解释》第一条之规定可知，当前我国立法对于生态环境损害赔偿诉讼被告资格的设定仅限“造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织”，故从诉讼角度来看，不难确定在现行法律体系下对于因政府所导致的流域环境污染纠纷尚只能适用环境公益诉讼。因此，此类纠纷尚不存在环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼起诉顺位交织难解的问题。

其二，针对因企业(个人)排污、事故性泄露等所导致的流域环境污染纠纷。该类纠纷的责任主体是“企业(个人)”，因此从诉讼维度来看，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼二者与其均可适配，“两诉”适用或存竞合之可能，因此，还需结合相关法律规定再予深探。根据《解释》第一条及《司法解释》第一条、第二条的规定可知，环境民事公益诉讼适用于“已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险”的情形；而生态环境损害赔偿诉讼则适用于已造成实质性严重生态环境损害后果的情形。故从规范解释学角度来看，对于“尚未造成实质性损害”的流域环境污染纠纷，明显应当适用环境民事公益诉讼，此点跃然纸上，无须深表。此处值得注意者，乃对于“已造成实质性损害”情形的“两诉”界分。笔者认为，此种情形立法虽未予言明，实践中也常陷困顿迷乱之境，但基于法的一致性品格要求，且以符合法律意旨之限度为必要释示，应可参照《司法解释》第十七条关于纠纷审理过程中“生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼”的衔接原则，确立“生态环境损害赔偿诉讼优先”的起诉顺位。

3. 以优化“磋商+商调+检察建议”为突破口：重塑流域环境污染纠纷非诉解纷体系

流域环境污染纠纷非诉讼解纷措施体系的发育不足是造成当前我国流域环境污染纠纷解决实践中非诉讼解纷价值失落的根本原因。虽然深植于传统文化中的“好讼”倾向对社会大众纠纷解决观念的影响不可祓除，但这一“外因”洵难成为非诉方式实践价值失落的“完美托词”，与公众偏好的落差、错位并不能为流域环境污染纠纷非诉解纷质效不彰的事实张本。更准确地讲，近年来非诉讼解纷措施凭借其自身灵活、便利、成本低廉等诸多“令人艳羡”的优质基因，早已成为可与诉讼比肩甚至有所超越的纠纷化解主渠道并广为适用于各类矛盾纠纷的解决。但缘何已受“追捧”的非诉解纷措施却在流域环境污染纠纷的解决中屡遭“冷脸”尴尬？对这一问题的追问无不进一步昭示，那些意欲归咎于公众爱好与习惯的认知都是偏狭、过时的。

蓝图与实践的落差终归只能是自我能力与认知之间的偏差。纵然我们已有“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的美好蓝图，但“非诉讼解纷措施体系”自身尚不成熟的“身体”和“心理”，犹难担负起此种超越性追求，这才是流域环境污染纠纷解决实践中非诉措施效益不彰的症结所在。事实上，非诉解纷措施与流域环境污染纠纷之间并非真正存在着一道不可逾越的鸿沟。相反，流域环境污染纠纷的复杂性使得其更需要借助非诉措施的多元解纷力量。正因如此，近年来我国对于流域环境污染纠纷非诉解决的探索从未停歇，并已于立法上明确规定了磋商、商调、检察建议等措施制度。只是，“事有两面”，流域环境污染纠纷主体的多元性、客体对象的“生态性”、影响范围的广泛性与整体联动性等诸多复杂的个性也使得其对非诉讼解纷措施有着更加成熟、更高标准的要求。而遗憾的是，当前以“磋商+商调+检察建议”为主的非诉解纷措施体系显然尚难餍足此种“臻于至善”的美好期许。原因在于：第一，从体系架构上看，以“磋商+商调+检察建议”为主的非诉解纷措施体系整体结构明显太过狭窄、单薄，横向上可资选择的非诉解纷措施较少；第二，从具体措施制度上看，虽然立法已明确规定了磋商、商调、检察建议等多种非诉解纷制度，但纵向上分别就此3者的具体设计尚显青涩，不科学、不完备之处颇多。

以“商调”为例，前文提及，对于跨界水污染纠纷，立法规定可由有关地方政府协商解决或由其共同上级政府协调解决。但问题是，仅将协商或协调的主体限定为本级政府和上级政府的这一设定本身就极不科学，原因在于：第一，就本级政府的“协商”而言，前文已有分析，地方政府往往可能为追求本地区利益的最大化而罔顾流域的整体利益，因此这一主体设置有违“流域处理”理念要求。第二，就上级政府的“协调”而言，此种解纷方式虽引入了“上级政府”这一第三方力量，表面上似乎可以避免仅由本级政府协商而不顾流域整体利益的尴尬，但必须指出的是，受“科层管理制”的影响，在此协调关系中上级政府虽是“居间协调者”，但同样也是“直接领导者”，所以其客观、中立、公正的第三方角色作用难以根本保证；另一方面，缺乏针对商调的步骤程序及商调结果的效力保障、履行监督等具体规范设计，“商调”这一非诉措施对外也面临虚置风险。第三，从措施之间的关系来看，磋商、商调、检察建议等非诉解纷措施之间条线化、碎片化状态明显，缺乏相关的协调联动机制，相互之间的衔接和互补较差[11]。

综上，在立足已有磋商、商调、检察建议等措施的基础上，流域环境污染纠纷非诉解纷体系尚待结合流域环境污染纠纷的特点作进一步梳理与优化，以提高其同流域环境污染纠纷的匹配度及内部各措施的自洽性。具体来说，一应“先破后立”，彻底打破当前以“磋商+商调+检察建议”为主的“三足鼎立”式非诉解纷格局，积极打造流域环境污染纠纷解决非诉多元综合解纷体系。如对外可参照美、日等国经验，将仲裁确定为流域环境污染纠纷解决的重要途径[12](13)美国的《综合环境反应、赔偿与责任法》第122章第(j)(1)条和第(h)(2)条分别规定了生态环境损害赔偿纠纷解决的磋商和仲裁制度；日本的《公害纠纷处理法》则对于生态环境损害赔偿纠纷解决规定了斡旋、调解、仲裁和裁定4种制度。；对内也可引入其他类型纠纷解决中比较适合跨界或多元主体的非诉措施，如“生态谈判”“利益相关者的环境圆桌对话”[13]等。二应“精进不休”，不断修正和完善已有措施。如针对前文提到的“商调”制度，一方面要从根本上破除仅由本级地方政府协商或上级政府协调的主体限制，以“流域处理”理念为指导，设立专门且独立的流域环境管理机构作为流域环境污染纠纷的协调主体；另一方面要注重商调程序及商调结果的效力保障、履行监督制度的规范建设，以保障“商调”真正落到实处。如可设立或引入第三方监督机制等，督促商调协议的履行。三应“融会贯通”，以“分层递进解纷”为思路导向[14]，建立以“联动+补强”为核心的非诉融通解纷机制，强化纠纷的非诉多元综合化解，形成“漏斗状”梯次滤化的非诉解纷结构。如可将协商、协调、磋商、检察建议、调解、生态谈判、利益相关者的环境圆桌对话等非诉措施作为第一道防线(x)，将仲裁、行政复议、行政裁决等非诉措施作为第二道防线(y)，根据流域环境污染纠纷的具体类型，探索设置不同“x(x1、x2……xn)+y(y1、y2……yn)”非诉组合式解纷方案，以实现各种非诉措施的良性互动和功能互补，充分发挥非诉解纷合力。

4. 以确立“非诉前置”为切入点：通畅流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接机制

正确认识并理解当前我国流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接程序的设计原理是未来进一步优化其结构体系的前提。从逻辑学角度分析，当前立法对于流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接关系的确定采取的是两种完全不同的性质定位：一是针对环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼与非诉方式的衔接，立法设计的是反对称关系。这一关系的逻辑特性决定了从诉讼与非诉方式的衔接维度看，二者之间具有必然性；而从非诉与诉讼方式的衔接维度看，二者之间则具或然性。基于对这一关系的本质澄清，不难确定在流域环境污染纠纷解决中，虽然生态环境损害赔偿诉讼与磋商的衔接、环境行政公益诉讼与检察建议的衔接具有确定性，但从非诉与诉讼方式衔接的角度来看，磋商、检察建议等非诉方式同这两种诉讼之间并不具有确定的衔接关系，也即，在实践中假设磋商等非诉解纷失败，除可对应提起以上两种诉讼外，还可提起其他的诉讼类型，如环境民事公益诉讼。二是针对环境民事公益诉讼与非诉方式的衔接，立法设计的是非对称关系。这一关系的逻辑特性决定了无论是诉讼与非诉方式的衔接，还是非诉与诉讼方式的衔接，其都具有或然性。

基于对以上不同逻辑关系之认识，重新审视当前我国流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接程序结构之设计，可知衔接关系性质定位的不科学、不准确是造成实践中“诉非”衔接不清晰、不稳定、不顺畅的根本原因。因此，为进一步畅通流域环境污染纠纷解决的“诉非”衔接机制，笔者认为，先行从制度设计层面理顺并科学设定各类解纷方式之间的逻辑关系是根本理路。

从宏观上讲，对于当前我国流域环境污染纠纷解决“诉非”衔接关系之定位，笔者认为，应统一采取“反对称关系”模式，即3种诉讼方式的启动均应设定相应的“前置程序”。理由有二：第一，从必要性上看，“非诉前置”是贯彻“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”思想以及以“整体主义”和“协同观”为双内核的“流域处理”理念的应有之义与必然要求。因为，这一程序的“反对称关系”本质，一则可以保证“两类三种”诉讼形式都有确定的非诉方式分别与之衔接，保障“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的真正实现。二则其又能让各种非诉方式都不必然只能与某一种诉讼方式衔接，这样不仅有利于激发多种非诉方式的解纷合力，也能保障某一流域环境污染纠纷可同时运用多种非诉方式化解的实践需要。第二，从可行性上看，作为“诉非”衔接的“成功典范”，当前“磋商前置”“诉前检察建议”的顺利实施，已足以证成在流域环境污染纠纷解决中设立“非诉前置”是完全行得通、办得到、得人心的。从某种程度上甚至可以认为，“非诉前置”是对“磋商前置”“诉前检察建议”的承继与升华。

具体而言，“非诉前置”不同于“非诉优先”(14)“非诉优先”，从字面上看，“优先”即需有两种事物产生“竞合”或面临“两者必选其一”的处境，此时选择其中一方为先。就此角度分析，“非诉优先”应是指当某一纠纷的解决同时面临诉讼和非诉讼两种不同的解纷方式，此时应优先选择非诉讼方式解纷的一种纠纷处理方式。所以其与“非诉前置”的最大区别是在该种程序的指引下，诉讼程序的启动并不必然以经过非诉解纷措施为必须。，它要求我们于流域环境污染纠纷的解决中在启动诉讼程序之前，首先必须以非诉措施为先行程序，即只有在历经相关非诉措施仍无法化解矛盾纠纷时，才能进入诉讼程序。受该衔接程序的指引，其要求我们在畅通流域环境污染纠纷的“诉非”衔接机制时还必须进一步思考并妥善处理好以下几个关键问题：一是不同诉讼类型的具体前置非诉措施安排。当然，生态环境损害赔偿诉讼当前已设立“磋商前置”，环境行政公益诉讼已设立“诉前检察建议”，二者无须再论。但是，对于环境民事公益诉讼，此种诉讼类型应与何种非诉措施对接，还需再予明确。二是前置非诉措施与“诉前程序”的衔接。比如，假设磋商失败而转入诉讼程序，那么其该如何同诉讼内的调解、和解等诉前程序衔接等[15]。三是不同具体前置非诉措施之间的关系捋清。这里主要是指生态环境损害赔偿诉讼的前置非诉措施“磋商”与生态环境民事公益诉讼的前置非诉措施之间的关系设计。四是不同具体前置非诉措施与诉讼效力的对接。即除磋商外，其他非诉措施如何与诉讼制度效力互认的问题。是应同磋商协议一致，可予司法确认，还是应设立其他的效力衔接程序等。以上均是为“非诉前置”制度所内涵，且直接影响“非诉前置”制度本身是否成熟、健全的基础性问题。当然，必须清醒地认识到，“非诉前置”在流域环境污染纠纷解决中能否顺利实现，除其自身需有较高的“素质”外，相关多元化解纷平台的搭建、配套制度的建设等外在保障机制也同样至关重要。