新时代区域生态文明建设视域下的黄河流域绿色发展

郇庆治，黄 敏

(北京大学 马克思主义学院，北京 100871)

以习近平总书记2019年在郑州、2021年在济南主持召开的两次座谈会并发表重要讲话为标志，黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略正式启动实施。因而，立足于新时代区域生态文明建设理念的思想与政治高度，在传承弘扬中华人民共和国成立以来我国黄河流域生态环境保护治理历史经验的同时，全面推进新时代的黄河流域生态文明建设与绿色高质量发展，就成为一个具有重大理论与实践意义的前沿课题[1-3]。本文将分别阐述新时代区域生态文明建设理念的形成与发展、黄河流域生态保护和高质量发展战略的制定实施以及它在社会主义生态文明建设视野下有待持续深入观察与思考的问题，以期推动国内学界对这一议题领域的更多关注和讨论。

一、 新时代区域生态文明建设理念的形成与发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对我国区域(流域)生态文明建设重要性、目标原则和重大举措等系列基础性问题做出了一系列的理论阐述、战略构想与推进策略，由此也构成了同时具有理论与实践双重维度意涵的政策话语体系，更具体地说，“新时代区域生态文明建设理念”也是相对于其他议题领域而言的、“生态文明及其建设”在空间领域或把握尺度上的理论思考和政策实践，尤其强调区域(流域)的自然生态禀赋、经济社会活动空间布局和协调联动治理在推进生态文明建设、促进可持续发展过程中的重要性。

对区域生态文明建设的关注与研究是近年来我国学界的一个重要议题，其理论成果集中在如下3个方面：区域生态文明建设的马克思主义理论基础、理念目标和路径选择。对于第一个问题，方发龙、彭继红等分别从物质变换理论、地理环境论和非均衡发展理论视角阐发了区域生态文明建设的马克思主义理论基础，其中，方发龙在《经济问题研究》2008年第9期发表的论文最早提出了“区域生态文明建设”这一概念[4]。在方发龙看来，调控人与自然之间的物质变换过程并改善人类社会经济行为是区域生态文明建设的重要任务，而通过对构成区域总系统的社会经济子系统和自然生态子系统进行优化调整可以实现整个区域的可持续发展[4]。除此之外，彭继红等认为，包含人(社会)与自然关系理论、物质变换理论等在内的马克思主义地理环境论，肯定了自然环境同样是某一个区域的主体，因而“区域生态文明应当从区域自然环境和社会人文环境出发，创造出自然-人-社会‘三位一体’的全新的生态文明主体的存在方式和生活方式”[5]。任春晓则基于以马克思主义政治经济学和西方经济学为基础的非均衡发展理论提出，我国在非均衡工业化格局下进行的生态文明建设，既要顾及以国家全局为基点的战略性统筹，也要突出省域区划、流域范围和经济区块的地域性特征[6]。应该说，这些马克思主义理论视角下的探讨不仅强调了区域生态文明建设本身关涉的经济、社会、文化、政治、生态环境治理等不同层面的整体性和系统性，也凸显了区域或流域的自身特殊性以及彼此间差异性在推进生态文明建设过程中的重要意义。

对于第二个问题，肖祥、韩逸等更多强调了“区域生态文明建设”应坚持的机会平等、成果共享等价值理念和目标追求。肖祥等从文化共享、责任共享、资源共享、信息共享、利益共享、风险共享和机会共享7个方面阐述了区域生态文明建设共享理念或原则的主要内容，并据此认为，我国区域生态文明建设共享方面存在着忽视弱势群体利益、代内平等和代际平等问题，其深层原因则在于缺乏可持续发展伦理意识、合作价值认同基础、决策管理伦理共契和伦理制度约束[7]。韩逸则认为，“作为全球可持续发展主要组成部分的区域可持续发展，应当关注可持续发展的驱动力在不同区域尺度上的变化、区域依赖性对可持续性的影响、局域和全域之间的相互作用”[8]。可以看出，上述讨论展现出了更为宽阔的理论视野，例如，关注区域生态文明建设的文化伦理维度并将其与全球可持续发展相联系。当然，区域生态文明建设及其成果共享关涉在时空、代际、主体、义责分配等不同维度上的平等和公正，因此不能过度纠结于或归结为伦理文化因素，这种做法也不符合历史唯物主义的世界观与方法论。

对于第三个问题，孔翔、张振波、方世南、陈军等学者着力于如何推进区域生态文明建设的经济路径、文化路径与动力机制的讨论。就经济路径而言，孔翔等认为，生态文明建设是一个长期性的宏观目标，不能一蹴而就，因而应以发展低碳经济作为重要载体路径和更为现实的努力方向，并从观念革新、利益协调、制度创新、市场培育和技术创新5个方面推动区域生态文明建设[9]。就文化路径而言，在孔翔看来，区域生态文明建设的关键在于区域发展模式的转变，而这是一项与地方认同密切相关的系统工程，因而“首先要建构出一种全新的生态文化伦理和价值取向”[10]11，基于这种以生态价值为内核的生态文化的区域生态文明建设，不仅可以促进地方文化的保护，增强地方认同感，还能够“促使地方文化更具地方性”[10]28。就动力机制而言，张振波、方世南、陈军等都认为，多元协同发展是区域生态文明建设顺利推进的重要保障，但却有着不同的侧重点。张振波认为，应该建构政府引导、企业主体、社会支持和公民参与的多元协同格局，从而推动区域生态文明建设作为一项国家战略的贯彻落实[11]；方世南则强调，包含各行政区域和生态区域在内的不同类型地域之间要进行多元合作联动[12]；而陈军等则从协作内容的角度认为，区域生态文明建设应当在国土空间开发、产业结构优化和城市群建设等方面实施协同发展[13]。由此可见，学界对于“区域生态文明建设”战略进路的探讨，仍处在一种较为学理化或议题分散化的状况，所反映的是现实推进实践的初级阶段性质。

当然，除了上述国内学界的基础性学理研讨，作为党和政府政治意识形态与治国理政方略的重要内容的“新时代区域生态文明建设理念”，更多来自尤其是进入新时代以来以习近平总书记为代表的当代中国共产党人领导社会主义生态文明建设实践的经验总结与理论提升。概言之，“新时代区域生态文明建设理念”的形成与发展，可以以2012年党的十八大为标志，分为前后两个大的阶段。党的十八大之前是这一理念或政策话语体系的萌芽孕育阶段。中华人民共和国成立特别是改革开放以来，中国共产党的系统性生态文明建设理念或思想经历了一个逐渐形成与发展的过程，先后形成了资源节约与保护环境基本国策、实施可持续发展战略、建设“两型”社会等重要理念原则[14]，从而为系统性的新时代区域生态文明建设理念的形成奠定了基础。尤其是，2007年党的十七大明确将“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，并提出了“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”[15]20，“推动区域协调发展，优化国土开放格局”等促进国民经济又好又快发展的重要举措[15]24，这些都为“新时代区域生态文明建设理念”或政策话语体系提供了孕育土壤。

从2012年党的十八大至今是“新时代区域生态文明建设理念”或政策话语体系的正式形成和不断发展时期。归纳起来，这其中包括如下7个重要时间或标志性节点。

其一，党的十八大标志着这一理念或话语体系的正式形成。党的十八大报告明确要求将生态文明建设放在突出位置，一方面要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，从而形成了新的“五位一体”总体布局，另一方面要把优化国土空间开发格局作为推进生态文明建设的重大战略部署，因为国土是生态文明建设的空间载体[16]。

其二，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[17]，相应地，区域生态文明建设成为全面深化改革背景语境之下的生态文明体制改革重点之一。

其三，2015年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出了作为生态文明建设阶段性目标的8项重要制度，而其中的“建立国土空间开发保护制度”和“建立空间规划体系”都直接关涉区域生态文明制度建设。在此基础上，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月颁布实施[18]，标志着“区域生态文明建设”视域下的国土空间规划体系顶层设计或“四梁八柱”基本成型[19]。

其四，国家生态文明试验区建设的实践积累了区域生态文明建设的丰富经验。2016年8月，依据《生态文明体制改革总体方案》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区(福建)实施方案》。此后，福建(2016年)、贵州(2017年)、江西(2017年)和海南(2018年)先后开启国家生态文明试验区建设，而其中的一个重要内容就是探索基于当地条件的区域生态文明建设进路。

其五，2017年党的十九大报告分别在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”和“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”两个篇章中论述了“区域生态文明建设”议题，分别强调了实施区域协调发展战略、建立更加有效的区域协调发展新机制和坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局。

其六，长江经济带生态优先、绿色发展战略的提出和组织实施。迄今为止，这一区域(流域)战略已经历了提出、初步实施和全面推进3个阶段。第一个阶段始于2014年9月发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》(1)参见:国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.htm.，从而拉开了长江经济带绿色发展战略及其实施的序幕。第二个阶段始于2016年1月习近平总书记在重庆调研并主持召开“推动长江经济带发展座谈会”，明确提出了“走生态优先绿色发展之路、让中华民族母亲河永葆生机活力”的总体目标，标志着“新时代区域生态文明建设理念”的初步确立。尤其是，习近平总书记在座谈会上明确强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”[20]，构成了这一重大战略思想的主基调。随后，中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》并使之成为推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性文件。第三个阶段始于2018年4月武汉“深入推动长江经济带发展座谈会”和2020年11月南京“全面推动长江经济带发展座谈会”的召开，标志着长江经济带生态优先、绿色发展区域(流域)战略的全面实施推进和“新时代区域生态文明建设理念”的正式确立。

其七，黄河流域生态保护和高质量发展战略的形成与推进实施。2019年9月习近平总书记在郑州主持召开了推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话[21]，标志着这一重大国家战略的正式提出。这意味着，“黄河流域生态保护和高质量发展”成为继“长江经济带生态优先、绿色发展”之后的第二个区域(流域)生态文明建设国家战略。中共中央政治局于2020年8月审议通过，中共中央、国务院于2021年10月印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以及2021年10月习近平总书记在济南主持召开“深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”并发表重要讲话，标志着黄河流域生态保护和高质量发展战略的全面启动实施。黄河流域生态保护和高质量发展战略与长江经济带生态优先、绿色发展战略，不仅是我国社会主义生态文明建设中的两个最大区域(流域)推进战略，而且它们作为一个整体对于全国的生态文明建设和其他重要区域(流域)的生态文明建设，都具有重要的支撑、规约与引领意义[22]。换言之，黄河流域生态保护和高质量发展战略及其实施也是“新时代区域生态文明建设理念”及其实践的核心组成部分。

综上所述，党的十八大以来以习近平总书记为代表的当代中国共产党人在领导我国广义的生态环境保护治理或生态文明建设实践的过程中，逐步形成了内容丰富与体系化的新时代区域(流域)生态文明建设理念。就其要旨而言，笔者认为，这一理念包括如下3个层面或维度的内容：其一，山水林田湖草沙生命共同体的自然整体观与系统治理思想是其主要理论依据[23]。自然生态系统及其构成要素是一个相互联系、牵一发而动全身的生命有机体，因而人类社会的任何活动都不能违背自然生态规律这一前提性约束，否则就会遭到大自然的惩罚报复，而生态文明建设视域下的任何治理或修复行动，也必须坚持生态整体和系统考量的理念原则。其二，长江经济带生态优先、绿色发展与黄河流域生态保护和高质量发展是两个最大的国家区域(流域)推进战略，是真正的“国之大者”。对于前者来说，就是要将空间布局作为落实长江经济带功能定位和各项任务的载体，遵循“生态优先、流域互动、集约发展”的总体思路，逐渐形成“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局和“东西双向、海陆统筹”的对外开放新格局；而对于后者而言，则是要致力于把黄河流域打造成大江大河治理的重要标杆、国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区[24-25]。其三，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，是最核心的区域(流域)治理方法论和策略进路[23]。也就是说，无论是对于一个区域(流域)本身而言，还是对于区域(流域)之间的关系而言，切实推进生态文明建设或广义的生态环境保护治理的精髓要义，都在于始终从整体上、全过程、各方面来理解问题并找到解决问题的方案。

二、 黄河流域生态保护和高质量发展战略的制定实施

黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原4个地貌单元、东中西3大阶梯，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省(自治区)，全长5 464公里，是我国仅次于长江的第二大河。黄河流域有着3 000多年的历史，孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化和齐鲁文化等中华文明，拥有郑州、西安、洛阳、开封等历史古都，诞生了“四大发明”和《诗经》《老子》《史记》等经典名著。沿黄河省区2018年底总人口为4.2亿，占全国总人口的30%；地区生产总值为23.9万亿元，占全国生产总值的26.5%。同时也必须看到，黄河流域不仅存在着区域发展不平衡问题，而且生态环境破坏严重、旱涝灾害频发、水土流失严重、严重缺水，甚至出现断流情况。因而，黄河流域的经济社会可持续发展和生态环境质量对于全国整体而言具有举足轻重的影响。据此，以习近平同志为核心的党中央审时度势、统揽全局，在稳步推进长江经济带生态优先、绿色发展战略的同时，适时提出了黄河流域生态保护和高质量发展战略。

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开“推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”并发表重要讲话[21]。习近平总书记从重要的生态屏障、重要的经济地带和打赢脱贫攻坚战的重要区域3个方面概括了黄河流域生态保护和高质量发展战略的重大意义，总结了中华人民共和国成立以来黄河流域治理的巨大成就和突出问题，并从加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化5个方面阐述了黄河流域绿色发展的主要任务目标。该座谈会的举行和习近平总书记的重要讲话，标志着这一区域(流域)战略的正式提出并付诸实施。

此后，中央政府各有关部门积极采取措施，推动黄河流域生态保护和高质量发展战略的目标任务细化与组织实施。这其中包括水利部于2020年1月成立了推动黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组，推动第一次黄河座谈会重要讲话精神的学习领会和贯彻落实，并为后续工作开展奠定基础；财政部、生态环境部、水利部和国家林草局于2020年4月联合印发了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，该方案从指导思想、基本原则、工作目标、实施范围和期限、主要措施与组织保障6个方面做了规划布置，并特别强调要把长江经济带生态文明建设实践所奉行的“生态优先、绿色发展”理念融入黄河流域生态保护和高质量发展的各方面、全过程[26]；最高人民法院于2020年6月发布了《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》，该意见从落实严格责任、助推水沙调节、促进绿色用水、支持创新驱动、保护人文资源、强化修复措施、注重分类施策7个方面做了阐释说明，为依法全面、系统、整体推进黄河流域生态文明建设提供了司法保障[27]；国务院副总理韩正分别于2020年12月在北京和2021年7月在济南主持召开了“推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组全体会议”，强调加强黄河流域的水资源节约利用、生态环境保护与污染治理、经济产业结构绿色转型和文化遗产资源保护，等等。

2021年10月，中共中央、国务院印发了中共中央政治局2020年审议通过的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,该规划纲要不仅进一步明确了生态环境治理改善、城乡发展格局优化等普遍性推进方略，还特别强调立足于节水利用、水旱灾害防治和源远流长的历史文化保护等举措来推进生态文明建设。无疑，这一规划纲要是当前和今后黄河流域制定实施生态保护和高质量发展规划方案、政策举措与相关工程项目的最重要依据。

与此同时，沿黄9个省(自治区)的各级地方政府也已开始行动，并在如下4个方面取得了初步进展。其一，因地制宜，加快编制黄河流域生态保护和高质量发展的省区或地方规划。截至2021年11月，甘肃(2020年12月)、宁夏(2021年5月)、山西(2021年5月)和陕西(2021年6月)4个省(自治区)已经印发了省级规划，其余各省区仍在进行规划的调研、编纂和听取修改意见。例如，甘肃不仅最早编制完成并印发了省级规划，还多次举办以“黄河流域生态保护和高质量发展”为主题的专题研讨会和高峰论坛，明确把甘肃定位为国家生态安全屏障、黄河流域重要水源涵养区、黄河上游高质量发展先行区和黄河文化保护传承弘扬示范区。不仅如此，甘肃还紧扣生态修复、产业转型和文化复兴3大任务，出台了以《兰州市黄河风情线大景区保护管理条例》为代表的地方性法律法规，致力于通过立法护航黄河流域生态保护和高质量发展。

其二，扎实推进生态环境治理和污染产业整改并取得了一定成效。例如，《内蒙古自治区推动黄河流域生态保护和高质量发展2020年工作要点》中明确强调抓好生态保护修复、加强环境污染治理、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、积极推动高质量发展、保护传承弘扬黄河文化、加强规划编制和支持保证7个方面，并做出了具有针对性的具体部署(2)参见：内蒙古印发推动黄河流域生态保护和高质量发展2020年工作要点，http:∥www.nmg.gov.cn/zwyw/gzdt/bmdt/202009/t20200904_254501.html.。依据该工作要点，内蒙古着力于对乌海及周边地区生态环境进行治理、清理整治窟野河“四乱”问题、整治鄂尔多斯露天矿山问题等(3)参见：乌海及周边地区生态环境综合治理实施方案，http:∥www.nmg.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfxxgkml/zdly/sthj/wj/202101/t20210113_512341.html；关于进一步加快清理整治窟野河“四乱”问题的通知，http:∥www.ordos.gov.cn/ordosml/ordoszf/202010/t20201027_2774870.html；鄂尔多斯市人民政府办公室关于印发鄂尔多斯市绿色矿山建设方案的通知，http:∥www.ordos.gov.cn/ordosml/ordoszf/202105/t20210508_2890414.html.，初步遏制了黄河流域内蒙古河段生态环境的恶化局面并现出向好趋势。

其三，加快产业转型升级，探索绿色发展之路。在这方面，沿黄省(自治区)已经初步形成了一些颇具特色的地方进路或模式。例如，宁夏-福建的“东西协作模式”。宁夏和福建长期以来保持着友好合作和帮扶关系，而在推进黄河流域生态保护和高质量发展战略的背景下，宁夏立足于这一新发展机遇为闽商营造良好的当地营商环境，从而进一步推动了两省(区)的经贸合作。再如，四川的“生态保护全域旅游”绿色发展模式(4)参见：推动生态文旅深度融合打造全域旅游发展格局，http:∥www.bjzx.gov.cn/zxgz/qgzx/202009/t20200930_30981.html.。基于良好的区域生态环境禀赋，四川着力于推动生态文旅深度融合、旅游业态多元发展，尤其是通过旅游公共服务设施建设、特色景观带、特色小镇、精品民宿、观光农业、职业培训等举措促进了当地经济的绿色高质量发展。虽然说上述两种区域模式都有着难以复制的独特或基础条件，但他们的绿色发展总体思路是值得肯定借鉴的。

其四，加强区域内合作，努力打造生态都市圈，特别是以西安、成都、郑州、济南等为中心的都市圈。例如，为了促进绿色都市圈的形成与发展，河南出台了《郑州都市圈生态保护与建设规划》，其中提出到2025年建成黄河流域生态保护和高质量发展示范区。毋庸置疑，现代城市既是人口最为密集、经济活动强度最大、因而人与自然矛盾最突出的空间区域，但同时也是社会生产力最为发达、绿色发展潜能最大的空间区域。依此而论，都市圈(带或群)建设的前提性问题是把自己的经济社会发展目标规划与自身的地理位置特征和生态环境基础相契合、相一致，而我们的社会主义制度框架也为这方面的探索提供了政治保障和动力。

当然，无论是就上述4个议题领域的进展本身还是与长江经济带生态优先、绿色发展战略相比较而言，黄河流域生态保护和高质量发展战略的组织实施都尚处在起步阶段，距离“五位一体”目标与进程意义上的区域生态文明建设协调推进愿景还有较大差距。一方面，对于习近平总书记关于这一区域(流域)战略的重要论述和国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，中央政府有关部门和沿黄省(自治区)仍处在学习领会与贯彻落实的阶段，尚未完全转化成为部门性或地方性的常态化政策举措。另一方面，与长江经济带发展战略相似，黄河流域绿色发展战略也有着明显的“自上而下”推动的特征，在贯彻落实过程中明显呈现出经济内生性动力欠缺、绿色发展路径不够清晰、公众社会参与度较低、生态文化政治共识尚不巩固等缺陷[28-29]。此种状况所进一步导致的突出问题是:一是部分中央政府部门与地方政府官员仍然把黄河区域(流域)战略视为一种必须坚决跟进的政治任务，而不是内在必需的经济社会发展战略与生态文明建设要求，因而看起来政治表态积极主动，但部门性或地方性的自主创新性落实意愿或动力严重不足；二是在思想认识和战略策略层面上都没有真正解决生态保护与高质量发展之间的关系，虽然长江经济带“生态优先、绿色发展”战略也在初始阶段遇到了如何理解与对待“共抓大保护、不搞大开发”的认识或态度问题，但其绿色高质量发展转型之路是相对清晰的，而且已经初具规模的绿色制造业、生物医药保健、生态旅游、生态农林业等产业也为这种转型提供了经济业态及运行机制方面的基础性支撑；而黄河流域所同时面临着的巨大生态安全与生态环境治理压力以及绿色经济业态发展的相对不够充分，使得地方政府乃至学界容易以一种对立而不是统一的思维来理解看待生态保护与高质量发展之间的关系，例如，一个颇具影响的看法是，历史上的过度开发已经导致黄河流域生态环境十分脆弱，因而并不适合仿照长江经济带的发展模式来建立黄河经济带，后者应明确以生态环境治理修复和文化保护为主[30-31]。由是观之，黄河流域生态保护和高质量发展作为十分重要的区域(流域)重大国家战略，既有一个内容层面上不断丰富完善的过程，也有一个实践层面上创造性贯彻落实的过程。

三、 以更高的理论自觉推动黄河流域绿色发展的动力机制创新

从生态文明及其建设的理论视域或思维来看，就像长江经济带高质量发展战略一样，黄河流域高质量发展战略也并非只是一种区域(流域)发展战略或环境公共治理政策，而是一场包含多重维度目标的综合性深刻变革或经济社会发展的全面绿色转型，因而将是一个需要不懈奋斗、久久为功的历史性进程，其核心则是逐渐走上生态环境保护治理与高质量发展目标机制内在契合的生态优先、绿色发展之路。为此，在笔者看来，这其中的关键性问题就是深入理解践行新时代区域生态文明建设理念，尤其是习近平总书记在两个座谈会上讲话的精神，以更高的理论自觉不断推动黄河流域绿色发展动力机制的形塑与创新。

概括地说，习近平总书记在郑州座谈会上的讲话着重强调的是黄河流域生态保护和高质量发展的极端重要性(“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”)、所取得的巨大成就与突出问题、主要目标任务[21]，而这其中的“重中之重”则是正确认识与处理生态环境保护治理和高质量发展之间的辩证关系。一方面，必须旗帜鲜明地坚持“共同抓好大保护、协同推进大治理”。黄河流域目前存在着的一些突出问题，表象在黄河，根子在流域，因而，黄河治理，重在保护，要在治理。也就是说，“加强生态保护治理、保障黄河长治久安”是整个战略的基点与关键所在。为此，中央政府有关部门和沿黄省(自治区)要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合；要以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划。需要特别指出的是，这其中既包含尊重黄河流域生态系统本身的有机整体性问题，也包含承认黄河水资源总量有限和时空分配不均衡及其带来的制约性问题，即“把水资源作为最大的刚性约束”。另一方面，必须始终“坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展”。无论就黄河流域内部上中下游之间还是与长江流域、珠江流域等比较来看，黄河流域的发展质量还有待提高——同时包括发展水平较低和不均衡问题。因而，黄河流域战略的另一个支柱性侧面是推动高质量发展，而对此的主要指标检验就是“促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化”[21]。正如习近平总书记指出的，“沿黄河各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”[21]。这两者之间的辩证关系在于，黄河流域有效的或高质量的生态环境保护治理不仅具有迫切的现实社会政治重要性，而且本身就是国家乃至全球生态安全的重要屏障，因而是全国经济社会发展水平或质量的重要体现，与此同时，黄河流域的绿色高质量发展本身就意味着或导向黄河水生态水资源的更科学治理、全流域生态环境质量的实质性改善、整个区域经济社会协调发展的生态可持续性支撑。依此而言，“生态保护和高质量发展”战略不过是“生态优先、绿色发展”战略的另一种表述形式，或者说，是具体针对黄河流域而言的表述形式。

习近平总书记在济南座谈会上的讲话全面总结了过去两年来围绕推动黄河流域生态保护和高质量发展战略已经开展的工作，并着重强调要针对依然存在的突出矛盾和问题坚定不移地做好各项工作，“咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功”，其核心之点则是落实党中央统一战略部署，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路[32]。围绕这一主题，习近平总书记从4个方面做了系统阐述：其一，要坚持正确政绩观，准确把握保护和发展的关系；其二，要统筹发展和安全两件大事，提高风险防范和应对能力；其三，要提高战略思维能力，把系统观念贯穿生态保护和高质量发展全过程；其四，要坚定走绿色低碳发展道路，推动流域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。可以清楚地看出，生态保护和高质量发展既不是彼此分离的，更不是对立冲突的，而是内在统一、相互促进的。而要真正实现这一目标或潜能，就需要中央政府部门和沿黄省(自治区)政府既要有正确的政治站位或政绩观，坚守生态保护这条红线，用强有力的约束提高发展质量效益，高度重视水安全风险，守护人民生命安全，也要有战略系统思维能力和全局统筹能力，把系统观念贯彻到整个战略的各方面和全过程，处理好整体与局部、当前与长远的关系，从走绿色低碳发展道路的高度大力推进能源结构、产业结构和生产工艺的生态化重塑。依此而论，习近平总书记所强调的仍是正确认识与处理好生态保护和高质量发展之间的辩证关系，而对于黄河流域来说，牢固而深刻的生态安全或风险防范意识及其系统把握处置能力尤为突出与重要。

基于上述理论认识，在笔者看来，黄河流域生态保护和高质量发展战略的深入有序推动在动力机制层面上要着力解决好如下3个问题。

其一，全流域统一工作机制的组建及有效运行。像长江经济带高质量发展战略一样，黄河流域高质量发展战略也明确规定了“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作(管理)机制。其中，中央层面主要负责制定全流域重大规划政策(如流域规划纲要的制定)，协调解决跨区域重大问题(如严重水灾的防治应对)，省级层面要履行好主体责任，市县层面按照部署逐项落实到位。在此基础上，还要完善流域管理体系和跨区域管理协调机制，完善河长制、湖长制组织体系，加强流域内生态环境保护修复的联合防治、联合执法。应该说，这些规定所表明的仍是一种中央政府统一领导下的相关省(自治区、部委)主要负责制，相应地，这里需要特别关注的是如何确保这些省(自治区、部委)的全国“一盘棋”思想以及如何确保战略实施过程中及其结果的“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”[21]。从理论上说，这些省(自治区、部委)都应严格遵守落实党中央、国务院的统一战略部署，但现实中，也难免会出现或大或小的贯彻执行偏差甚或背离。因而，更加机制化和制度化的专门性指导或监督其实是非常必要的(如中央推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组的定期会议)，同时也包括这一战略本身的立法促进以及由此带来的贯彻落实的法治化保障(如《中华人民共和国黄河保护法》的制定实施)[33-35]。

其二，沿黄省(自治区)之间协调机制的创建及常态化运行。习近平总书记的两个座谈会讲话和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》都强调了关注黄河上中下游地区、不同生态功能区地区之间的多方面差异，并要求完善流域管理体系和跨区域管理协调机制，但并未明确提及是否以及如何加强沿黄省(自治区)之间的战略协调联动问题。由于黄河上中下游省(自治区)之间确实存在着从生态环境状况到经济社会发展水平的诸多明显差异，而相邻或相似省(自治区)之间又确实存在着从生态环境状况到经济社会发展水平的诸多明显类似，因而次流域(如上中下游)、亚区域(如河套地区)或跨区域(山东与内蒙古之间)之间的围绕生态保护和高质量发展的合作需求其实是存在的，而这种协调机制的创建及其有序运行也会有助于整个流域生态保护和高质量发展目标的实现。这方面最典型的例子是黄河水利委员会，它多年来事实上还扮演了黄河水资源在不同沿黄省(自治区)间分配的职能，而这在黄河水径流量渐趋萎缩的大背景下正变得日益重要[36]。当然，黄河水利委员会并不是一个地方政府间合作的，而是隶属中央政府的协调机制，但却说明了水生态资源环境在不同省(自治区)间进行磋商协调的必要性。另一个相关性问题是沿黄省(自治区)围绕流域中心城市地位所展开的激烈竞争，在现行发展格局与模式下，几乎无可避免地是，总会有极少数城市最终成为流域的核心城市或次核心城市，而这将意味着各个相关省(自治区)之间的多方面角逐竞争[37-38]。毫无疑问，中央政府的统一领导和协调统筹将会是最主要的影响因素，但沿黄省(自治区)之间协调机制的创建及常态化运行也可以发挥一种积极的补充作用，尤其是从促进生态文明建设的视角来看，这也会促使更多是向内看的省(自治区)及其各级地方政府逐渐形成一种胸怀流域的视野。

其三，调动各方力量和基于内生性动力的流域绿色经济发展机制。习近平总书记在论述长江经济带发展战略时曾特别提到它是“全社会的共同事业”，要求除了加强上中下游之间的互动协作以外，还要鼓励支持各类企业(尤其是三峡集团)、社会组织参与长江经济带发展；要求落实政府主体责任，强化企业责任，激励和倒逼企业自发推动转型升级，还要发挥广大人民群众的积极性、主动性、创造性[39]。虽然习近平总书记在两次黄河流域战略座谈会上对此并未做展开论述，但这些基本思想与要求应该是同样适用的，也就是“要调动市场主体、社会力量积极性”。例如，在2021年召开的“深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”上，习近平总书记所列举的5项贯彻落实重大任务，即加快构建抵御自然灾害防线、全方位贯彻“四水四定”原则、大力推动生态环境保护治理、加快构建国土空间保护利用新格局、在高质量发展上迈出坚实步伐[32]，尽管这些任务确实更多意味着或指向中央政府部门和沿黄省(自治区)政府的政治担当与治理责任，但也要求相关企事业单位与各地人民群众更加主动自觉地参与其中，并做出各自的贡献。毫无疑问，无论是水资源高效利用、水权排污权交易还是发展生态特色产业、农业现代化，无论是生态系统保护修复、环境污染综合治理还是产业链创新链协同水平提高，都在很大程度上是一个借助企业、市场、科技、资本等要素及其组合来完成的经济过程。所不同的只是，这一经济过程将会更加自觉地服从或服务于我国经济社会发展全面绿色转型或推进社会主义生态文明建设的大局和全局[40]，而这当然也意味着，这些省区所致力于的维护生态环境安全、强化自然灾害防治、发展特定类型产业经济的努力将会得到国家层面上的财政支持或补偿。因而可以想象，这将是一种突出体现或彰显我国社会主义制度框架质性的流域(区域)经济，但也依然是一种社会主义市场经济制度体制下的绿色经济，尤其是就其深层发展动力来自流域内沿黄省(自治区)人民美好生活需要及其满足而言[41-42]。因此，即便在黄河流域生态保护和高质量发展战略的初步实施阶段，在强调中央政府顶层设计与相匹配支持力度重要性的同时，也要花大力气培育来自这一流域本身的生态文明建设内生动力，尤其要避免将其界定为或在落实过程中简化为一种围绕着大幅度财政投入的公共治理政策。