中国农地改革中的产权细分、权利配置与行为激励

苏常禄

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

一、引言

农地改革一直都是中国农村改革的主要内容，时至今日其重要性依然不能动摇。这是因为农地改革并没有完成。国家在不同时期采取了不同的农地政策。国内学者着重研究农地改革的两个阶段：人民公社时期和家庭联产承包责任制时期的农地政策。其中家庭联产承包责任制政策从改革开放初期到现在，由于环境变化，后期政策相较于前期有了较大的改进，所以可以把这一时期的改革分为前后两个阶段分别阐述。这有助于我们更好地理解现代的农地改革。农地的任何变化或者改革，其实都是对农地的产权进行安排或者配置。产权细分是产权安排演进的必然逻辑。因此从产权细分和配置角度研究中国农地改革就是一条重要的研究视角。

本文主要研究中国农地改革过程中产权不断被细分，然后重新配置于农民或者组织，最后就会对当事人产生相应的行为激励，其研究主线为产权细分——权利配置——行为激励。其中的道理就是产权安排变化会改变和激励当事人的行为。

二、产权安排与行为激励

菲吕博腾、配杰威齐(科斯等，2005)认为产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的互相关系，或承担不遵守这种关系的成本。由此可知产权可以激励和调整人们的行为。

李宁(2016)认为产权细分分为两个层次：一个是把整体的产权分为权利束，包括所有权、使用权、收益权、处置权；第二个层次是把前面的某一产权束再进一步细分，如农地处置权可以细分为农地流转权和抵押权等。随着产权结构的不断细分，人们对产权的控制不断精细化。产权细分演进的逻辑是从一物一主，到一权一主，再到一属性一主。最开始人们认为产权是一个整体，没有对其细分。随着人们对产权研究的深入，认识到产权不是一个顽固的整体，而是一束产权，包括所有权、使用权、收益权以及处置权等。而巴泽尔(2017)认为，产权其实是具有不同属性的集合体。人们可以从不同的视角对产权进行解剖，从而细分成为许多不同的属性。而这些属性其实也是权利，不应该落入公共领域引起租金耗散，如果属性收益大于获取和维持成本，该属性应该有自己的主人。

农地产权被细分为更多的权利，就需要去配置这些权利。这些细分的权利必须配置给某人，使他们能够行使权利。农地改革过程中，所有权、使用权、收益权、处分权会被配置给一些主体，可能是政府、组织、农民等。权利的获得会增加行为主体的利益，因而每个主体都希望获得更多的权利。

不同的权利配置方式会对当事人产生不同的激励，从而产生不同的行为。有收益权的农民会更努力地增加投入，期望获得更多的收益；没有收益权时，投入多少和农民收益关系较弱，农民就会减少投入。获得使用权的农民会采取更灵活的生产方式，根据当地情况和市场供求状况决定种植什么和种植多少。农民获得农地处分权，可以出租经营权，还可以进行抵押获得更多资金进行生产。获得长期保有权(时间足够长的话可以理解为部分所有权)，农民会增加对农地的长期投资，还可以促进农地的流转。由此，不同农地权利配置方式对当事人的行为具有不同的激励。

三、人民公社时期的产权安排与行为激励

人民公社时期主要是从1956-1980年左右。此阶段全国农民处于一大二公的集体经济组织中，基本不拥有农地的绝大部分权利。农地的所有权、收益权、处置权等都没有赋予农民。农地的使用权，农民其实也不具有。虽然农民会在农地上劳动，但不是自主决定是否应该去劳动以及怎么使用农地。这一时期的农地所有权、使用权、收益权和处置权基本都在人民公社手中。农民既没有自行决定种植何种作物的权力，也没有独自耕作的权力，更不能随意去农地收割作物。农民只能按照上级组织部门的指令集体劳动，然后平均分配食物，也就是所谓的大锅饭。

农民作为农业生产的最主要的参与者，集体劳动并不能调动其劳动积极性，容易导致搭便车行为。虽然人民公社和生产队的领导也会监督广大农民劳动，但是由于信息不对称，他们不能完美地监督农民劳动。监督农民劳动的人其实也会存在偷懒和卸责行为，因为监督和检查别人劳动的数量和质量，需要付出努力和成本。而监督人并不能获得其监督产生的大部分收益，如果他的边际收益小于边际成本，监督人减少监督努力才是较好选择。这样部分农民就会存在偷懒和卸责行为，生产行为不足，从而导致人民公社的生产效率不高。

四、家庭联产承包责任制前期的产权安排与行为激励

1978年开始逐步实施家庭联产承包责任制。这一时期开始对产权结构进行明确的细分并重新配置。农地仍然保持集体所有制，但农民获得农地的使用权、收益权等。当然由于农民没有获得所有权，这些权利只是暂时赋予农民。随着一些农民身份的变化或者国家政策的变化等原因，这些权利的赋予情况也会随着变化。

农民获得了使用权和收益权就会改变其激励，从而改变自己的行为。一方面，农民可以根据自己的经验、农地质量、市场供求状况以及气候等因素选择在自己承包的农地上种植什么作物。另一方面，农民会对农地投入能够获得最大利润的劳动量。这些劳动量一定大于在人民公社集体劳动情况下的劳动量。因为农地的收益权确保农民会获得自己劳动的产出，即交够国家和集体的，剩下的都是自己的。这种激励是一种强激励，激励农民想方设法提高农地的价值。他们会最大程度发挥自己的主观能动性，即运用自己掌握的当地知识，发挥自己的智力，进行最优化生产。他们还要选择最合适的劳动投入量，最大化农地价值。这两方面确保了此段时期农业的较快发展。

五、联产承包责任制后期的产权安排与行为激励

从20世纪90年代中期开始，家庭联产承包责任制的激励效果似乎变弱了。随着市场经济的发展，农村土地也出现了一些问题。农民对农地投入的热情似乎没有那么高了。由于一次承包期较短，一般才几年，农民缺乏对土地的长期投资热情。农地作为一种生产要素，不能很好地融入市场经济，主要是缺乏流转权和抵押权。这需要对农地产权进行更深入的细分，以便把这些细分的权利配置给能够最大化农地价值的个人或者组织。

早期的家庭联产承包责任制只是确定了两权分离，即所有权和承包经营权的分离，集体获得所有权，农民获得承包经营权。后来为了进一步激活农业经济活力，进一步激励农民，国家开始实行三权分置，即所有权、承包权和经营权分别配置。这是对农地产权的进一步细分。集体仍然保留所有权，农民获得承包权，经营主体获得经营权。农民虽然获得了承包权，但是农民可以自己不耕种农地，而转租给真正进行农业经营的主体，让他们去经营这些农地，自己获得转租费。

联产承包责任制的早期，分给农民的土地隔几年会调整一次，这不利于农民对土地的长期投资。为了解决这个问题政府承诺15年内不调整，1998年开始实施30年不变。最近几年开始强调保持长期不变，生人不增地，死人不减地。这可以在不改变农地集体所有权的情况下，尽最大程度保证农民能够长期持有固定的地块，形成长期预期，进行长期投资。而这可以增加该土地的价值。为了能够在形式上确立土地长期持有不变，最近几年开始进行土地确权。土地确权虽然仍然坚持农地的集体所有制，但还是赋予农民除了所有权之外的大部分权利，而且颁发正式文书，以法律的形式加以保证。从某种程度上来说，农民似乎获得了部分所有权，可以说是不是所有权的“所有权”。农民获得的变相“所有权”以及处置权激活了农地的流转和抵押，农民获得了流转权和抵押权。这种长期的“所有权”可以激励农民进行长期投资。而流转权可以激励农民转让自己的农地，抵押权可以激励农民抵押农地，从而有利于农地资源的流动，使得农地获得更大增值。

六、结论

中国农地产权改革的过程中充满了产权结构的不断变化，可以用产权细分概括这种变化趋势。农地改革就是把原来的农地产权不断细分，然后配置给相应的行为主体。农民获得了这些权利，就会激励他们改变自己的行为，从而带来农地价值的提高。人民公社时期，农地的所有权、收益权、处置权、使用权都归人民公社统一行使，农民只是按照指令在农地上劳动，这大大限制了农民的主观能动性和积极性。家庭联产承包责任制前期赋予农民承包经营权，一时激发了农民的积极性，增加了农民的生产行为，提高农地产出。其后期则开始进行更深入的产权细分，如承包权、经营权、流转权、抵押权等。农民获得这些权利，会激励其改变行为。农民会增加农地的长期投资、流转、抵押等行为，以便最大化农地的价值。未来的农地改革必须沿着进一步产权细分和有效配置的方向前进，这会激励农民采取农地增值的行为。