创新驱动视角下新型城镇化高质量发展策略研究

钱怀安

（江苏财经职业技术学院 会计学院，江苏 淮安 223001）

自党的十八大首次提出新型城镇化建设，并将其作为重要战略方针以来，新型城镇化建设一直受到党和国家的高度重视，我国相继出台了一系列法律法规与政策性文件。新型城镇化建设作为撬动内需的最大潜力所在，既能稳住经济基本盘，也有利于促进城乡融合发展。在“两新一重”建设以及国内国际双循环相互促进的新发展格局下，新型城镇化建设承载着更艰巨的任务，在此背景下，把握新型城镇化建设现状，识别新型城镇化建设现存问题，并根据现存困难研究推动新型城镇化高质量发展的路径具有重要意义。

一、新型城镇化建设现状

(一)顶层设计和战略布局基本完成

新型城镇化建设受到党和国家的高度关注，我国相继出台了一系列法律法规与政策性文件，新型城镇化建设走上法制化道路。除了新型城镇化建设的纲领性文件，国家还从教育、土地、户籍、医疗等多方面为新型城镇化建设保驾护航。其中具有代表性的法律法规主要有：《居住证暂行条例》，这一条例的实施促使农业转移人口能够凭借居住证，享受和居住地市民同等的权利，农业转移人口的权利得以保障；《行政区划管理条例》，强调行政区划工作应当加强顶层规划，并提出行政区划应本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化等原则，条例的公布实施完善了行政区划的管理原则，规范了管理程序，细化了管理制度，强化了管理责任；2019年修订的《土地管理法》，该次修订主要集中在农村宅基地管理制度改革、土地征收、集体经营性土地入市三个方面，对于确保农民财产性收入，保障农民权益具有重要意义。这些法律法规的出台完成了新型城镇化建设顶层设计的构建。

(二)城镇化水平与质量稳步提升

我国新型城镇化建设已初有成效，增量与提质并存。首先，我国城镇化水平快速提高。根据全国第七次人口普查数据，2020年我国城镇化率达到63.89%，2010年全国第六次人口普查城镇化率仅为49.68%，2000年城镇化率仅为36.09%，可见近年来我国城镇化率保持了高速增长。值得注意的是，虽然目前我国的城镇化率已经超过60%，但是与发达国家80%以上的城镇化率相比仍有较大上升空间。其次，市民化进程有所推进。农民工随迁子女入学问题以及农业转移人口的基本医疗保险、基本养老保险问题均得到重视，农民工随迁子女入学比例以及农业转移人口的基本保险覆盖率都有大幅度提升。此外，城市群的形成不断提升城镇化地区的综合承载能力，京津冀、珠三角和长三角等城市群的形成，为国内生产总值的提升做出巨大贡献。最后，城镇治理水平不断提升。2018年就已经提前完成了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》制定的指标，绿色城镇化以及信息化建设初有成效。

二、新型城镇化建设存在的问题

(一)城镇化发展水平空间区域失衡问题突出

我国的新型城镇化在快速扩张的同时，也出现了空间区域发展不协调问题。首先，城镇化率与人口密度总体呈现东高西低的态势，造成人口与资源承载力之间的错配。同时，除长三角、珠三角等东部发达地区以外，中西部地区城市群普遍存在集群效率不高，城市间关联耦合程度不高问题。其次，人口在超大型城市聚集。人口大量涌入超大型城市，聚集明显，而且多是涌入主城区，这种人口向超大城市聚集的情况会造成超大型城市的过度拥挤，也会进一步加大城乡差距，教育、医疗、收入和消费等差距也会进一步拉大，显然不利于新型城镇化的高质量发展。再次，大城市整体数量较少且西部大城市经济效益仍有较大提升空间。根据2018年城市建设统计年鉴，城区常住人口超过200万的城市占城市总数比重不足10%，数量较少。从人均生产总值来看，东部地区大城市明显优于中西部地区，中西部大城市经济效益仍有较大提升空间。最后，小城市数量较多，但是聚焦产业和人口的能力不足。我国小城市和小城镇数量较多，但是当地基础设施和公共服务仍不成熟，从而导致吸引力较低。

(二)农业转移人口市民化进程滞后

农业转移人口市民化进程滞后，半城镇化问题突出。受户籍制度、城市生活成本较高等影响，自2015年我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间一直存在16%左右的缺口，以2019年为例，常住人口城镇化率达到了60.6%，而户籍人口城镇化率仅为44.38%，相当于约有2.2亿的农业转移人口没能真正融入城市生活，市民化进程滞后。市民化进程滞后致使没有户籍的流动人口没能被纳入到当地的基本公共服务体系，会导致农业转移人口难以享受与老市民均等的基本公共服务。虽然我国一直在推进城乡一体化建设，但是农村地区的教育、医疗、基础设施等基本公共服务与城市尚有较大差距，农民工随迁子女难以参加本地高考、农业转移人口住房保障等问题都尤为突出。此外，由于农业转移人口的基本公共服务保障尚不到位，会导致城市对农业转移人口的排斥较为严重，农业转移人口更难以融入城市，市民化进程受阻。这种农业转移人口与老市民间的不均等会造成城镇内部新老市民间的二元分割，不利于城乡融合与一体化建设，显然不符合新型城镇化建设的主旨。

(三)新型城镇化发展产业支撑不足，经济发展失衡

工业化、城镇化与农业现代化未能实现同步协调发展，新型城镇化发展产业支撑力不足，制约着新型城镇化建设。一是我国新型城镇化的产业支撑力尚有不足，与发达国家尚有差距。城镇化与工业化未能实现同步发展，根据2018年中国统计年鉴数据，我国2017年城镇化与工业化的比率约为1.73，这个数据明显低于美国、欧盟、日本等发达国家与地区，甚至没能达到全球平均水平，可见我国新型城镇化发展的产业支撑力存在不足。此外我国第二、三产业在就业人口中占比明显低于非农产业在国内生产总值中的占比，说明存在结构性偏差，这进一步的说明我国新型城镇化建设确实存在支撑力不足的问题。二是农业现代化建设滞后于城镇化建设。农业产值增加值与农业就业人口比重的偏差可以作为衡量农业现代化的重要指标，我国农业产业增加值占比逐年降低，截至2019年已降低至7.1%，而农业就业人口也降低至25.1%，但是农业就业比重与农业产业增加值比重的偏差在2019年仍能达到18%，说明我国从农业转换为非农业的职业转换明显滞后于产业结构的转换。

(四)“大城市病”问题凸显，城市治理能力亟待提升

随着人口大量涌入大城市，这些城市的“大城市病”问题逐渐凸显。大量人口涌入大城市，人口过度拥挤导致当地交通堵塞，交通健康指数处于亚健康状态；人口聚集大量建设基础设施、产生更多生活垃圾可能会对环境造成污染，空气治理下降，PM2.5指数严重超标；人口聚焦也会导致当地租房价格提高、消费水平过高从而影响居民生活质量，这些大城市病目前在我国一线城市较为普遍。人口大量涌入城市是对美好生活的向往，但是大城市病却大大降低了居民的生活质量，政府对经济和社会的治理能力亟待提升。传统城市治理模式显然已经不适应于新型城镇化建设，如何借助大数据等信息化手段提升城市治理能力，补齐城市治理生态化、智慧化以及应急化等方面存在的短板已然成为新型城镇化建设需重点考虑的问题。

三、新型城镇化高质量发展的实施路径

(一)优化城镇化空间布局

新型城镇化建设应构建“城市群-中心城市-中小城市-特色小城镇”发展格局，打破城镇独立发展模式，形成紧密联系、形态多样的城镇化布局。首先，应充分发挥城市群的作用，借助城市群促进城市之间的联系交流。一方面，应继续强化城市群格局，因地制宜的提升与培养城市群，充分发挥城市群的辐射与带动作用，借助城市群推动高质量发展。另一方面，推动城市群内各城市的一体化建设，实现城市群内经济同建、交通同网、污染同治。其次，强化中心城市作用，提升中心城市核心竞争力。提质增效，优化生产力布局，提升经济活力与创新力，推进中心城市的高质量发展。再次，着力推进中小城市快速发展，探索专业性发展模式。借助大城市的辐射与带动，承接大城市的转移产业，同时推进公共基础设施建设，补短板，提升中小城市吸引力，吸引人口聚集。最后，特色小镇建设应注重特色化。特色小镇在完善基础设施建设的前提下，因地制宜的探索发展旅游小镇、商贸物流小镇等独具特色的小镇，实现城乡融合发展。

(二)以人为本，推进农业转移人口市民化

新型城镇化高质量发展应坚持“以人为本”，致力于解决目前较为突出的市民化率低、农业转移人口融入城市难度较大等问题，以期将新型城镇化福利惠及到更多民众。具体地，首先要继续拉动农业剩余人口向城镇转移，打破阻碍农业人口自由流动的不合理壁垒，消除农业剩余人口向城镇转移的后顾之忧，保护转移人口的农村“三权”，助推农业剩余人口向城镇转移。其次，进一步推进农业转移人口市民化，通过户籍制度改革，因地制宜逐步解除落户限制，助推农业转移人口落户城镇，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距。再次，完善社会保障体系，实现基本公共服务均等化，医疗、教育、养老等基本公共服务应全面覆盖，消除户籍人口与常住人口之间的差异化待遇。医疗方面，可以推进医保异地就医直接结算制度；教育方面，妥善解决农业转移人口子女入园问题。最后，妥善安置农业转移人口的安居问题，农业转移人口进城属于个人迁移，如果能进一步解决转移人口的家庭安居问题，将能实现家庭迁移，大大提升我国城镇化率，拉动当地消费。因此，城市应尽可能为农业转移人口提供保障房、廉租房、公租房，将农业转移人口纳入到城镇住房保障体系当中。

(三)创新驱动与调整产业结构

我国新型城镇化发展创造了举世瞩目的成效，但也暴露出产业支撑力不足、结构不合理等问题，华为在高科技产业方面被“卡脖子”更是再次证明技术的重要性。在全球新一轮科技革命以及我国“两新一重”建设背景下，以创新驱动新型城镇化高质量发展已成为必然。首先，以科技创新作为驱动，依托互联网推进传统产业转型升级。依托科学技术，提升自主创新能力，推动传统产业向绿色化、智能化的现代化方向转型，并对传统产业进行数字化升级。其次，加快推进新兴产业的高端化发展。新型城镇化建设应当淘汰高能耗、低附加值的落后产业，全面加快发展新能源、绿色环保、生物技术等新兴产业，提升发展动能。再次，结合服务业高就业吸纳弹性的特点，推动制造业与服务业融合发展，形成以制造业带动服务业发展、服务业支撑制造业发展的新格局。提升养老、家政、文旅等服务业的服务品质，提升城市居民生活质量。最后，优化营商环境，降低创业门槛，助推创业产业产能释放，实现创新与创业的耦合发展。

(四)补齐短板，提升城市治理能力

首先，补齐基础设施以及公共服务等方面的短板。一方面，完善教育、医疗等方面基础设施建设，提高健身设施以及文化设施等公共服务设施的配套数量。优化城市交通系统，完善城市排水防涝等设施建设，提升城市基础设施的服务质量。另一方面，对城市里的城中村、棚户区进行改造，营造适宜的人居环境，发展社区便民服务，提升城市公共服务质量。其次，借助数字化技术，智慧赋能，对城市治理系统进行数字化改造，提升城市综合治理能力。再次，新型城镇化建设应加强对绿色生态环境建设的重视，坚持绿色发展，将绿色化发展贯彻新型城镇化建设当中。此外，应推行绿色出行，倡导绿色生活方式。市政应进一步完善公共交通系统建设，确保公交的运行效率，缩短候车时间减少换乘次数，方便市民绿色出行进而减少私家车出行。最后，将环境动态考评作为新型城镇化建设的重要评价指标，纳入到城市建设当中，进一步助推城市绿色、可持续发展。

四、结语

新型城镇化建设是十八大报告中提出的一种方针，一直受到党和国家的高度重视，新型城镇化建设的相关法律法规与政策性文件也相继出台，新型城镇化建设初有成效。在“两新一重”建设以及国内国际双循环相互促进的新发展格局下，新型城镇化建设承载着更艰巨的任务，高质量发展已然是今后新型城镇化建设的必然选择。在此背景下，首先总结新型城镇化建设发展现状，在党和国家的高度重视下，新型城镇化建设的顶层设计和战略布局基本完成，城市化水平和质量均有所提升。其次，基于新型城镇化建设现状进一步聚焦新型城镇化建设现存问题，发现目前新型城镇化建设仍存在城镇化发展水平空间区域失衡、农业转移人口市民化进程滞后、新型城镇化发展产业支撑力不足，经济发展失衡、“大城市病”等问题。最后，以问题为导向，针对新型城镇化建设现存问题，寻找解决办法，进而探索新型城镇化高质量发展的实施路径，本文提出新型城镇化建设应注重优化城镇化空间布局、以人为本，推进农业转移人口市民化、创新驱动与调整产业结构、补齐短板，提升城市治理能力等政策建议，以期促进新型城镇化高质量发展。