新形势加强行政事业单位内控管理必要性与对策

赵雪 平原县财政局

引言

在财政部制定印发的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内部控制规范》）文件中，强调了行政事业单位内控制度的重要性，并且指出行政事业单位的负责人应该从多个角度，因地制宜地制定本单位的内控制度。和市场经济组织不同，行政事业单位承担着为社会提供公共产品和服务的职责。因此，其防范和应对风险的能力不仅关系行政事业单位的未来发展，而且影响着“政府部门”的公信力。而科学有效的内控制度可以实现对行政事业单位中蕴藏风险的控制。因此，针对行政事业单位内控制度的研究就显得尤为重要。

一、内控制度的概念和内容

（一）行政事业单位内控制度的概念

很多学者对内控制度的概念进行了研究，但是由于研究角度和研究方法的不同，得出的结论具有很大的不同。有学者认为内控制度指的是确保组织目标能够实现的各种因素的统一，当然，实现目标的过程必须符合法律的规定。也有学者认为内控制度就是内控要素和过程的统一，而具体的内控要素则分为五个方面。而财政部门发布的《指导意见》和《单位内部控制规范》则对行政事业单位的内控制度概念作出了明确规定，指出内控制度是通过设置规章制度、严格制度履行程序，实现对行政事业单位经济活动风险的防控，包括行政事业单位业务的预算环节、收支环节和采购环节以及合同管理环节等。

（二）内控制度的内容

通常而言，内部控制制度包含五个方面的要素。分别是以下五个方面。

（1）内控环境。内控环境是组织开展内控活动的重要前提，包括组织的治理体系、组织结构、组织内部的文化氛围，以及组织管理层对内控活动的态度认识和措施。

（2）风险评估。风险评估能够对行政事业单位运行中存在的运营风险和财务风险进行评估和测定，这对行政事业单位的重要性不言而喻。通过风险评估可以得知行政事业单位面临的风险类型、风险的大小以及单位目前的风险应对能力等。

（3）内部控制活动。单位根据风险评估的结果，甄别风险类型，根据风险类型，制定风险应对措施，将风险对单位的影响降到最小。

（4）信息与沟通。指的是单位应该加快信息在内部和外部的传递速度，降低信息传递的成本。让信息的价值得到真正体现。常见的措施为建立各种信息系统。

（5）内部监督。一个良好的内控制度是科学设计并得到有效运行的，而单位内部还要加强对内控运行状况的监督，发现其中存在的问题，并进行针对性的改进，只有如此，才能保证内控制度持续有效运行。

二、行政事业单位内控制度设计的原则

（一）全面性原则

行政事业单位的内控制度应该贯穿于单位经营活动和财务活动的整个过程，并不能单一针对某一方面，而忽视其他方面，要坚持全面性的原则。总体而言，行政事业单位应该从五个层面来完善内控制度的各个要素。最终要实现对单位活动的各个环节的有效控制。

（二）重要性原则

行政事业单位在内控设计时，应该抓住内控制度的主要矛盾，重点关注经营活动和财务活动。找到存在的关键风险点，实现对风险点的重点控制。不可否认，在不同的时期，行政事业单位所面临的风险类型是不同的，同时，各种风险的严重程度也存在较大的差异，因此，内控制度要在不同的时期把握关键风险点的控制。

（三）制衡性原则

行政事业单位应该明确各个部门的职责和权限，杜绝各个部门职责权限相互交叉重叠的情况出现。行政事业单位应该杜绝“一言堂”的决策方式，应该优化组织结构设计。最终，要实现管理、业务、监督部门的有效制衡。

（四）适应性原则

内控制度的设计不能千篇一律，不能搞“一刀切”。行政事业单位在遵循相关原则的基础上，要认真分析单位的内部情况和外在环境。行政事业单位的负责人应该根据单位的实际情况来设计内控制度。同时，随着行政事业单位内外部环境的变化，内控制度也应该作出相应调整。

三、行政事业单位设计内控制度的必要性

（一）完善制度建设，约束权力使用

总书记曾经强调，要将权力关进制度的笼子。一方面，行政事业单位承担着向社会提供公共产品和公共服务的职责；另一方面，行政事业单位也是公共权力的使用者。如果权力的使用不受约束，或者约束的力度较差，那么必然会导致违规行为的发生。在全面从严治党的背景下，权力必须要在阳光下运行。而内控制度可以将单位的所有环节囊括进来，让权力所能涉及的层面都有制度保障。一方面，内部控制制度能够优化行政事业单位的内部控制环境，能提高领导者和管理者对内控制度的重视程度。而另一方面，内控制度能够完善行政事业单位的财务流程和业务流程，完善权限审批制度，堵塞财务违规和业务违规的漏洞。除此之外，内部控制制度建设了智能化的信息管理系统，很多工作可以转到线上开展。而信息系统能极大地减少人工操作中存在的风险。总而言之，有效的权力制衡和完善的内控制度能够将“权力关进笼子”。

（二）推进绩效考核，提升服务质量

内控制度能够为事业单位产品质量的提升和服务能力的提高提供制度保障，也是促进单位高效率运行的基础。而且，一个有效的内控制度必须包含有效的绩效考核制度。绩效考核会对工作人员的工作效率、工作效果以及工作态度进行考核，而且，考核包含定性和定量两种评价方法，大大提高了绩效考核评价的客观性和真实性。同时，绩效考核制度构建了多元主体的评价体系，该体系能够提高评价结果的真实性和客观性。与此同时，绩效考核制度还建立针对被评价主体的投诉和反馈制度。任何对评价结果不满的员工都可以通过投诉渠道和有关部门沟通，从而满足自身的诉求。在这种制度下，很多工作人员不得不改变工作态度，提高专业能力，努力取得较好的评价结果。而且，这种效果也和国家搞“放、管、服”改革的目标是一致的。良好的绩效考核制度大大改善了员工的工作面貌。因此，行政事业单位的服务水平得到了显著提高。

（三）把控职责权限，提高管理水平

内部控制制度不仅能实现对单位运营方面进行控制，而且能够对单位的财务活动进行规范，提升单位的财务管理水平。首先，内控制度对财务部门的职责权限进行了严格限制，任何关键的财务活动都需要进行审核监督，这就大大降低了权力寻租的概率。其次，内控制度建设非常重视信息和沟通系统的建立。会计信息化的完成能够提高基础会计工作的规范性，降低会计信息的错误率，为决策层进行财务管理提供有效的信息支撑。最后，内控制度和预算一体化制度是相辅相成、相互促进的。高效的信息系统实现了核算和预算的一体化，提升了预算工作的有效性，可以实现对单位活动的事前、事中和事后控制。

四、行政事业单位加强内控制度的策略

（一）提高对内控制度的重视

只有提高行政事业单位对内控制度的重视，才能够营造良好的控制环境。首先，要加强行政事业单位领导人对内控制度的重视，要扭转“内控制度会耗费单位的人力、物力和财力，但是却并不能给单位带来直接的经济效益和社会效益”的思想误区。同时，有关部门应该做好宣传工作，宣传在新时期建立内控制度的意义和必要性。其次，要加强对行政单位领导层关于内控制度的培训工作，比如加强对《指导意见》和《单位内部控制规范》的学习，深刻认识到内控制度的作用。再次，要在单位文化建设中融入内控制度，让单位的全体员工认识到内控制度的重要性，使其在工作中严格遵守制度，提高思想认识和服务态度。最后，要明确各个部门内控建设的责任人，让内控制度成为一项重要的考核指标。

（二）建立科学的内控考核制度

有效的考核制度能对相关责任人履行职责的情况进行评价，从而起到奖惩作用。首先，单位应该设计科学的考核指标，包括工作的规范性、工作能力和工作态度等。着重制定针对内控制度建设和内控制度执行方面的指标设计，而且，要科学地设计各个指标的权重。其次，要坚决贯彻考核制度，在考核中引入定性和定量的评价方法，杜绝“人情化”考核，提高考核结果的客观性和公正性。在考核过程中，要做到评价主体多元化，提高考核结果的真实性和客观性。同时，还要建立关于绩效考核结果的反馈沟通机制，建立一个能够和员工就考核结果沟通的渠道，最终让单位员工信服考核结果。最后，要将考核结果和工作人员的绩效工资挂钩，对表现优秀的员工要给予一定的物质奖励，对于表现较差的员工则要进行惩罚，从而让考核制度起到良好的激励作用。只有绩效考核制度落到实处，才能让努力工作的员工受到激励，让工作懈怠的员工受到鞭策。

（三）完善组织结构设计

行政事业单位必须加强对组织结构的设计，必须明晰各个部门的职责权限，杜绝部门之间职责权限相互交叉重叠的情况。首先，单位在关键部门的设置上，应该确保各个关键部门相互制衡，比如要将资金管理和发票管理岗位分离，将物资采购和合同管理部门分离，将审批和申请部门分离。同时，行政事业单位还应该严格贯彻岗位回避制度，就会计岗位而言，与单位负责人存在夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及配偶亲关系的，不得担任本单位的会计机构负责人、会计主管人员。与会计机构负责人、会计主管人员存在夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及配偶亲关系的，不得在本单位会计机构中担任出纳工作。其次，在涉及到行政事业单位的重大经济事项时，一定要贯彻民主程序，比如可以实行集体审议联签制度。通过对组织结构的设计，可以大大降低行政事业单位发生违规行为的风险。

（四）建立风险预警机制

行政事业单位应该建立有效的风险预警机制。风险预警能够及时发现单位存在的各种风险类型，并为其制定针对性的策略做准备。首先，行政事业单位的信息系统能够对单位的业务流程和财务流程进行梳理。一旦发现异常指标就要进行及时分析，然后追溯异常指标的原因，从而发现风险点，加强对风险点的控制，并制定针对性的风险应对策略。其次，行政事业单位人员还应该加强对单位外部风险的预警，比如单位面临的政策环境、市场环境和法律环境等。行政事业单位的风险管理部门应该定期召开会议，讨论相关政策的变化、环境中新增的风险因素等。风险管理部门应该制定有关应对风险的预案，并提交事业单位领导者。

（五）落实全面预算管理

全面预算管理指的是要将预算环节贯彻到行政事业单位的各个环节。首先，行政事业单位应该建立预算管理委员会。在预算编制环节，应该加强同各个业务部门之间的沟通，让业务部门提供预测数据。而且，编制的预算口径必须一致，要细化到项目和类型。其次，全面预算管理提高了各个业务部门对预算的重视程度。行政事业单位的部分非财务部门对预算管理并不重视，仅仅认为预算是财务部门的责任，因此，很多非财务部门在预算编制中存在敷衍的态度，而全面预算要求行政事业单位各个部门都应该参与进来，并要严格履行预算编制的责任。再次，内部控制制度能提高预算执行的力度。各个部门在预算执行的过程中，应该严格按照资金预算进行，降低执行中异常情况发生的概率。最后，要加强对预算执行的考核。对预算执行中发生的违规行为要进行严肃处理。

（六）建立内控信息化系统

行政事业单位应该大力加强内控信息系统的建设。首先，行政单位应该加强财务管理信息化建设，招录信息技术人才，同时要购入信息化设备，提高财务人员的信息化技术水平。同时，行政事业单位还应该定期开展全体人员的信息化技术培训工作，并针对其信息技术水平进行考核，努力提高员工的信息技术素养。其次，要加强业务系统的信息化建设。建立有关业务环节的信息系统，实现线上采购、线上生产控制。如果行政事业单位本身制定信息化系统存在困难，可以通过第三方建立符合本单位要求的信息化系统。最后，要建立信息化的审计系统，一旦业务和财务环节出现数据异常，审计系统就可以实现实时监控。而且信息系统大大提高了会计核算的准确性，能够更好地向审计机构提供数据信息。信息系统大大提高了信息收集、储存和处理的效率，降低了信息传递的成本，能够提高内控工作的有效性。

结语

在社会体制改革不断深入的情况下，行政事业单位必须牢牢树立“为人民服务”的宗旨，建立科学有效的内控制度，将风险控制在一定的范围内。内部控制制度包含五个方面的要素。单位应该在风险类型日益多样化的背景下，制定完善的内部控制制度。但是，从目前的实际情况来看，行政事业单位的内部控制制度还存在一定的问题，比如，控制环境不够优化、缺乏良好的风险管理机制。文章阐述了内控制度的概念和内控要素，并且总结了内控制度的必要性，最后提出了加强行政事业单位内控制度的策略，比如，应该提高对内控制度的重视、建立内控考核制度、建立风险预警机制等措施。期望文章的研究能为行政事业单位内控制度有效性的提高提供参考和借鉴。