基于财政政策供给侧改革视角的乡村振兴对策研究——以山东省滨州市为例

孙居莲 滨州市城市管理监察支队

引言

十三五收官之年，我国如期完成了脱贫攻坚任务，解决了区域性整体贫困和贫困人口绝对贫困问题，但是消除绝对贫困不是终点，党的十九届五中全会提出脱贫攻坚成果需要进一步巩固拓展，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴，充分做好脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接的总体要求，同时提出财政要保证乡村振兴战略上投入总体稳定。财政是国家治理的基础和重要支柱，实现财政政策高效供给事关乡村振兴战略能否顺利实现。

一、滨州市财政政策在助力脱贫攻坚顺利实现过程中形成的有效经验

（一）贫困人口识别实现精准化，实现了财政扶贫资金精准帮扶

滨州市扶贫办制定《市定贫困人口动态管理暂行办法》，建立了贫困人口动态管理长效机制，及时识别并将新发生和返贫贫困人口纳入精准扶贫综合信息平台动态管理，印发《关于实施精准扶贫综合信息平台录入情况月通报制度》，形成了贫困人口精准识别制度体系，为财政扶贫资金精准发力扶贫对象奠定了基础。

（二）形成了以项目库为基础的财政扶贫资金使用模式

项目库管理是实现财政扶贫资金高效使用的方式，针对以前年度滨州市各区县在扶贫项目库建设中存在项目立项审批程序不规范、变更不及时，项目编制质量不高，县区政府批复内容较为简单，涉及整合多村财政扶贫资金项目未能得到相关村委同意，部分项目进展进度缓慢，项目收益分配不及时以及项目建成后续管控机制不健全等问题，滨州市各区县全部建立脱贫攻坚滚动项目库，项目库项目充分发挥产业特色优势，与产业振兴紧密结合，通过整合资金建设产业扶贫园区和基地等实现了运作方式创新；依据国家产业扶贫和光伏发电项目管理规定制定了《滨州市光伏扶贫项目建设运营管理指导意见》，从项目规划、立项、光伏企业遴选管理、电网接入与运行、项目验收监管、项目产权与收益分配以及建立运营管理长效机制等方面对光伏扶贫项目进行了规范，保障了项目规范有序建设。

（三）形成了财政扶贫资金使用、验收、监管和公示的闭合链条

滨州市印发《财政专项扶贫资金和项目管理办法》，对财政专项扶贫资金分配与使用、项目组织与管理等内容进行了明确规范，为形成合力、发挥资金整体效益提供了制度保障；滨州市扶贫办和财政局印发《关于加强财政专项扶贫资金使用监管的指导意见》，从总体思路、专项资金使用方向、实施程序和监督管理方面对扶贫资金提出明确要求；制定了《滨州市产业扶贫竣工验收暂行办法》，对项目验收依据、项目验收内容、验收方式、验收程序、验收报告、验收意见和职责做出了详细规定；制定《关于扶贫项目收益分配的指导意见》，对扶贫项目及收益、项目收益分配、扶贫公益基金、分配原则、分配流程、转账管理和监督管理进行了规范，保证了扶贫项目收益分配客观公正和长效机制的发挥。

（四）与巡视、审计形成联动机制，注重加强对财政扶贫资金监管

针对滨州市审计局以及委托社会审计机构查出的部分财政扶贫专项资金支出不规范、支付不及时等问题，市扶贫办制定《关于进一步规范财政专项扶贫资金使用管理的通知》，对发现的问题逐条提出解决方案；市扶贫办针对市委巡察意见，提出强化精细管理扶贫资金项目，建立扶贫资金拨付支出进度定期通报制度，从而确保了资金及时足额到账；此外，注重强化县级项目库建设，凡是入库项目均需经过科学论证，从而储备了一批市场前景好、带动能力强的产业项目。

（五）财政扶贫与金融扶贫形成合力，为脱贫攻坚全面完成提供了资金保证

贫困户向银行借贷资金时缺乏必要担保物、抵押物，加上信用意识不足造成不按时偿还银行借款案例频频出现，财政投入资金有限和贫困地区群众资金需求量之间矛盾成了脱贫攻坚和乡村振兴中的主要矛盾。此外，由于扶贫贷款违约风险较大、收益率低，即使政府提供财政贴息但是本金不能按时偿还风险依旧较大，贫困地区金融机构普遍缺乏提供扶贫贷款内生动力，针对以上问题由人民银行牵头制定了《滨州市金融扶贫实施方案》，由保险协会牵头制定了《滨州市保险扶贫实施方案》，人民银行充分发挥支农再贷款和再贴现政策引导和撬动作用，形成了政府+银行+保险风险分担机制，财政扶贫与金融扶贫形成合力，为脱贫攻坚顺利完成提供了充足的财力保证。

（六）形成了脱贫攻坚考核工作规范

滨州市制定《市县级党委（党工委）和政府（管委会）脱贫攻坚工作考核办法实施细则》，采用集中考核、日常督查、暗访调查、县区扶贫办工作考核等方式考核定量指标、定性指标、约束事项以及督查项目四方面内容，建立了相对完善的指标体系，并且考核结果与评优选先、文明单位创建以及选拔任用干部挂钩，有效发挥了扶贫考核正向激励作用。

二、当前滨州市财政政策助力乡村振兴战略中存在的不足

（一）乡村振兴主管部门之间缺乏有效的沟通协调，涉农财政资金管理规范需要进一步细化

滨州市乡村振兴常态化协调议事机制尚未建立，在一定程度上存在着各自为政，专项资金投入规模较小，投入分散，未能形成集约优势，脱贫成果与乡村振兴有效衔接的措施有待于进一步加强；当前滨州市基本上形成了针对涉农财政资金使用、管理、公开和绩效考评的制度规范体系，项目库建设以村为主体，涉农项目遴选过程中更加契合当地实际，但是乡村对于涉农项目政策申报、资金使用以及应该遵循的财经法规专业知识缺乏，如何搭建起涉农项目和乡村振兴之间顺畅沟通桥梁急需解决。

（二）市县财政对制约乡村振兴战略实现公共基础设施的投入力度不足

“广东的桥，山东的路”为山东公共交通基础设施赢得了美誉，有力支撑了山东经济快速发展，但是2008年以后山东公共交通建设颓势尽显，截至2021年底山东省公共交通里程数全国第六，人均更是倒数，民航对外联通能力不强，成为制约山东经济发展和乡村振兴的重要瓶颈；滨州市无高铁线路、无民航机场、黄河南岸北岸联通仍然主要依靠一条运营快半个世纪的黄河大桥，成为制约滨州经济发展中梗阻，而滨州市两个经济强县均位于黄河南岸，南北岸经济技术要素缺乏有效融通，严重制约了滨州市经济增长的可持续性和对乡村振兴财政投入强度。

（三）涉农项目竣工验收主体有待于进一步细化

根据滨州市涉农产业项目竣工验收规定，涉及财政涉农产业项目竣工验收采取直接组织或者是委托方式进行，直接组织验收由县乡村振兴局牵头组织验收，成员由发改、财政审计、农业水利、林业等部门专业技术人员、聘请的专家、项目建设方以及第一书记或驻村工作队组成，委托验收方式由县乡村振兴局委托中介组织组成验收组，成员由相关行业专业技术人员组成，无论是直接组织验收还是采用委托方式进行验收，对于项目竣工验收专业力量均缺乏具体量化指标。

（四）会计核算和监督功能须进一步强化

滨州市纪委通报的有关涉农财政资金使用领域典型腐败案件揭露北海经济开发区扶贫办分两次从“扶贫专项支出”资金中违规列支19.29万元，其中9.99万元用于购置办公桌椅等办公用品，9.30万元用于支付脱贫评估费、制作脱贫专题片等；阳信县水落坡镇段红军坐收坐支扶贫项目资金1.8万元，未纳入扶贫专户管理并且超范围发放扶贫项目收益金，财务报账环节由于会计监督职能未能有效发挥，票据审核不严，造成违规使用、虚报冒领资金情况频频发生。

（五）涉农财政资金绩效管理规范有待进一步细化

乡村振兴背景下滨州市县涉农财政资金投入规模越来越大，但是由于科学绩效考核指标的缺失导致部分县区往往只注重部分群众眼前和短期收益改善。制定的相关考核细则中对于涉农财政资金绩效评价情况赋分权重仅为5分（满分100分），而且评价标准为参照省、市涉农财政资金管理办法进行，缺乏具体可操作的标准；同时，审计机关对涉农财政资金审计往往关注合规性而非资金使用绩效，审计部门也未出台针对涉农财政资金绩效方面的审计办法。

（六）涉农项目等与乡村振兴相关的政策公示力度有待于进一步提升

滨州市乡村振兴等主管部门制定的涉农项目公告公示相关办法中提出了主动全面公告公示要求，但目前县区一级尚没有建立统一涉农项目信息公示公告平台，相关信息散落在政府综合门户网站中。此外，滨州市级乡村振兴网站对县区涉农财政资金使用规范、申报方式、项目库建设、项目实施以及监督方式等信息发布较少，群众获取乡村振兴政策信息渠道不通畅、成本较高。

三、提升滨州市财政政策供给质量，助力乡村振兴战略实现的对策

（一）强化乡村振兴主管部门沟通协调，推进涉农资金统筹整合

脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略顺利实现离不开相关职能部门积极配合和协调沟通，真正形成合力，才能提升涉农项目开工率、支付效率和使用效益；要严格落实国家、省涉农资金整合使用的政策要求，赋予县区统筹涉农资金自主权，涉农财政资金下沉到县一级，由县域政府充分结合各地实际统筹使用乡村振兴专项资金，建立乡村振兴项目库动态调整机制；充分利用各种宣传方式，明确各种涉农项目的申报渠道、使用规范等内容，降低信息获取成本，提升涉农财政资金使用效率和效果；形成涉农项目申报、使用便民手册，真正让乡村振兴政策落地生根，可以尝试在县乡设立涉农项目申报使用联系人方式并由专人负责，让有项目申报意愿的乡村真正了解政策、用好政策。

（二）市县财政要强化公共基础设施投入力度，为乡村振兴战略实现奠定交通基础

巩固脱贫攻坚成果，顺利实现乡村振兴战略必须依靠顺畅、高质量的区域公共交通设施，打造区域交通一体化，滨州市县要充分发挥新旧动能转换基金的撬动和引领作用，统筹使用好涉农财政资金，积极引导资本投向公共交通基础设施，尤其是农村公共交通基础设施，加速推进黄河四桥建设进度，早日实现通车，强化对制约乡村振兴战略实现的农村公路基础设施投入力度，缩小城乡公共设施投入强度差距，打通制约滨州市乡村振兴战略实现交通瓶颈。

（三）进一步明确滨州市涉农产业项目竣工验收主体

项目竣工验收作为保证涉农项目质量的最后一道防线，是确保项目能够持续发挥造血功能的重要基础，项目竣工验收环节必须由相关领域专业人员组成，涉农项目涉及建设领域多，单个项目涉及专业领域同样也多，临时搭班子组成的验收队伍很难保证竣工验收质量，市县级乡村振兴部门可以探索组建涉农项目竣工验收专家库，并对入库专家专业技能、待遇、经费保障以及责任作出明确规定，常规项目由县级乡村振兴部门随机从专家库进行抽选，重大复杂项目竣工验收可以从市级专家库进行抽选，充分保证专业人干专业的事，确保乡村振兴项目竣工质量，加强项目建成后续管理规范建设，明确建成项目管理责任主体和后续维护经费来源渠道等事项，确保涉农项目长期发挥效用。

（四）夯实会计基础工作，强化会计监督职能

滨州市县乡村振兴主管部门要强化会计基础工作规范，严禁通过个人账户管理涉农财政资金等违反财经法规行为；政府会计通过记录、确认、计量能够反映涉农项目资金来源、规模、流转、数量，使得经济活动留下痕迹并有据可查，政府会计构成了涉农财政资金监管第一道防线，市县从事涉农财政资金核算会计人员要严格按照财经法规要求强化对报账要素审查，手续不完备不予报销，实现涉农财政资金专款专用，单独建账，从根本上避免资金被挤占、截留和挪用。

（五）进一步细化涉农财政资金绩效管理规范，充分发挥政策跟踪审计作用

审计机关应当在经济责任、预算执行或者涉农财政资金审计重点关注资金使用内部控制制定和运行情况，是否真正贯彻了国家涉农财政整合相关政策；积极开展涉农财政资金绩效审计，强化绩效审计理念，充分关注滨州市乡村振兴资金目标设置和实现情况，并且根据具体实施情况按照项目预设绩效目标对项目进行考评，积极采用约束性事项、定性、定量等方式来考核项目带来的社会、经济和生态效益；通过开展涉农财政资金审计重点解决挤占挪用、损失浪费等损害群众利益问题。

（六）进一步提升涉农项目等涉及乡村振兴信息的公示公告力度

滨州区县一级政府要及时发布涉农项目相关信息，通过在滨州市乡村振兴局门户网站设立区县乡村振兴专题模块或者由区县单独建立乡村振兴模块等方式及时公开相关信息；此外，要畅通监督渠道，对于涉及涉农项目、乡村振兴领域举报要及时反馈处理结果，涉嫌违规违纪的要及时移交纪检监察机关处理，真正实现涉农财政资金实现使用阳光化、透明化，让财政投入每一分资金都用在刀刃上。