加快构建支持“双碳”发展的财税政策体系

文/冯俏彬 白雪苑 李贺

我国已向世界作出庄严承诺，力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。从高碳发展模式转向低碳绿色发展、再到净零碳排放，是一个长期而艰巨的系统性工程，需要全社会的共同努力。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在支持碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）中的地位与作用十分重要。但是，“双碳”工作涉及的主体众多、任务多样、时间长远，是一个典型的复杂系统。与此同时，财税政策包含多种工具，也比较复杂。如何将这两个复杂系统贯通并正确地在它们之间建立关联，有力支持我国“双碳”工作顺利推进，提高财税政策的效能，保证将有限的资金用到刀刃上，还需要在理论和实践上进一步深入探索。

构建支持“双碳”发展财税政策体系的基本原则

1.长短结合，将年度资金需要与中长期规划预算相结合。实现“双碳”目标是一个长期过程，对财政资金的需要也是长期的。要将对财政资金的巨大需求分散到不同的时期，将年度资金安排与中长期规划预算结合，既维护财政的可持续性，也保持对“双碳”的持续支持。

2.突出共性，将减碳的关键环节与不同的财政政策工具进行匹配。实现“双碳”目标是一个关系全局的大事，涉及各行、各业、各产业链以及各个企业。要对各行业实现“双碳”目标的路径进行综合分析，找准其中的共性进行支持。要抓住影响各行业减碳的关键环节并匹配不同的财政政策工具，尽量做到在“双碳”发展的主要瓶颈环节均有相应的财税支持政策，实现事前、事中、事后全覆盖。

3.双侧用力，将影响“绿色溢价”的传统能源和清洁能源结合起来。“绿色溢价”是指清洁能源与传统化石能源的价差。从相当大的程度上讲，“双碳”的发展过程就是“绿色溢价”不断降低的过程，表现为清洁能源价格的逐步降低与化石能源价格的提高。基于此，财政既要一如既往地支持降低光、风、水等清洁能源价格的措施，促进其在全社会范围内加速应用推广，也要推动电价形成机制改革，逐步有序提高传统化石能源价格，以价格机制引导市场主体行为。

4.协同并进，将有限的财政资金与“无限”的金融资金、社会资本结合起来。实现“双碳”目标所需的资金量极其巨大，任何一个单一来源的资金都独木难撑。要发挥好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，精心设计政策工具和运行机制，调动金融资金、社会资本共赴“双碳”大业。

实施中长期规划预算管理，建立“双碳”财政支出稳定增长的机制

国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中指出，要“加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接”。目前我国实现“双碳”目标已有明确的时间节点，相关的施工图也正在紧锣密鼓的制订之中。另外，我国还有五年规划制度，特别是“十四五”规划已对2021—2025年间我国各个领域的重大战略任务进行了详细列举，这就为实施中长期财政规划和中期预算管理提供遵循与指南。可在此基础上，加快推行我国中长期规划预算改革：一是以五年为周期，按支出的大类确定财政资金的主要分配比例；二是每两年一次进行滚动调整；三是以五年规划为指引，编制年度预算，形成年度工作与五年规划的有机对接；四是建立“双碳”财政支出稳定增长的财政投入机制，力争财政投入的增幅高于当年财政支出的平均增幅。

适应碳市场发展需要，适时开征碳税

在加快建设全国统一碳市场的同时，需要同步开征碳税，主要针对那些暂时没有进入碳市场的行业企业，以及不适合进入的家庭和个人，以实现碳定价机制的全覆盖，促进碳公平。概括而言，我国的碳税应主要涉及几个方面。一是通过修改现行环境保护税的相关内容，来达到与新开征碳税相同的目的，这主要因为开征新税的程序多、时间长，“远水难解近渴”。二是新增“温室气体”税目，将二氧化碳和其他六种温室气体一并列入，但实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其他温室气体，以保证立法的前瞻性，防止频繁修改。三是原则上要将所有碳排放达到一定标准的企业和个人纳入征税范围，做到全覆盖，当然同时要辅以起征点、免征额方面的税收优惠。四是实行从量计征，以二氧化碳当量为征收单位。五是实行区间税率，只确定碳税税率的上下限，根据实际情况确定具体标准。

“全链条+多工具”，在“双碳”发展的各个制约环节都有相应的财税支持政策

我国实现“双碳”目标的核心是推动能源结构转型，重中之重是将能源生产与消费中的碳排放降下来。为此，财税政策要重点支持以下领域的发展。

（1）财政直接投入：加大与“双碳”相关的基础研究财政投入。基础研究时间长、投入大、直接经济效益不明显，应当采用财政直接投入的方式予以支持。一是纳入年度财政预算与中长期财政长期支持的范围，保持适度增长比例。二是设立“双碳”国家重大科研专项，揭榜挂帅、集中攻关，调动全国乃至全世界科研人员的积极性。

（2）预算内投资：加大与“双碳”相关产业的基础设施投资，为能源、产业转型创设有利条件。“双碳”目标的实现需要全社会的共同努力。财政要重点做好有关基础性、公共性设施的建设与投入工作，为全社会推进减碳创造有利条件。比如，为了减少交通行业的碳排放，各级政府要进一步加大对充电桩、充电站等基础设施的建设工作，为在更大范围内使用电动汽车创造条件。为了加快能源生产转型，财政部门要协助有关部门做好清洁能源平价上网、推动电力价格机制改革、在有条件的地方加快分布式能源生产与消纳的建设等。换言之，要根据“双碳”目标的总体要求，依据不同行业所处的阶段，加大预算内投资，解决制约本行业减排的基础性、瓶颈性、公共性问题，为全行业、全社会推进减排扫清关键障碍。

（3）财政贴息+产业投资基金：加大“双碳”相关领域的公共研发投入，协同破局核心关键技术。实现“双碳”目标的关键是科技创新和技术突破，这是从基础研究向应用转化的中间环节，成本高、风险大，但一旦取得成功，也会带来巨额收益。根据这些特点，财政在此环节可以引导和降低投资风险为目标，以少量的财政投入为引子，引导协同攻关，为相关主体分担风险，降低成本。可使用财政贴息的方式，适当降低相关主体的风险成本，使用产业投资基金的方式，与相关主体共担风险、共享收益。比如，对于当前制约清洁能源大规模推广的主要因素——储能技术——就可以通过贴息和产业投资基金的方式，引导金融、企业、社会资本共同投入。再比如，根据有关测算，即使我国跨越了75%的“脱碳”水平之后，要最终实现碳中和，仍然有10%的碳排放，这就必须依赖自然碳汇和直接空气碳捕获与封存技术（DACCS），财政可以通过贴息或产业投资基金的办法，组织这方面的协同创新和集体攻关，加快技术突破和成果应用。

（4）建立首台（套）设备保险补偿机制，促进减碳技术装备的应用。为加快重大技术装备的国产化，我国于2015年开始对首台（套）重大技术装备给予保险补偿，在很大程度上缓解了国产设施进入市场和实际使用环节的“门槛”难题，受到企业的热烈欢迎。“双碳”建设中，可继续沿用这一做法，并做以下改进：将原来的认定管理调整为目录管理，根据重大技术装备、关键零部件、新材料、软件行业的发展情况列出所需的产品目录或技术目录，同时按年度对管理目录进行动态调整，企业可根据目录进行产品和技术的研发。这可以使整个补偿过程从原来的事后认定变为事前引导，以支持和引导企业的研发、生产方向。

（5）政府采购绿色化：扩大低碳产品应用范围。自2004年以来，我国已初步建立了政府绿色采购制度框架，并取得了积极成效。结合“双碳”工作的需要，今后可以从以下几个方面继续推进。一是适时修订政府采购法，大力提高绿色采购的比重。如规定不同层级政府采购的比例，中央政府所属的机构原则上应全面实施绿色采购，地方政府尽可能提高绿色采购的比例。二是动态修订绿色采购清单，对绿色产品实行优先采购或强制采购。根据产品节能环保性能、技术水平和市场成熟程度等因素，动态调整政府优先采购和强制采购的产品类别及所依据的相关标准规范，并公开发布。三是加大政府绿色采购力度。对于强制采购之外的商品，鼓励各级政府综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，在采购需求中提出相关绿色要求，促进绿色产品推广应用。

（6）转移支付：补偿相关利益受损者，为“双碳”发展托住底线。在实现“双碳”目标的过程中，原来对传统化石能源依赖度高的地区、行业、企业、人群等将受到巨大影响。财政要加大这方面的转移支付，弥补利益受损者，平滑“双碳”发展进程中的社会矛盾与风险。具体做法有：一是在中央转移支付的计算公式中，加入“双碳”因子，增加对受损地区的财政投入，保证当地经济社会的平稳过渡；二是设立化石能源转型地区支持专项基金，可根据全国石油、煤炭的分布与主产区的情况，合理规划传统化石能源有序退出的实施路径，财政予以相应的支持；三是扩大《工业企业结构调整专项奖补资金》范围，将需要转型的燃煤电力企业、高耗能、高排放企业等纳入，明确财政支持的环节与范围，促使这些企业有序调整能源生产与消费结构，维护全社会的能源安全；四是加大对相关群体的转移支付力度，对“双碳”发展中就业、收入和基本生活受到冲击的家庭和个人给予一定的财税政策扶持，减缓绿色转型所带来的社会震荡。

（7）设立减碳专项财政奖补资金：奖励减碳成绩突出者。财政奖补是近年来在财政管理中应用较多的一种政策工具，主要适用于事前可加以引导、事中难于详细监管但事后易于认定的事项，有利于提高财政资金的使用绩效，精准政策支持事项。在“双碳”发展中，可通过事先设立指标，事后进行财政奖补的方式，加大对地方政府和相关行业、企业的减碳激励，如单位生产总值能耗财政奖惩制度、碳减排财政奖罚制度、温室气体减排财政奖罚制度、碳汇财政奖补制度以及水质、森林、空气质量等财政奖惩制度、生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制、湿地生态财政奖补制度等。

适时调整财政体制，做好做对激励机制

“双碳”工作的顺利推进，离不开地方政府的积极推动与主动作为。在目前的财政体制下，由于实施增值税五五分成，来自这方面的税收分享和税收返还是地方政府的主要财源之一，这使得地方政府、特别是欠发达地区政府存在继续上“两高”项目的内在冲动。为此，需要在适当的时候调整财政分享体制，将地方政府的财源建设逐步转向与地方公共服务提供、营商环境建设、绿色发展等相关的税种上来，优化地方政府的激励机制。要逐步降低地方政府增值税的分享和税收返还比例，转而更加倚重规范性的、制度性的一般转移支付制度。要进一步健全地方税收体系，建设好地方政府的主力财源。

妥善应对欧盟碳边境调节机制对我国的影响

2021年7月，欧盟正式提出了《建立碳边境调节制度的规定》，这就是俗称的“碳边境税”。根据这个规定，欧盟将在2026年正式对水泥、电力、农药、钢铁、铝及相关产品等五类碳泄露风险最大的商品征收碳关税。我国是欧盟的第一大贸易伙伴，对欧出口商品中属于高碳产业的化工、钢铁等产品占有相当大的比例。一旦欧盟碳边境税正式实施，我国相关行业的出口将受到巨大冲击。对此，一方面要以欧盟碳边境税不符合WTO的相关规定为由据理力争，但另一方面也要提前做好应对的体制机制准备。要加快我国碳市场扩围的步伐，将受到欧盟碳边境调节机制影响的主要行业纳入，在此基础上实现与欧盟碳市场的互认，为企业争取到最大的碳税抵免额度。要加快研究我国的碳关税制度，在详细分析欧盟对我国出口商品结构的基础上，将其中碳含量大的商品纳入我国碳关税征收范围，以此平衡欧盟碳边境税的作用，实现一定程度的反制。要利用好国际税收改革带来的机会。目前，G20已同意在应对气候变化议题中纳入税务工具，这意味着可能在多边框架下讨论碳关税问题。我国作为OECD的观察员和新一轮国际税收改革的重要参与者，可积极作为，推动在多边框架下，按照共同但有区别的原则处理好该议题。

总之，推动“双碳”战略是我国整个经济社会的重大转型，是一个复杂的系统工程，需要久久为功。财政作为国家治理的基础与支柱，要加快形成支持“双碳”发展的完整政策体系，为推动我国绿色转型、实现经济社会的高质量发展做出贡献。