外部冲击频发期的宏观经济政策空间

2022-10-29汤铎铎刘磊贺颖

社会观察 2022年9期

文/汤铎铎刘磊贺颖

在世界百年变局加速演进下，全球经济社会进入相对动荡阶段，我国也进入外部冲击频发期。这一时期的形成是脆弱性长期累积的结果，有其必然性，会持续较长时间。面对外部冲击频发导致的不确定性上升，经济韧性的重要性日益凸显。经济韧性是经济体在复杂环境下适应变化和不断变革的能力。政府及其经济政策是经济韧性的重要来源，政策空间是政府应对经济不确定性的手段和力量储备。在高度一体化的全球经济中，政策空间是由国家间的权力关系塑造的。利用结构性货币政策、分阶段减税降费等灵活的政策创新，我国在有效保持宏观经济政策空间的同时达到了宏观调控的目的。虽然我国经济具有较强韧性，宏观经济政策具有充足空间，但也存在一些隐忧和挑战。在“新三期叠加”（即增长速度换挡期、结构调整阵痛期和外部冲击频发期）的复杂局面下，通过积极财政政策扭转预期是当务之急，通过改革和政策创新进一步拓展政策空间、有效协调财政政策和货币政策，是未来一段时期内我国宏观调控的关键。

外部冲击频发期

重大外部事件冲击经济系统，本身并不足为奇。我国改革开放以来，尤其是加入世贸组织（WTO）之后，外部冲击时有发生，这也一直是各方关注的焦点。然而，从2018年中美贸易摩擦至今，或者更早一些，从2008年全球金融危机爆发至今，我国经济经历了持续、密集的多重外部冲击，对我国经济发展造成重大影响，其强度和频度是前所未见的。这些冲击不但影响我国经济的供给和需求，也打击了企业和居民的信心，是造成我国经济三重压力的重要原因。

近些年来，从居民到企业，从一国到全球，外部冲击频发成为一种普遍现象。这些冲击都有其长期根源，即糟糕的政策和短期制度设计导致全球经济、社会和环境的压力和紧张长期积累，最终以严重冲击及其导致的严重经济衰退的形式表现出来。每一个重大冲击都不是偶然的随机事件，而是脆弱性长期累积的结果。这些冲击也并非单一爆发，而是多种冲击和风险组合出现。

经济现代化是一种全球化现象，从这个意义上讲，全球化确实带来了人类历史上最大的经济繁荣和贫困减少。但与此同时，全球化也使得金融危机和新冠疫情得以通过相互关联的渠道、系统和部门迅速蔓延，从而导致严重的全球经济衰退。如果经济体感受到外部冲击增多，可能有两方面的原因：一是经济体为了实现经济现代化而加入全球化进程，从而感受到了国际经济循环的脉搏和起伏，比如我国改革开放和加入WTO的时期；二是周期叠加的国际经济大循环本身发展到了剧烈变动的时期，全球经济社会进入相对动荡的阶段，比如当下。

经济韧性和政策空间

面对外部冲击频发，经济韧性的重要性日益凸显。经济韧性通常被描述为承受冲击和从冲击中恢复的能力，但经济韧性还应该包括适应变化和不断变革的能力。这意味着面对持续而强烈的外部冲击，灵活而成功的经济体会产生结构性的质变和演化，以吸收和适应这些冲击。

经济韧性可以从两方面考察，一是经济体遭受冲击前的状态，二是经济体遭受冲击后的反应。在没有发生重大冲击的阶段，经济主体决策时会考虑冲击发生的可能性。如果预期冲击发生的概率较大，那么决策就会相对谨慎，会采取更多措施来降低脆弱性。比如，居民可能会更多储蓄，企业可能会增加库存，金融机构可能会缩减业务规模，政府可能会加强监管。但是，这些措施会带来额外成本，影响经济效率和经济增长。也就是说，在增长效率和危机风险之间存在一个折中：为了增强经济韧性而采取的措施，往往要以牺牲一定的经济增长为代价；极致的最优增长状态，在环境变化后往往会因为容错性低而显得脆弱。冲击一旦发生，危机变为现实，经济韧性就要接受真正的考验。一般来说，决策稳健、有“冗余度”的经济主体更能抵御危机，日常的谨慎将在危机中获得回报。在危机中，居民、企业和金融机构更多地是被动应对以求自保，只有政府有能力主动采取措施减轻冲击、促进复苏。

应对外部冲击，政府有各种政策工具可以使用。从宏观层面讲，最主要的是财政政策和货币政策。2008年全球金融危机之后，很多发达经济体遭遇了政策空间不足的问题。政策利率触及有效下限，限制了货币政策的扩张空间，政府债务高企限制了财政政策的扩张空间。人们普遍担心，逆周期政策已经没有空间或缺乏力量来促进增长或应对下一次负面冲击。对此，发达经济体在宏观经济政策的理论和实践上做了重大尝试。在货币政策方面，很多非传统工具的使用提供了新的政策空间；在财政政策方面，低利率下债务成本下降，高债务对财政政策空间的制约似乎有所放松。总体而言，发达经济体的宏观经济政策呈现出明显的财政政策主导和赤字货币化趋势，这是外生冲击频发下的反应和调整，也是为了拓展政策空间和增强经济韧性而做的努力。

在2008年全球金融危机爆发之前，缺乏政策空间的情形专属于发展中经济体，是发展经济学所研究的重要问题。在融入国际经济体系的过程中，发展中经济体要面临处理遵守国际规则和维持国内政策自主性之间的矛盾。加入国际经济循环后面临的冲击变多了，但是在既有国际经济秩序下国内政策空间却变小了，这是借由全球化实现经济现代化的真正困难所在。经济发展没有捷径，各国最终应该依靠自身努力来调动生产资源，这需要有尽可能大的回旋余地来尝试适合自身的政策，而不是任由国际机构不断限缩自身政策空间。政策空间是一个国家选择如何具有韧性或适应变化的能力，这通常是经济发展过程的一部分。经济发展过程充满了不确定性，政策空间是政府应对这些不确定性的手段和力量储备。在世界百年变局加速演进、国际经济大循环剧烈变动之时，无论是发展中经济体还是发达经济体，都需要更多政策空间来应对不断上升的不确定性。发达经济体除了财政和货币政策的尝试，还以国家安全等为由改变贸易和投资政策，以拓展政策空间，这是中美贸易摩擦的经济本质。在高度一体化的全球经济中，政策空间是由国家间的权力关系塑造的。

中国宏观经济政策空间：现状与特点

面对外部冲击频发，我国进入“新三期叠加”阶段，面对日益复杂的局面，我国宏观经济政策框架和操作也在不断调整和变革。首先，我国宏观调控的主要关切，已经从传统的就业和通胀的折中，转变为更广泛的稳增长和防风险的折中。其次，我国宏观调控的操作思路不再仅限于逆周期调节，而是逆周期调节和跨周期调节相结合。跨周期在时间跨度上长于逆周期，在操作上更具前瞻性，强调未雨绸缪和长效机制。最后，在主要关切和操作思路发生转变的新框架下，我国近几年的宏观调控政策相当克制和谨慎，与其他经济体相比，财政政策和货币政策都留有更大空间。

除了近期宏观经济政策操作的克制和谨慎，中国的政策空间还来自独特的制度优势。2019年我国广义政府部门净资产为162.8万亿元人民币，是当年GDP的1.65倍。政府拥有如此巨大规模的净资产，这在全球是独一无二的，为政府应对外部冲击提供了充足的政策空间和回旋余地。从货币政策看，我国货币政策始终保持在正常区间，工具手段充足，利率水平适中。从财政政策看，我国持续保持较强的财政约束，赤字率和政府债务都处在健康合理水平，政府债务风险总体可控。

我国在保持宏观经济政策空间的同时，也通过灵活的政策创新进行了有中国特色的宏观调控，比如结构性货币政策和分阶段实施的减税降费政策，都取得了很好的政策效果。不同于总量货币政策，结构性货币政策一般指中央银行在制定和实施货币政策过程中具有特定实施对象，主要用于结构调整、引导资金流向政策意图部门的各类货币政策。我国结构性货币政策的行业指向性非常明显，可以产生更为精准的政策效果，有利于经济稳定和产业结构升级。我国结构性货币政策中的直达工具有效减轻了小微企业阶段性还本付息压力，缓解了小微企业抵押品短缺、融资难问题，对“保主体”“保就业”发挥了积极作用。2012年以来，我国依次经历了制度性减税、大规模减税、结构性减税与阶段性减税并存的三个阶段的减税进程，推动了我国宏观税负不断下降。连续实施多年的减税降费政策在推动供给侧结构性改革的同时，也起到了稳增长的作用。

中国宏观经济政策空间：挑战与应对

虽然我国经济具有较强韧性，宏观经济政策具有充足空间，但是，在内外矛盾交织的“新三期叠加”复杂局面下，还是存在一些隐忧和挑战，需要谨慎应对。首先，外部冲击频发期经济增长中枢下移，要时刻警惕政策叠加造成“合成谬误”。所谓“合成谬误”，就是局部合理的政策叠加起来造成负面效应。外部冲击频发下不确定性上升，稳增长和防风险的折中会更加偏向防风险，政策冗余度的增加和其他经济主体更为保守和谨慎的心态，都会降低经济增速，再加上冲击本身造成的经济下滑，这一时期的经济增长中枢会明显下移。在这种情况下，带有紧缩性质的经济政策出台要非常谨慎，以免和外部冲击形成叠加和共振，造成“合成谬误”。其次，外部冲击频发期货币政策有效性下降，出现“宽货币、紧信用”现象。我国近期出现的所谓“宽货币、紧信用”现象，是货币政策有效性下降的表现。其主要原因在于，频繁的外部冲击和持续的经济低迷，导致经济主体预期转弱，借贷意愿下降。因此，通过积极财政政策迅速扭转预期是当务之急。最后，外部冲击频发期财政空间不断受到挤压，不宜过度乐观。面对频发的外部冲击，积极财政政策不断发力，已经释放了很多政策空间，一些政策工具的作用力量和效果已经逐渐减弱。另外，我国政府的债务融资空间还要受到或有债务和隐性债务两方面的挤压：一是地方政府隐性债务，二是社保养老金的收支缺口。

在货币政策有效性下降的局面下，通过积极财政政策扭转预期是当务之急；在财政政策空间不断受到挤压之际，要通过改革和政策创新来进一步拓展政策空间；财政政策和货币政策的有效协调、配合，是外部冲击频发期我国宏观经济政策操作的关键。

在外部冲击频发导致的三重压力中，预期最难扭转，用积极财政政策扭转预期是当务之急。现代宏观经济理论研究很重视预期和信心的作用，很多研究都指出，不同的预期和信心状态会产生不同的均衡结果。当经济主体普遍乐观、对经济有信心时，其经济行为也就普遍偏积极，这种群体的积极会相互影响、相互印证，最终导致经济的繁荣和扩张。相反，如果经济主体普遍偏悲观，那么最终的群体行为往往会导致经济的衰退和收缩。这也被称为“自我实现的预言”。

因此，用积极财政政策扭转预期是当务之急。首先，加强公共卫生和重大疫情防控“补短板”。各级财政应该建立“疫情防控资金池”和资金拨付通道，加强全国各地分层次的公共卫生体系，增强市场对于疫情防控政策的统一认识。其次，加大政策的跨周期调节力度，专项债发行和退税减税政策靠前发力。加快落实已出台的组合式税费支持政策和地方专项债发行计划，把握好专项债政策的提前量和减退税政策的冗余度，根据疫情及经济形势跨周期相机抉择，调整既有政策的实施节奏、力度和范围。最后，结合税制改革方向，实现减税降负政策的精准、可持续性。经过多年大规模的减税降费后，普惠性的减税政策空间变得有限，应结合助企纾困、经济结构调整和税制完善方向，加强减税降费政策的针对性。

调整货币发行机制、增加国债持有，是我国未来拓展宏观经济政策空间的重要方向。首先，货币政策要逐步转向以国债为基础资产的货币创造机制，拓展财政政策空间。其次，将结构性货币政策建立在与财政合作的基础之上。未来要加强财政政策与货币政策的协调配合，可以尝试通过财政出资本金、货币当局加杠杆的形式，来增加结构性政策的规模。最后，可以仔细研究并尝试进行美联储“主街贷款项目”之类的政策创新。此项目减小了中央银行的风险暴露，提升了财政支持经济的政策效果，也降低了商业银行的融资成本。