“双碳”目标背景下碳排放治理路径研究

苏泽鹏

摘要：完成“双碳”目标，发出中国减排之声是我们必须承担起来的重要的和迫切的任务，只有切实的解决好碳排放问题，才能从根本上实现绿色发展。分析归纳了国内外碳排放治理前沿理论思想，论证了政府主体与市场主体在“双碳”目标约束下进行碳排放治理的模式咀厦治理路径，分析论证了市场主体与政府主体在“双碳”目标约束下协同治理机制框架，基于此，提出了要构建适配“双碳”目标的财政政策体系、提高碳排放权交易市场活性厦有效性、制定以“双碳”目标为导向的阶段性碳排放治理策略等政策建议。

关键词：碳排放；“双碳目标”；政府主体；市场主体

中图分类号：X32 文献标志码：A

前言

截至目前，中国的环境污染治理形势严峻、碳排放治理路径有待优化等问题引发的社会矛盾愈发尖锐。为了应对这些挑战，实现绿色发展并承担起世界大国的责任，中国于2020年宣布推进实现“双碳”目标的愿景，并推行了一系列的治理政策。

最初，学术界对碳排放治理的研究是围绕碳排放影响因素展开的。Simshauser Paul（ 2021）通过对世界各国碳税和气候政策的比较，得出以下结论：根据税收水平或气候变化政策，不同部门和国家的影响差异将有所不同；赵哲（2020）系统地分析了财政支出对碳排放影响，他建议在完善地方政府考核标准的基础之上，以绿色财政推进碳排放治理进程；管清友（2021）论述了碳交易和碳税的定义以及对碳排放的影响，试图找出一条适合中国的高效减排道路；自碳排放权交易理念提出后，部分学者转向研究碳排放权交易：李小胜（2020）通过构建DID模型对碳排放权交易市场出现前后的省际二氧化碳排放量进行了分析比较，得出了以下结论：碳排放权交易市场对试点城市的碳排放量有很强的抑制效果，这种抑制效果与试点年限呈现正比关系；刘明明（2021）认为政府的适度干预是碳排放交易市场能够有效运行的基础性条件之一，政府应提供制度保障以充分发挥碳市场在减排资源配置方面的效率优势。杨秀汪（2021）通过合成控制法分析了碳排放权交易市场对试点地区碳排放的影响，碳排放权交易试点效果显著。薛飞（2021）使用连续性双重差分法从规模的角度论证了碳排放权交易市场的减排效用，研究结果表明：碳排放权交易市场规模存在碳减排效应，碳排放权交易市场规模与试点地区碳排放量呈现负相关。

综上所述，国内外学者的研究成果为碳排放治理路径的完善奠定了坚实基础。但鲜有研究对政府与市场进行综合系统的分析研究。因此通过分析政府主体以及市场主体的治理路径，进而提出协同治理政策性建议在此时就显得尤为重要。

1“双碳”目标约束下碳排放协同治理分析

政府主体参与碳排放治理主要表现在由于信息不对称、产权问题等所引发的市场失灵以及实现重要硬性指标任务等方面，且多具强制性。首先，源头治理。政府进行源头治理的途径一般为规定使用污染控制设备或对特定的污染源实施严格的排放标准。这种方式虽然能够提高碳排放治理的效率，但也存在以下不足之处。第一，自上而下的强制性管理方式会给政府带来过高的管控成本，且可能会造成下级机关牺牲经济发展甚至是用虚假数据等“乱作为”的方式来实现达标目的；第二，硬性规定控污设备会降低企业在控污减排方面的积极性和创新性；第三，虽然源头治理方式能够高效控制碳排放量，但如面临政府班子换届等情况，能否存续都是未知数，且并不完全符合中国提倡的可持续发展理念；其次，宏观调控。第一，经济手段，即采用征收碳税、财政拨款和创造市场等方法来促使企业进行低碳技术创新和提高全社会的碳排放治理意识；第二，行政手段，即国家凭借行政权力，通过颁布行政命令，制定政策、措施等形式，进行宏观调控或干预的方法，如制定排放惩罚标准、成立专门的碳排监测部门等；第三，法律手段，即政府通过制定相关法律法规，并在其规制下依照合法的程序实施到碳排放治理过程中去，以达到预期治理目标的行为。最后，财政政策。在实现“双碳”目标过程中，要兼顾不同主体间的利益分配及调整。财政政策在推进碳排放治理以及协调各大主体间利益的过程中发挥着重要作用。第一，财政政策的制定与执行深刻影响着碳排放量，例如通过调整财政支出规模，改变财政支出结构，尽量降低财政支出带来的直接和间接二氧化碳排放；第二，财政政策深刻的影响着产业结构、生产生活方式以及能源、建筑、交通等行业。通过财政政策科学引导生产要素在各产业间的流动，进而促成产业结构的调整；第三，通过合理的财政政策来支撑GDP的稳步增长，随着经济的快速发展、国家实力的不断增长、人均收入和支出的不断增加，公众对美好环境的要求会逐渐提高，这种日益增长的要求逐渐会演变成一种对政府主体的政策执行产生深刻影响的诉求，这种诉求会对政府产生督促和监督作用，推进政府的碳排放治理进程。（见图1）

政府主体在减排中发挥作用的方式多为命令与控制等强制手段，虽然能够高效率的达到减排效果，但是给政府带来一定的经济以及行政负担的同时也限制了企业在减排方面的创新，因此就需要市场来弥补政府管控的不足之处。第一，碳排放权作为一种商品在市场流通的原理如下。相关部门将排放定额分配给现有的污染制造单位，并允许他们自由买卖，减排困难的企业会与减排容易的企业相互交易，后者获利，前者完成减排任务，同时也实现了碳排放总量的控制，降低了总成本，增强了灵活性；第二，碳排放权交易市场所带来的利润一方面会驱使企业实现低碳技术创新，另一方面也会驱使一批专业减排的公司建立；第三，在碳排放权配额的约束下，一方面，超额排放高排企业为了控制购买碳排放权所产生的成本尽力将碳排放量控制在配额内，有盈余配额的企业会用配额盈利来继续扩大自己的配额盈余；另一方面，在配额的约束以及利润的驱使下，会催生一批企业向减排企业、科技企业、低排放企业转型，这将极大地改善目前碳排放总量大的问题。（见图2）

综上所述，推动实现政府主体与市场主体的协同治理，科学合理地界定政府主体与市场主体在碳排放治理过程中作用路径是必要的。“双碳”目标的实现，一方面需要中国不断推动国内统一碳排放权交易市场的建立进程，逐步建立健全交易制度和交易规则；另一方面，政府主体介入管控，严格打击违规的市场交易操作以及垄断市场价格等行为也是必不可少的。政府主体的适当干预如完善交易平台建设、强化交易监管等，可以促进碳排放权交易市场的高效运行；市场主体通过市场运行的方式也可减轻政府主体的一些运行成本和管控成本。这两种主体决定了中国在实现“双碳”目标过程中既要发挥市场主体在控制全国碳排放总量中所发挥的重要作用，二者的协同共治才能够更好地发挥政府主体的制度、政策支持作用。（见图3）

2政策建议

2.1构建与“双碳”目标适配的财政政策

2.1.1源头治理

将“双碳”目标纳入到财政政策体系中，持续提升财政政策推进实现“双碳”目标过程中的应变能力以及政策韧度。财政部门要做好碳达峰、碳中和对财政收支结构、预算体制、收支平衡等方面的影响预测，并制定出应对“双碳”目标的阶段性政策。在中短期，财政政策应着重突出财政支出、税收政策的引导和激励作用。一方面，推进能源消费绿色转型，另一方面，引导发展清洁能源以及提升森林资源固碳功能。在稳步降低碳排放量的前提下，促进碳达峰的提前实现；在长期，应重点突出协调功能即财政政策的“治理”优势。通过构建兼容和协调多主体利益的财政机制，以及以绿色财政为基底的绿色循环低碳经济发展体系，清洁低碳能源消费体系来稳步推进碳中和的实现。

2.1.2宏观调控

充分发挥财政政策的引导、激励、协调功能。首先，发挥引导作用。通过制定针对性的财税政策，引导小规模的产业结构调整，推进产业结构的绿色转型进度；其次，发挥激励作用。将碳排放治理纳入到财政政策体系中，以此促进财政政策体系的绿色转型。绿色财政收支预算、税收政策可以更加有效的激励经济主体从事绿色清洁、绿色消费、环保投资，以此来提升整个经济社会的碳排放治理意识；最后，发挥协调功能。财政政策覆盖“双碳”目标推进过程中的各大关键环节，通过收入、支出、转移支付、预算等手段协调并兼顾社会经济目标以及“双碳”目标，协调好碳排放治理过程中所面临的经济、民生、环境之间存在的利益冲突。

2.1.3财政政策

推进财政政策内外统筹与协同，取得更好的政策实施效果。首先，财政政策的内部工具协同。为减缓碳排放治理过程中各类主体对新的绿色财政政策的不适性、排斥性，可通过转移性支出对因碳排放治理产生实际利益受损主体进行补偿，减缓碳排放治理所带来的经济社会发展压力。通过矫正环境相关税收地区不均衡、标准不统一等问题，来缓解其所造成或衍生的社会公平问题。进一步通过支出政策与税收政策“共鸣”来解决因碳排放治理所造成的经济社会问题；其次，财政政策与碳排放治理政策协同。通过二者的协同，一方面可以解决由于传统环境政策所导致的外部性、逐底竞争等问题，另一方面环境政策可以强化绿色财政政策的社会约束力，放大财政政策的绿色效应。

2.2提高碳排放权交易市场灵活性以及有效性

2.2.1自由交易推进碳排放总量控制

激发企业自主性。采用强制性行政手段或者激励性市场手段等措施来激发企业的自主性，政府应当建立碳排放长效监督机制、设立碳排放治理相关法律法规。依法对碳排放权交易市场进行持续监管，对完成市场交易行为后的各大市场主体进行监督与核定，并制定一套完善的奖惩机制，以此来达到改善企业的经营状况、优化碳市场资源配置效率、提高碳市场活力、提高流动性的目的。

2.2.2交易利润刺激企业技术升级

充分发挥市场的信息传递功能，提高市场信息透明度。通过建立互联网信息交易平台为碳排放贸易市场主体提供信息资料保护，透明化的信息交换平台有助于避免内幕交易、虚假信息公布，以及贸易主体违规经营等情况。互联网交易平台，可以有效保障在配额数量设定和分配后碳排放权市场的交易活动得以高效开展，以推动交易市场信息的有效运转，并增强交易市场的时效性。

2.2.3配额约束促进企业转型

增加碳排放权交易主体的多样性。目前碳排放权交易的低流动性，造成了市场成交不活跃、市场环境低迷、碳价格低廉、配额数量持续紧缩等问题。只有市场交易主体具有足够的流动性，才能使社会主义市场机制更充分的发挥作用。所以，要逐步推进交易主体的多样性，以促进包括其它高污染产业、重污染企业、专业碳资产企业、政府机构、个人资本等的投资主体，及时有序地进入碳交易市场。而那些总量足够大，但同时面临着不同风险偏好、不同预期，不同交易信息的市场主体，特别是在个人资本机构进入之后，也将会发挥着重要的鲶鱼作用。

2.3制定以“双碳”目标为导向的阶段性碳排放协同治理策略

第一阶段，2030年实现碳达峰期间将会是整个“双碳”目标的攻坚期，在此阶段应该由政府管控为主，碳排放权交易市场为辅。实现碳达峰就意味着放慢甚至停滞一些高排产业的发展，甚至会改变以往的经济发展方式以及行业结构。这一切改变要有强有力的政府稳步推行，虽然以政府管控为主的治理模式能在稳定国内经济大环境的前提下稳步推进碳达峰的实现，但往往会使经济活动主体活力丧失，成本扩大，还会导致政府失灵。所以要推进碳排放权交易市场的建设进程，使市场这只“看不见的手”发挥作用，一定程度上调动起因政府管控而低迷的社会经济主体的活力；第二阶段，实现碳达峰到完成碳中和的推进期。这一阶段应由市场为主导，政府管控为辅助。这种模式能够在推进期发挥出最大作用，实现碳中和意味着碳排放总量的减少以及碳吸收量的提升。在第一阶段实现碳达峰之后，产业结构以及经济发展方式已经转为绿色的可持续的发展方式，所以在实现碳中和的三十年间，应该充分发挥出碳排放权交易市场的总量控制、灵活多变、低成本的优势，根据实际情况，合理调节碳排总量。虽然市场有很大的优势，但是随着交易主体的增多，会逐渐出现“市场失灵”现象，这时就需要政府基于市场的现实情况对产权进行重新的界定、对交易市场的运行机制进行优化提升。以此逐渐推进实现碳中和；第三阶段，双碳目标完成后的巩固期，这一阶段我们已实现碳中和，社会经济发展方式绿色、可持续，社会资源配置方式公平、合理、利用率高。整个社会的运转高度平衡，对政府管控以及市场规则的依赖性相对以往更加强烈，所以就需要政府与市场协同治理。这样即保持和发展了市场的优势，充分激发了社会经济主体活力创造经济效益的同时也控制了碳排放；又注重政府来引导产业结构的调整以及社会资源配置的均衡来维持碳中和。（见图4）

3结语

“双碳”目标的实现以及绿色发展理念的贯彻实施，取决于由市场因素驱动技术创新、企业转型等构成的市场主体和基于实现“双碳”目标需求推动的治理政策调整的政府主体的协同治理。科学合理地界定政府主体与市场主体在碳排放治理过程中作用路径是协同治理的必要前提。“双碳”目标的实现，涉及多个环节、多个领域、多个利益主体，其实现过程将会呈现多元性、系统性、地域性等特征。因此平衡多元主体的利益需求及不同环节、领域间的协调就十分必要。通过协同治理，一方面可以出台综合多领域、多主体且适配多个环节和“双碳”目标的各项政策，提升碳排放治理效率；另一方面，可以将整个经济社会的发展推上绿色轨道，推进绿色转型，实现绿色发展。