香港地区职业教育分散化治理的演进、特征及启示

□贾旻 陈晓煜

实现职业教育善治，推进职业教育治理体系和治理能力现代化，是当前我国职业教育改革的重要目标。我国职业教育正处于“提优增质”的新发展阶段，传统的职业教育管理模式存在诸多弊端，制约着职业教育的高质量发展，世界范围内兴起的“分散化的公共治理”（distributed public governance），即在政府的核心公共服务部门之外设立大量的具有一定独立性的公共组织以达到政府“良治”（good governance）目的[1]，为我国职业教育改革发展提供了可资借鉴经验。受政治、经济因素的影响，我国香港地区职业教育治理，依托职业训练局等核心代理机构，形成了较为完善的分散化治理模式。本研究通过分析香港地区职业教育分散化治理的演变历程，探讨其分散化治理的特征，深入了解香港地区职业教育，以期有效地促进粤港澳大湾区职业教育的融合发展，同时也为内地职业教育治理提供参考借鉴。

一、分散化治理的概念阐释及分析框架

（一）分散化治理的概念阐释

分散化治理是经济合作与发展组织（OECD）在“关于从传统行政管理模式向新型公共管理体制转化”课题研究中提出来的概念，是公共治理领域兴起的一种新型实践模式。这一模式的核心是在政府核心部门外设立大量的，具有一定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等[2]，在政府管理中实现决策与服务提供的相对分离，将决策者和服务提供者由隶属关系转变为契约关系。以下将从核心理念、主体角色、实践过程和运作机理四个方面对“分散化治理”进行解析。

第一，分散化治理的核心理念是尽可能低成本、高效率地满足公共需求。治理过程中，通过设立相对独立的机构，提供多样化服务，力求满足多元主体的利益诉求。同时，企业、民众等社会力量亦通过代理机构参与到治理过程，充分表达自身利益诉求。开展分散化治理能够使得政府更加接近人民，清楚民众的公共服务需求，有助于作出科学决策，进而提高公共服务质量和效率。

第二，分散化治理实行角色划分。相比传统管理中政府的直接介入，政府在分散化治理中是掌舵者而非划桨者，主要承担宏观规划、制度设计等工作。代理机构是具体执行者，承担服务提供、行政事务管理等具体工作，此外，还向政府提供相关建议和咨询，以实现决策的分散化。

第三，分散化治理实践表面上看是治理机构的分散，实则是政府治理权力的分散。政府对权力下放过程进行周全思考，并进行制度设计，通过改组、分离和新建等形式成立具有一定独立性的政府组织，将政府的任务、工作以及部分权力分散出去。这一过程可以说是政府权力向社会的回归，政府与社会之间形成了良好合作关系。

第四，分散化治理的运行机理是管理自主权与利益均衡。分散化治理在强调代理机构独立地位的同时，又要保持中央部门对其适度的控制，即寻求代理机构的管理自主权和政府对其绩效目标控制之间的有效平衡，维持代理机构自身利益追求与政府目标之间的均衡。此外，代理机构具有自身利益追求，对政府及其他组织而言，也产生了一定的制衡作用。

（二）分散化治理的分析框架

分散化治理作为一种治理范式与实践模式，是在“分散决策”“分权治理”以及“善治”理念指导下，为解决传统行政管理带来的效率低下等问题而采取的系列制度设计。分散化治理离不开合理的治理结构以及有效运行机制的支持。因此，本研究设计了包含“治理理念”“治理结构”以及“运行机制”的分析框架（见图1）对分散化治理模式进行解释。其中，治理理念是主导，决定着分散化治理的发展趋向；治理结构是基石，决定着分散化治理的效能；运行机制是核心，决定着分散化治理的动能。

图1 分散化治理模式分析框架

治理理念是职业教育分散化治理所秉持的实践观念，也是分散化治理中众多利益相关者共同的价值追求，指导着分散化治理的一切行动，旨在实现分散化治理的目标。治理结构是分散化治理的核心，分散化治理模式要在一定的区域空间内，依托某种治理结构得以运转。治理结构是政府、企业、代理机构等众多主体基于不同利益诉求，通过博弈、协商、让步、妥协所达成的相互关联、作用及制约关系的外在表现形式。治理结构是分散化治理的主体框架，决定着职业教育治理的组织结构，并在治理过程中逐步实现结构化。治理主体及治理结构在互动过程中形塑了运行机制，而运行机制又反过来强化了治理结构。运行机制是影响职业教育各因素的结构、功能及其相互关系，并且将这些因素联系起来，协调运行发挥作用的运行方式，决定着分散化治理的有序化程度。分散化治理运行机制是由治理理念和治理结构共同决定的，治理理念决定了运行机制的性质，治理结构作为运行机制的现实载体则将运行机制稳定化。总之，分散化治理有了明确的理念指引，合理的结构支撑，有序高效的运行机制保障，方能逐步实现善治目标。

二、香港地区职业教育分散化治理的历史演进

20世纪60年代中期开始，随着影响职业教育发展的管理组织架构及其监管机制改革，香港地区职业教育历经“治理酝酿兴起”和“分散化治理形成与完善”两个阶段，形成了独具特色的分散化治理模式。

（一）香港地区职业教育治理变革酝酿阶段（1965—1981年）

英占中后期，随着香港地区各行业飞速发展，政府职能增加、组织机构日益复杂化，职业教育利益分化凸显，促使香港地区进行职业教育治理改革。港英政府通过设立部门机构、公法行政管理机构，实现治理权力转移，开始分散化治理探索。

第一，建立部门机构，分散政府工作和任务。原有集权管理模式下，随着职业教育规模扩大，教育署的管制能力与效率均有所下降，因此，港英政府尝试将职业教育工作和任务分散给新的代理机构，以提升治理效率和效益。1965年港英政府首先建立了政府行政组织下的部门机构——工业训练咨询委员会，负责技工、技术员训练事宜；成员包括劳工处长、劳资双方以及其他机构成员[3]。1973年，工业训练咨询委员会改组为香港训练局，确保全港有合理的训练计划。政府给予了部门机构有限的自主权，接纳政府组织之外的利益相关者进入职业教育管理部门，有助于缓解以往的集权化弊端，是分散化治理的初步探索。但部门机构的建立和更替，仅仅是分散了政府的工作与职能，其本身并未脱离政府部门，仍受政府的直接控制。

第二，建立公法行政管理机构形式的代理机构，将特定功能的管理权转移到代理机构，开展行业职业训练的分权自治，调和利益分化。1975年，在香港训练局的建议下，港英政府设立了公法行政管理机构形式的代理机构——制衣业训练局和建造业训练局。港英政府与制衣业和建造业训练局之间建立的是准合同性质关系，制衣业和建造业训练局有一定的管理自主权，即高层管理层对实体的整体组织结构，其财务和人员管理进行决策而无需批准[2]。较之部门机构，公法行政管理机构虽由政府建立，却独立于政府行政组织，拥有自己的治理结构，受政府的间接控制。以制衣训练局为例（见表1），其成员纳入了更多的利益相关者，既体现了政府权力的延伸，又兼顾了不同利益主体。从公法行政管理机构形式的代理机构内部治理结构与控制来看，通过委员会成员的协商表决进行决策，实现了职业教育公共事务的决策权和行动权向利益相关者开放，进而化解利益冲突。

表1 香港制衣训练局委员会成员

第三，完善制度设计，明确利益相关者的权责划分。制度设计是为规范职业教育分散化治理行动，政府围绕职业教育战略目标，设计代理机构等主体的职责、权限、监管范围等，并以法律等制度形式确立下来，是有意识的人为设计与动态自发演进相统一的过程。港英政府采用法律、规章、条例作为治理手段规范分散化治理。香港地区通过并实施了《学徒制度条例》（1976），规范企业对学徒训练的权责、学徒的责任、学徒训练合约等问题[4]，该条例对于利益相关者的权责划分均衡了政府、雇主、学徒以及学校的利益诉求。对于代理机构，港英政府按照“一机构一法令”原则，用法律形式，将代理机构的人员构成、决策方式及监管制度确定下来，如《制衣局训练条例》既确保了代理机构的自主性，又纠正了其行为偏差。基于法律法规对职业教育治理组织架构中主体权责的界定，为职业教育治理顺利进行奠定了必要的制度基础。

（二）分散化治理模式形成与完善阶段（1982年至今）

1982年香港地区成立了统筹性代理机构——香港职业训练局，标志着香港地区职业教育分散化治理的开始。香港地区政府整合社会多方利益诉求，重构治理形式，扩大代理机构的职能范围和治理权限，给予代理机构更多的管理自主权和决策独立性。同时健全对代理机构的监督机制，形成并完善以代理机构为中介的行业、企业多方参与的分散化治理模式。

第一，从特定行业到全港职业培训，建立统筹性代理机构。经过酝酿阶段探索后，香港地区进行了彻底的治理形式重构，将职业教育统筹管理权下放，体现为治理权力中心的外移。1982年，为更好地统筹管理工业教育与职业训练，改变以往直接由政府提供职业教育服务的集权化模式，成立代理机构——香港职业训练局，并将职业教育统筹管理权及办学自主权下放给职业训练局。政府与职训局确立了准合同关系，确保职训局作为独立整体，与政府开展平等对话，并且扩大其权力，组建自身的决策组织——专业管理委员会。更为重要的是，职训局拥有执行和咨询双重职能，从而成为沟通职业教育与政府、职业教育与社会的桥梁，缩小了决策者和其他利益相关者之间的距离，确保决策更加专业化及合理化。

第二，以代理机构为中介，联系政府与私营部门。代理机构在政府与社会私营机构建立共赢的合作关系中扮演着“中介”角色。政府权力的分散和授予，让代理机构有了更大的行政权力以及更多的机会与私营部门建立合作关系，促进政府与社会团体的合作。根据《雇员再培训条例》（1992），香港地区成立了代理机构——雇员再培训局，由其负责全港的再培训事务。雇员再培训局通过统筹、拨款、监察和委任培训机构来提供再培训课程和服务，以订单委培方式将政府与私营部门联系在一起。

第三，从服务提供到监督管理职能，政府授权代理机构，建立并执行香港地区资历框架。通常认为政府拥有三种权力，决策、行政和监督权，特区政府在实践中将部分行政和监督权分散给了代理机构。根据 《香港学术及职业资历评审局条例》（2007），香港特区政府将职业教育质量监督管理权下放给学术及职业资历评审局，评审局的职权范围扩展至职业专才教育界别[5]。学术及职业资历评审局作为香港地区资历框架的执行和评审机构，专门负责职业培训的评审和质量监管工作，拥有独立的法定地位。学术及职业资历评审局进一步分散了政府的监督权，促使香港特区政府角色转变，从管控者转变为掌舵者。

三、香港地区职业教育分散化治理的特征

香港地区职业教育分散化治理依托代理机构，推动了香港地区职业教育的快速发展，形成了自身的鲜明特色。

（一）“以满足客户需求为中心”的善治理念

香港地区职业教育分散化治理遵循了“以满足客户需求为中心”的善治理念。在这一理念的指导下，香港地区职业教育分散化治理是赋权增能、自主行动的过程，本质是政府将职业教育公共事务的决策权和执行权充分下放，凸显行业企业、教育界、学员等不同治理参与者的主体性，促进职业教育公共利益的最大化。长久以来，香港地区受市场主义影响，职业教育朝着更加国际化、开放化、包容化方向发展。为提高职业教育治理效能，香港地区职业教育注重构建政府、 市场和社会组织的平等关系，致力于满足“客户需求”，这里的客户既包括政府、行业、企业，也包括接受职业教育的学生及家长。因此，“客户需求”代表的是职业教育利益相关者之间不同的利益追求，满足“客户需求”就是满足利益相关者的共同价值追求。

在“以满足客户需求为中心”的治理理念指导下，香港地区职业教育分散化治理利益相关者开展行动，追求共同价值。一是职业教育需求由行业企业表达。香港地区每两年进行一次人力资源调查，根据从业人员的技术现状和雇主对人力资源培训需求，对职业教育专业和课程进行动态调整，更新各行业的人才培养方案，使职业教育人才培养适应社会实际需求。二是决策充分采纳利益相关者建议。决策组织充分吸纳不同利益主体代表，组成咨询机构向香港特区政府提出意见建议。三是职业教育服务由需求者提供。利益相关者联合开展多种训练计划，职业教育充分与产业界联系，企业参与开发课程，提供实习津贴、实习设备、场地、兼任教师等。四是以客户满意度为评价指标。客户满意度是香港地区职业教育质量评价中的重要指标，在代理机构绩效评价和机构内部治理中获得广泛运用。通过满意度访谈、问卷调查等方式，调查“客户需求”是否切实得到满足，作为重要评价指标。五是促进共同需求——公平正义的实现。社会公平正义是人类共同的价值追求，作为社会流动的又一渠道，促进社会公平正义是社会分化赋予职业教育的功能。寄托着阶层流动理想的教育，特别是与新兴产业密切相关的职业教育作为切入点，给不同群体、不同产业提供发展机会，有助于整合社会阶层和产业等多方利益相关者的诉求。职业教育可以为中低收入人群的子女提供一个社会流动的渠道，促进教育公平。

（二）分散合作的扁平化治理结构

在香港地区职业教育分散化治理模式中，治理主体包括特区政府、代理机构、学校、行业企业等社会力量，这些治理主体各行其权，各承其责，形成了以特区政府为领导、代理机构为中介、社会广泛参与、分散合作的扁平化治理结构。

分散体现在香港地区职业教育的工作任务及权力。如果集权是将权力集中在组织结构上层的话，那么与之相反的分权则是权力分散在组织结构的各处。香港特区政府在核心部门——教育局外建立了大量代理机构，将有关职业教育的具体工作任务分散给不同代理机构，相应的赋予代理机构与其工作相匹配的权力。香港特区政府为组织成员的权责分配和相互关系，奠定制度基础并保证优良的社会环境。香港地区职业教育治理形成了以代理机构为基础、架构合理、权责分明的管理体制（见图2）。香港特区政府行政机构——教育局，监察各代理机构所提供的服务，并管理预备职业教育。职业训练局、 雇员再培训局作为政府准合同性质的代理机构，提供服务、监管企业培训，并向教育局提供建议咨询。大学教育资助委员会联系政府与各高等职业学校，负责对高等职业教育进行宏观管理和协调。学术评审局作为职业教育的质量保障机构，负责监察培训机构及代理机构提供的服务。在这样的管理体制中，教育局起宏观领导和调控作用，全面监管全港职业教育战略部署工作，其他机构或组织各司其职，形成了有序、协调的分散化治理结构。权力的分散并没有降低香港特区政府在职业教育治理中的作用，相反使其能够更好与社会合作，提升了自身的监督和控制力，从而取得更好的治理成效，逐步迈向善治。

图2 香港地区职业教育管理机构图

合作是指职业教育利益相关者通过代理机构，共同参与职业教育目标的制定、实施、监督和审查的全过程。从宏观层面的决策，如职学计划的制定等统筹性事务，到中观层面的管理，如确定专业招生计划等局部事务，再到微观层面的执行，如教学评价等具体工作，利益相关者之间构建了制度化、常态化的合作关系，体现出民主决策的特点。通过加强这些利益相关者的参与和互动，提高了职业教育政策的相关性、问责力度、透明度、一致性。同时，代理机构之间、代理机构与特区政府之间也存在着协调合作的关系。政府与非政府组织之间是准合同性质的合作关系，而非是简单的上下级管理服从关系。这些代理机构拥有独立的法人地位，不受行政机关干预，可以向特区政府部门提出诉讼，有权制衡特区政府的行动。通过利益相关者的合作，最大限度地发挥社会合作伙伴的协同作用，顺利推动职业教育的改革发展。

扁平化是相对于集权模式下的科层结构关系而言的，分散化治理中，职业教育治理结构相对扁平化，而非纵向的层级分明。分散化治理的关键是在政府核心部门外建立大量的具有独立性的代理机构。扁平化结构形式更具有适应性和高效性，既避免产生过多控制损害代理机构的独立性，又避免了信息传递滞缓。分散化治理模式的扁平化结构，减少了行政层级，有效避免了层次冗杂、运转效率低的问题，加快了信息等要素资源流动，提高了治理效率。总之，分散且合作的扁平化治理结构既保证了利益相关者的协同合作关系，又提升了治理的效率和效果。

（三）市场主导、政府宏观管理下多元参与的运行机制

1.秉承“有限政府”传统，市场主导、政府宏观管理。香港地区素有“小政府，大市场”传统，职业教育治理中，香港特区政府重视市场机制在调节社会办学活动方面的积极作用，坚持以市场为主导。香港特区政府并不过分干预职业教育的管理，而是站在核心位置，扮演着引导者、资助者、服务者和监督者的角色。香港特区政府充分放权，从宏观层面入手引导和规范职业教育活动，充分发挥市场机制的作用。但事实上，不存在真正分散的教育系统，几乎所有的分权都保留了一定程度的集权，在分权与集权之间找到了一个平衡[6]。香港特区政府在分权的同时，依旧负责代理机构职责的设计、制定，调整职业教育相关法律并监督、落实与代理机构共同制定的职业教育服务供给标准，提供必要的财政支持等，掌握着职业教育治理的核心事务。具体而言，一是香港特区政府依据行业咨询委员会的调查和建议，制定职业教育总体发展规划；二是政府运用法规、条例以规范职业教育发展，确保香港地区职业教育无论在机构设置、组织机构人员组成、经费拨款、权责划分等均有法可依；三是香港特区政府通过任免机构高层领导、治理绩效评价，对代理机构的运作及服务质量实行管控。香港特区政府通过有限控制，既可以确保职业教育不偏离政府预设轨道，又不妨碍市场机制对职业教育资源配置的调节，为市场机制充分发挥作用创造了空间。香港地区分散化治理模式中，政府层面运用明确的法规条例，规定了治理主体和相关利益者在决策和执行中的具体职能；市场机制在社会办学活动方面发挥着积极的调节作用，实现了“解制”和“管制”之间的平衡。

2.以代理机构为中介组织，开展多元共治。中介组织指相对于政府行政管理部门而言，介于政府和市场之间的，协调它们之间关系的机构、团体[7]。多元参与是高效的职业教育治理模式的必要特征，香港地区职业教育分散化治理以代理机构为中介组织，形成了“政府、企业、行业和学校”四方联动的模式。形形色色的代理机构是香港地区职业教育治理的重要组成部分，不仅发挥着辅助特区政府施政的重要作用，同时也是企业等利益相关者参与治理的重要渠道。香港特区政府以职训局为中介，建立了政府、企业、学校、学员多方参与的共治平台（见图3）。

图3 以职训局为中介的多元关系图

职训局作为香港地区职业教育多元共治的重要中介，其内部形成了类似公司法人的治理结构，通过企业化方式进行运作，强调权力的非集中化、自主负责与合作。一是职训局联合产业界，开展职业培训，并在管理中构建与行业企业、政府、学员之间的关系，维护和回应利益相关者的诉求；二是受香港特区政府委托开展职业培训，具体包括课程的规划、实施、监督、考核一系列工作；三是和产业界建立友好关系，协调各方，达成可信承诺。职训局有着社会性和广泛代表性，汇集了社会各方代表，能及时了解到政府、行业企业、职业教育机构和学员对职业教育的意见和要求，促成政府与其他利益相关者之间的沟通。

职训局以组织内部分权与制衡框定治理结构，建构了基于内部机构设置和机构运行规范的参与式治理结构[7]。纵向上职训局理事会作为决策机构，定期开展理事会议，以投票的方式表决重要事项；职训局管理委员会下设5 个功能委员会和25 个行业训练委员会，组成了层级治理结构。横向上，五大功能委员会各司其职，25 个行业训练委员成员均是来自不同行业企业的代表，行业训练委员会为各自行业的职业教育提供技术支持、训练场所、制定并定期更新考核评价标准、配合香港特区政府作出行业人力需求预测报告。职训局常务委员会是主要执行机构，下属的13 所职业教育与培训机构组成职业教育集团，为学生提供多元化培训课程。公职人员参与决策体现了政府权力的延伸，各界人士参与理事会会议协商决策体现了市场力量和社会力量的介入。职训局在日常事务协商处理中，回应各方诉求，沟通协调各利益相关者。

3.以多样化激励和监督机制，确保治理有序。代理机构作为政府分散化治理的产物，如何避免代理机构治理结构和控制环境的不同所带来的风险，规范代理机构的行为，确保政府分散出去的权力得到公平合理的利用呢[8]？ 需要建立多样化的有效激励和监督机制，实现代理机构管理自主权与政府监管的平衡。一是贯穿于分散化治理的制度设计“一机构一法令”，除了赋予代理机构自主管理权，还保证代理机构的依法运作，规范和修正代理机构的行为。二是香港地区引进市场化管理方法，用企业管理领域的管理方式来监管代理机构，即根据特区政府与代理机构共同确立的任务及目标，特区政府设立绩效目标并对实际结果进行监控，从而引导代理机构按照政府的意图行动。政府对代理机构的监管方式包括绩效评估、 效果管理和强调经济效益等。代理机构的绩效目标评估结果与香港特区政府财政资助紧密联系，特区政府以拨款方式激励和监督代理机构。例如，职训局与香港教育局共同确定服务成果指标和表现成效指标，作为职训局制定年度预算和教育局对职训局进行绩效考核及批准拨款计划的标准[9]。三是代理机构还要接受其他利益相关者的监督，如企业、捐赠者、社会公众、其他代理机构等。代理机构要接受第三方机构的管理绩效评估，邀请产业界人士以外评员的身份进行服务评价，并以年报形式面向社会公开自身运转情况。多样化的激励和监督机制将职业教育治理效果目标化，促使代理机构向实现公共利益最大化方向努力。

四、香港地区职业教育治理启示

（一）明确多元共治理念，调和利益分化，追求“善治”

职业教育治理是相关多元主体进行互动博弈的持续过程。由于几乎所有反复博弈的对弈都具有多种均衡结果，所以多元主体所持的理念往往是博弈结果的关键[10]。同时，治理主体之间有效进行利益权衡达成共识，也是利益相关者不遗余力共同开展职业教育活动的前提。正是治理主体之间达成的共识——治理理念使得包括政府在内的各利益相关者，在遵循既定默许的权力边界下，行使自己应有的权力，履行自己的义务。香港地区职业教育分散化治理模式形成了“以满足客户需求为中心”的善治理念，充分考虑到各利益相关者的利益追求，在该理念的指导下，开展职业教育治理行动。我国要完善职业教育治理体系，提升职业教育治理能力，需要明确职业教育的多元共治理念。多元共治理念有利于克服一系列的责任赤字，化解“权责”失衡带来的职业教育治理困境。多元共治发挥政府、学校、企业、社会组织以及个人等治理主体积极性，促成职业教育治理合作伙伴关系的生成，赋予每个职业教育治理主体以责任，来摆脱集体行动困境。多元共治倡导通过职业教育治理主体间的相互配合，共同协作，实现共同利益和共同发展，这是化解利益冲突的重要因素，意味着政府不再垄断权力的行使，学校更倾向于本着教育服务的理念迎合学生和社会需要，社会组织有权参与治理。以多元共治理念引领职业教育治理新格局，引导利益相关者都参与到职业教育治理中，博弈过程中回应不同利益相关者的利益需求，调和利益分化带来的冲突。

（二）重塑治理结构，以代理机构为中介，平衡“解制”和“管制”

分散职业教育治理权力，实现多元共治，需要构建合理、完善的治理结构，这有赖于完善的制度设计和权力配置结构。通过精简的核心机构的“掌舵”和分散化专业部门灵活运作，来破除集权化的弊端。香港特区政府设立大量的具有一定独立性的代理机构，分散治理权力，将政府任务转移到这些不同职能的法定机构，来提供更加高效率、低成本、贴合需求的多样化服务，进而到善治的目的。我国职业教育治理一直处于集权化状态，政府统筹下的行政导向，在很大程度上抑制了各地职业教育发展的灵活性。社会组织参与职业教育治理也一度缺位。

近年来，在职业教育逐渐摆脱行政部门束缚的变革背景下，代理机构的成长有了可能空间，即在政府和学校之间建立中间代理机构，向代理机构下放自主权，再由代理机构下放到学校，从而平衡“解制”和“管制”。以代理机构为中介，一方面解决了院校自治能力弱、难以有效自治的问题，另一方面，代理机构的管控也避免了院校滥用办学自主权。对于学校而言，代理机构的市场化管理能够减少学校行政事务，使其更专注于教学事务，从而提升职业教育质量。以代理机构作为中介平衡“解制”和“管制”，要做好以下三方面工作：一是做好充分放权，让代理机构有足够的权力、 资源及资金来执行工作。既要做好工作和责任的分散，也要充分授予代理机构承担该责任所需要的执行权、资源。二是为权力下放建立法律基础，完善制度设计。香港地区推行代理机构，遵循着“一机构一法令”原则，每建立一个代理机构就会颁布相应的法律，厘清该机构的权责，规范其运作。由政府颁布法律，明确代理机构的类型、组织形式、责任机制，明晰其责任分工。三是建立监管机制，确保代理机构为公共利益服务。政府这个掌舵者要对众多治理参与者进行监管，避免出现治理无序状态，确保代理机构的“可理解性”。建立相应的职业教育治理的代理机构监管机制，将效果管理和合同管理相结合，从而实现对代理机构的有效控制。

（三）处理好“政府——市场”关系，激发市场活力

职业教育作为准公共产品，其资源总体供给有限，资源的充分合理利用需要建立有效的机制进行保障。香港地区职业教育的经费投入远低于其他发达国家，依然取得了良好成效，经验在于充分利用市场机制，建立了完善的绩效评价指标并与财政投入相关联，最大限度利用资源。香港地区职业教育实践证明，引入市场机制确实是优化职业教育治理的行之有效的方式。但是市场机制并非是 “万灵丹”，也可能出现“市场失灵”的情况。充分利用市场机制，并不意味着要完全放弃政府主导，不能陷入非此即彼的误区，需要更新观念处理好政府与市场的关系，进行有选择的干预。选择性干预可以在政府主导与市场机制之间取得有效平衡。要建立公共教育的内外部市场，政府分权是必要条件，政府在教育市场内发挥有限的作用，教育分权有利于激发市场活力，这种活力是制度实施的前提[11]。一是引入市场机制，需要提升职业院校的办学自主性。政府作为职业教育资源配置的决策者，对专业设置、人才规格以及教学资源建设都有明确规定。如此统一标准，难以发挥市场机制，更难以贴合实际需要。赋予院校行使决策的权力，给职业学校创造机会和空间，才能让市场机制在职业教育领域合理发挥作用。二是引入市场机制进行资助管理，由按预算投入变为按效果投入。按效果进行投入好比 “到岸价”，按预算进行投入好比“离岸价”。做好拨款前的资质审核，绩效考评决定拨款金额，拨款后进行跟踪监督，从而充分利用市场化管理机制促进职业教育资源的最大限度利用。