0～3岁儿童早期发展政策以及托育服务发展趋势分析

张 雨

0～3岁儿童早期发展政策以及托育服务发展趋势分析

张 雨

（西安文理学院 学前教育学院，陕西 西安 710065）

倡导0～3岁儿童早期保育与教育是发展型社会政策举措与社会民生热点，在此背景下，参照21世纪主要国际机构儿童发展行动主张，对比英、美、法、日等国家儿童发展政策目标与服务开展现状，梳理我国儿童早期发展政策变化与机构沿革，对我国当下托育政策目标与发展趋势进行分析。

儿童保育与教育；托育服务；政策目标

进入21世纪以来，关注儿童早期发展与托育服务供给一直是我国民生与社会政策热点问题。随着我国全面“两孩”“三孩”生育政策接连出台，托育服务供给成为社会关注焦点。系统研究儿童早期发展政策与托育服务体系建设，需要以世界儿童早期综合发展行动为背景，对比各国政策与机构建设现状，系统梳理和分析我国现阶段政策目标，预判托育服务供给之中可能出现的阻碍、困难与问题并给予相应重视。

一、国际儿童早期综合发展行动方案

进入21世纪，国际社会和很多国家对儿童早期发展（ECD）投入了极大关注。联合国教科文组织等国际组织从关注儿童发展权利、倡导儿童最佳开端、强调投资早期发展对各方的惠益，到比照各国早期发展政策，进行项目评估和经验推广，为世界各国儿童早期发展政策制定与服务体系建设提供了外部激励和工具支持。

从20世纪末期开始，联合国下设机构儿童基金会与教科文组织就致力在全球推动早期教育行动。联合国大会1989年11月20日发布《儿童权利公约》，次年9月2日生效，截至2015年10月缔约国196个。《公约》要求：“缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。”

2010年9月，联合国教科文组织（UNESCO）召开了首届国际ECCE大会，提出了“整体性早期儿童发展指标体系”（HECDI）的概念，该指标体系采用整体视角监测儿童从胎儿期到8岁的发展，监测早期儿童保育和教育目标的达成情况[1]。2015年，联合国教科文组织世界教育论坛《仁川宣言》发布，明确将教育视为发展的主要驱动力。《教育2030行动框架》目标2提出：“通过幼儿保育和教育，关注最贫困及最弱势的儿童；通过营养、健康、社会和儿童保护、卫生和教育等部门的合作协调，来落实整合多部门的政策及战略；设计和实施全纳、可实施、整合的计划和服务，并建设儿童早期教育的优质基础设施，包括健康、营养、安全保护和教育需要。”[2]

经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）的30余个国家和地区形成儿童早期教育合作网络，每五年形成一个研究报告，已发布《强壮开端Ⅰ》（2001）、《强壮开端Ⅱ》（2006）、《强壮开端Ⅲ》（2012）、《强势开端2017：早期教育发展关键指标》，项目报告得出结论：高质量的早期教育与保育能够带来良好的社会和经济效益；“保教一体化”政策可以确保保育和教育服务的均衡[3]。2010年经合组织发起“提高早期教育与保育质量”项目，推进参与国家儿童早期教育“保教一体化”进程，以确保0～6岁学前儿童教育服务的内容和标准具有连贯性和一致性，从体制上整合保育和教育，对保教从业人员的职前教育、资格要求、待遇等方面进行一致的规定。其出发点和基本价值取向是致力于“服务机会的公平”，让0～6岁婴幼儿及其家长“享受相同保教服务的公平”。主要措施有三：整合设计与实施早期教育和保育课程及其框架；整合和统一保教员工队伍；整合家长和社区资源，鼓励家长和社区参与[4]。

二、国外0～3岁早期保育与教育政策及机构设置

早期保育与教育机构设置按0～3岁、3～6岁阶段划分，有一体化与分轨制两种，前者代表国家是英美，后者的代表是法国和日本。

英国2008年颁布了新的《儿童早期基础阶段》（EYFS）学前教育课程纲要，将早期教育纳入法律体系。2011年发布文件《早期教育与保育：建立一体化体系》提出建立保教一体化体系的建议。美国1994年实施“早期开端计划”探索，早期教育专业权威机构全美幼儿教育协会（NAEYC）研制了系统的美国早期教育质量认证标准，包括《早期教育机构质量认证标准》、课程方案《0～8岁儿童发展适宜性实践》和早期儿童教师专业化认证标准[4]。美国儿童发展协会（ELUA）制定了《保育中心婴儿和学步儿保育者的能力标准》。美国目前至少有34个州制定了面向0～3岁婴幼儿的学习指南。对应不同的儿童早期发展项目，美国有不同类型的保育机构，不同的项目与机构在政策目标、服务对象与服务计划方面各不相同，具体情况如表1所示。

表1 美国0～3岁儿童早期发展政策目标及项目

法国是实行分轨制管理比较成功的国家，早在1921年就在学校系统之外另设托儿所，现已形成公立为主、管理严格、人员配备齐全、保教并举的0～3岁儿童看护体系，以公立托儿所为主，收费低廉、管理规范。所有的托儿所都必须获得政府机关的批准才能设立，且必须经过母婴保健服务部门（PMI）的审查，PMI由省级委员会负责管理，与保育员，心理学家、医生和接生员、社会服务助理等人员组成。法国婴幼儿入托时间早，入托比率高，家庭负担低，成就了法国良好的养育氛围，每年大约有80万名新生儿降生，平均每名法国妇女生育两个孩子，40年来人口出生率保持稳定，印证了其儿童早期保育与教育政策与实践的成功。

日本也实行保教分离政策，0～2岁婴幼儿托育归厚生省管理，2至3岁以上幼儿教育属文部省管理。日本的托儿所在办学条件，如招生规模、生均活动面积（1.65～3.3㎡/人）、师生配比（1:3～1:4）、教师资格（持证率60%～100%）有着严格的标准。育儿所的运营一般由地区委员会、专业团体、社会组织协助运营，由家长团体和社会福利组织共同监管。早些年，日本国内出现托儿所一位难求的现象，甚至还出现令全国舆情激愤的“芥末炸鸡”虐童事件[6]。托儿所建设耗资较大，合格师资难求，机构资质难以监管被认为是主要原因。近年在少子化和老龄化等社会问题压力下，日本政府推出了以社区为基础的早期整合服务。

三、我国0～3岁儿童照护与早期教育政策及机构设置

（一）我国0～3岁儿童早期发展政策

我国政府重视0～3岁儿童早期综合发展，新世纪以来颁布了一系列指导性的政策文件。2001年，联合国儿基会与中国教育部共同启动“儿童早期养育和发展”（ECCD）合作项目，同年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》提出“发展0～3岁儿童早期教育”。

2003年3月教育部发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出为“0～6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”的目标，在全国范围内倡议实施了“0～6岁保教一体化”试点工作。2012年教育部发布《关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，在全国14个地区开展早期教育试点工作。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，要“重视0～3岁婴幼儿教育”。2017年党的十九大报告提出“幼有所育”的民生建设目标，将0～3岁儿童早期托育问题提上议事日程。2017年12月召开的中央经济工作会议明确指出要“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019年5月国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，标志着我国正式进入0～3岁儿童托育服务新的建设时期。之后卫健委等部委密集出台托育服务相关规范文件，陆续发布了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》《建筑设计防火规范》《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》《婴幼儿喂养健康教育核心信息》等相关政策文件，构建了系统的托育机构设置、监管、服务内容、人员培训、服务指导等方面政策法规体系。

（二）0～3岁儿童照护与早期教育机构

从我国政府发布的一系列儿童早期发展服务法规文件来看，新世纪以来，我国0～3岁儿童早期教育与保育工作经历了托幼一体化、早期教育、托育服务三个阶段，出现三类机构，即幼儿园托班、早教中心以及托育机构。

20世纪90年代末到本世纪初，部分地区如北京、上海、广东托儿所管理由卫生部门和福利部门移交教委，以幼儿园为依托的社区早期教育基地的建设，使得0～6岁学龄前儿童教育的一体化成为可能，原本以散居家庭养育为主的0～3岁儿童教育模式转化为全社会关注和参与的保育和教育相融合的早期服务模式，0～3岁和3～6岁这两个年龄段保教工作形成了自然的衔接。其他地区原有托儿所因为幼托服务社会化市场化而取消或纷纷改制，进而大规模地消失[7]。这一时期出现了商业化的早教机构，通称早教中心，鼎盛时期的2016年，全国共有11 400所早教中心，前十大早教机构拥有直营/加盟早教中心约3 700家，各品牌早教中心共设有约11 000个线下教学网点[8]。早教机构存在的问题主要集中于管理不规范、课程设置适宜性不足、暴利模式、不注重入职培训和职后培训结合等。原因在于，早教中心只需在工商部门注册，缺乏教育、卫生等职能部门监管，没有纳入公共教育服务体系，幼儿园无力支持，社区也没有相应服务机制等[9]。2019年被称为“托育元年”，随着一系列政策法规、文件的颁布，我国社会化托育服务规模迅速扩大。2021年7月国家卫生健康委发布“十四五”期间要发展普惠托育服务体系，将每千人口拥有婴幼儿托位数由1.8个提高到4.5个。到2035年，新增示范性普惠托位50万个以上[10]。

四、我国0～3岁儿童早期发展政策目标以及发展趋势分析

国际儿童早期综合发展行动方案的目标，在于敦促各国儿童早期发展政策的制定与服务体系建设，确保就业父母及其子女享有托儿服务和设施。联合国教科文组织与世界经合组织通过发布儿童早期保育与教育的标准、模式以及具体项目实施的研究报告，影响了世界范围内的儿童保育与教育政策以及具体项目的实施。英国、美国实行“保教一体化”政策，法国、日本实行分轨制，不同国家早期教育项目主管部门有所不同，财政投入、项目资金与家庭保教支出比例不同，产生的效果也不尽相同。对比分析我国与其他国家儿童早期发展政策的目标定位，有助于全面把握我国托育服务发展趋势以及可能面临的问题。

我国托育服务最紧要的政策目标是提振生育率。2021年8月，我国全面三孩政策入法，背景是我国新增人口数量持续下降，2018、2019、2020年我国新出生人口数分别为1 523万、1 465万、1 200万，2021年上半年我国有13个省人口出生率降幅超过17%。第七次全国人口普查数据显示我国妇女总生育率1.3，低于1.5的警戒线水平。全国人民代表大会常务委员会修改后《中华人民共和国人口与计划生育法》新增托育服务条目。要求推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性；鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关、企业事业单位、社区提供托育服务。

分析相关发展托育服务的政策文件的表述，可见我国托育服务政策的重要政策目标定位是以社会化公共服务培育国内市场。2018年颁布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，将托育服务定位于需要补强的非基本公共服务弱项，托幼被列为供给侧结构性改革的重点之一，是潜在的巨大国内市场。在关于0～3岁婴幼儿照护的相关文件中，多次提到引导社会力量举办托育服务机构。《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》也要求推进供给侧结构性改革、充分调动社会力量的积极性多种形式开展婴幼儿照护服务。在财政支持方面，2019年《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》发布，中央预算对纳入专项行动的示范及社区托育机构重点支持，每个新增托位给予1万元的补助。同份文件还提及要坚持社会化发展托育服务，“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”原则。国家通过中央预算内投资，支持和引导城市政府（包括设区市、自治州和县（市）、区等，下同）系统规划建设托育服务体系。城市政府提供全方位政策支持清单。企业（含企业、事业单位、社会组织等，下同）提供普惠托育服务清单，向社会公开、接受监督。城企双方签订合作协议，扩大普惠性托育服务有效供给，满足家庭多层次、多样化托育服务需求。由此可见，未来我国托育服务体系将会是社会化运营为主的、多种主体的、多种形式的，中央财政有限支持、社会投资的、家庭出资的普惠为主的。这一体系的监管与专业指导、人才培养分别由工商管理、民政、卫健、教育等部门协同完成。

新世纪以来，我国儿童早期发展政策不可或缺的目标是促进儿童综合发展，提升我国人力资本竞争力，其中最核心的是早期教育激发儿童的潜能，促进其认知、语言、情感和社会性的全面发展。综观我国0～3岁儿童保育与教育机构发展历程，从最早的托儿所、幼儿园托班、早教中心到当下的托育机构，保育为主的观念仍占主流。儿童生理与心理的早期发展为卫生保健部门高度关注，服务成效显著。而早期教育的狂热更多源自相关脑科学研究激起的民间及家长的需求，不科学不理智的早期教育方式造成的恶劣社会影响为人垢病，早教中心失败的商业及课程模式引起的社会不适的影响仍在，科学的早期教育理念与组织形式的研究和实践仍显不足。在当下需要快速增加托育服务供给的紧迫形势下，仍要关注托育服务内容中早期教育的部分，以促进儿童全面发展。《托育机构保育指导大纲（试行）》明确提出要注意提供早期学习机会，保育重点在保育工作之外具体列举儿童动作、语言、认知、情感与社会性等早期教育目标和要点。

我国发展托育服务的政策的目标还有促进女性就业、家庭育儿指导、支持延迟退休政策等。由上可见，我国现阶段托育服务政策主要服务于国家人口及公共服务体系建设，儿童发展与家庭支持是重要政策目标。未来一段时间我国托育服务主要以社会化运营为主，服务质量取决于兴办主体与资助来源，质量保障有赖于政府职能部门监管，家庭作为服务对象和消费主体，需要支持一定费用，但家庭有机会选择不同层次和类别的托育服务。这些服务可能由幼儿园、企业、事业单位、社会组织或者个体经营者提供，各级政府将依照各项标准进行机构准入、服务内容、服务标准、人员培训等方面的监管。

托育服务主管部门是国家卫生健康委，意味着我国实行0～3岁、3～6岁早期保育与教育分轨制管理体系，幼儿园将部分覆盖2～3岁幼儿，3岁以下婴幼儿托育机构登记与备案审查机构分别为民政、市场监督和卫生健康部门。托育机构设置与管理、服务标准、服务质量评估主管部门也是卫生健康管理部门。

托育服务社会化以及有限的财政支持，会对我国托育服务有效供给造成一定的压力。与国际早期保育与教育一体化趋势不同的监管体系，会对托育机构服务内容之儿童保育与教育整合、从业人员资质形成挑战。随着我国托育服务体系建设的不断深入，将在关注儿童保育与教育项目社会效应的基础上，逐步将重心转移至关注儿童自身的综合发展，进而关注国家与民族在未来的人力资本核心竞争力。

[1] 熊灿灿,夏婧.联合国教科文组织整体性早期儿童发展指标体系研究及其启示[J].教育学术月刊,2018(6):40-47.

[2] 联合国教科文组织.教育2030行动框架[EB/OL].(2015-11-04)[2015-11-30].http://onsgep.moe.edu.cn/edoas2/website7/level3.jsp?id=1448248090030669.

[3] 李相禹.OECD发布《强势开端2017:早期教育发展关键指标》报告|重磅！[EB/OL].(2017-08-15)[2021-05-10].https://www.sohu.com/a/164720481_154345.

[4] 孙传远.儿童早期保教人员队伍建设的国际经验与启示[J].比较教育学报,2020,41(6):120-130.

[5] 曹筱一.英国早期基础阶段儿童发展评价体系的基本内容与启示[J].早期教育(教育科研),2019,40(7):3-8.

[6] 搜狐网.日本家长艰苦的“托儿所斗争史”,能给我们的亲子园哪些启发?[EB/OL].[2017-11-11].https://www.sohu.com/a/203691606_124768.

[7] 杨菊华.新时代“幼有所育”何以实现[J].江苏行政学院学报,2019,22(1):69-76.

[8] 梁诗柳.早教市场红火行业亟待规范引导[N].信息时报,2018-05-08(B11).

[9] 丁艳云,赵晓丽.河北省早教机构发展中存在问题及解决对策——以衡水市早教机构为例[J].文教资料,2018,51(6):165-166.

[10] 国家卫健委.到2035年新增普惠托位50万个以上[EB/OL].(2021-07-25)[2021-07-26].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1706301875475336738&wfr=spider&for=pc.

An Analysis of the Development Policy for Children Aged 0-3 and the Development Trend of Childcare

ZHANG Yu

(School of Preschool Education, Xi’an University, Xi’an 710065, China)

As a development-oriented social policies, early childcare and education programs for children aged 0-3 are one of livelihood hotspots. In this context, referring to the child development action propositions of major international institutions in the 21stcentury, comparing the current situation of child development policy objectives and services in Britain, the United States, France, Japan and other countries, combing the changes of China’s early childhood development policies and institutional evolution, the current policy objectives and development trend of childcare and education policy are analyzed.

early childcare and education; childcare and education service; goals of policy

G619.20

A

1009-9115(2022)02-0148-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.02.028

陕西省学前教育研究项目（YBKT1832），西安市教育科学研究规划项目（2019XAWL009）

2021-09-03

2022-01-19

张雨（1976-），女，陕西白水人，博士，副教授，研究方向为儿童早期教育与托育服务政策、儿童文学。

（责任编辑、校对：韩立娟）