新《档案法》颁布后社会档案服务机构如何规范发展

摘 要：2021年1月1日开始实施新修订的《中华人民共和国档案法》对社会力量参与档案事业的合法性给予充分肯定，并对具体实施与监管做出明确的法律规定。这对社会档案服务机构的规范发展将起到有力的促进作用。文章在此背景下，结合社会档案服务机构的发展现状，探索其今后规范发展的有效途径。

关键词：《档案法》;社会档案服务机构;规范发展

随着社会经济的发展，人们对档案的重要性日益重视，档案行政管理部门对档案规范性要求日益严格，社会对档案保管、利用的需求日益增加。由于专职档案部门数量和人员有限，并不能完全满足档案保管的大量需求，因此，近年以来社会力量越来越多地参与到档案管理的各个环节当中。目前，社会力量参与档案工作包括公益服务和有偿服务两种方式。公益服务是指个人或团体无偿参加有关档案工作的志愿服务类活动，如档案部门或相关社会组织举办展览及其他临时性大型活动时，可以使用志愿者服务参加辅助工作。有偿服务是指民营机构从事档案外包、档案咨询等方面的档案业务、中介类具体工作。本文讨论内容集中在有偿服务类的社会档案服务机构如何有序、规范发展。

1 社会档案服务机构的构成

目前实际承担档案业务的主体包括档案管理机构、各级各类档案馆和档案室、大型企事业单位的档案信息中心，还包括为数众多的社会档案服务机构，比如档案数字化公司、档案咨询公司、私营的档案寄存机构等。一般称之为档案中介公司和檔案外包公司。我国档案中介业务开展已近30年历史。1992年，浙江省建德、湖州两市相继成立档案事务所，揭开我国档案中介机构建设的序幕。20世纪90年代以后，档案中介机构蓬勃发展，出现档案咨询服务中心、档案寄存中心、档案科技服务中心等众多档案中介服务机构。据不完全统计，全国有类似的档案社会服务机构超过10万家。在“天眼查”网站上以“档案管理”为关键字检索，档案企事业单位有10万多家，包括大的集团、品牌、族群公司14家，如集美档案（沈阳）、中泰德信（北京）。上海市有1685家，其中外包企业性质的有1493家。可见，档案外包业务近年来发展迅速，规模庞大。因此，对这块领域规范管理，加强引导非常必要。

2 社会档案服务机构的发展现状

现阶段我国社会档案服务机构，尤其是外包服务机构存在着服务质量较低，技术较为落后，人力等各项成本过高等许多现实问题，严重地制约着我国档案服务行业的进一步良性发展和档案外包服务机构的规范化管理。

2.1 人力资源结构失衡

现阶段档案外包服务机构人员构成中主要成分是具有本科学历和大专学历的人员，其中大专学历人才占比接近总体人员的一半，并且存在较大流动性。企业人才流失现象严重，团队稳定性较差，一般员工的个人发展期望值较低，未形成有效的激励机制和合理的晋升空间。根本原因在于行业发展处于上升阶段面临的问题比较多，重业务，轻管理。对人力资源的管理不成熟、不规范。

2.2 外包档案的安全及保密性风险大

档案外包企业偏重业务和效益，为节省成本，存在库房不符合安全标准等硬件问题，带来档案安全隐患。另外，服务人员素质参差不齐，对于档案保密重要性认识不强，缺乏保密意识，增加了档案信息泄露的风险。这些都可能带来档案服务外包服务不到位引起的档案实体受损后果，造成国家秘密、商业秘密和个人隐私被泄露的风险。

2.3 行业监管存在漏洞

尽管国家已经在不断进行档案外包服务行业从业规范的完善，但政府部门没有过多精力将监管落实到位，众多小型档案外包企业游走于灰色地带。档案外包行业发展不成熟，没有完善统一的行业管理规范，过于分散的发展状态导致发展水平参差不齐，漏洞很大。

3 上位法对社会档案服务机构参与档案事业给出法律依据

近年来，随着档案社会化服务事业的发展，国家出台一系列法律、法规。2014年，国家档案局政策法规研究司将《档案服务外包工作规范》列入档案行业标准制订计划。2016年，国家档案局发布《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，明确提出：“鼓励档案社会化服务，加快档案服务外包系统标准规范的制订。”

2017年国家档案局审批发布《档案服务外包工作规范》（DA/T68），内容包括档案服务的业务类型、发包方工作规范、承包方档案服务管理体系建设要求、第三方机构工作规范等。该规范成为国家机关档案外包业务的强制规定。2020年国家档案局进一步完善该规范，以原DA/T68-2017《档案服务外包工作规范》为第一部分总则，另外增加两个部分，发布《档案服务外包工作规范》总则、档案数字化服务、档案管理咨询服务三项行业标准。

2021年1月1日开始实施的新《档案法》中第一章第七条规定：国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。该条文明确表述国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展，此举具有里程碑式的意义。新《档案法》首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为立法目的之一，有利于进一步发挥法律制度的引领作用，有利于进一步发挥档案主管部门在推进档案治理体系现代化中的主管作用，必将对推进档案治理体系现代化产生重大而深远的影响。

新《档案法》新增第五章“档案信息化建设”，要求各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全。新《档案法》第三十八条国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。已经实现数字化的，应当对档案原件妥善保管。因此，档案数字化的需求也非常巨大，目前各单位档案数字化工作主要由外包公司承担。对此，新《档案法》第二十四条专门规定：档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。

新《档案法》新增第六章“监督检查”，对档案主管部门开展监督检查的内容范围、程序方法、违法行为线索处置和纪律要求等作出具体规定。第四十二条规定档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，对各类档案组织进行检查。第四十九条细化档案行政处罚的规定，并新增对档案服务企业违法行为的处罚规定。

上述新规定，有利于档案行政管理部门加强和改进执法监督工作，健全执法监督机制，有效发现和查处档案违法行为，增强法律执行的刚性，切实把档案治理制度转化为档案治理效能。

新《档案法》进一步提高对档案管理的重视程度，加大管理力度。如要求国有企业建立、健全档案机构等。而随着信息社会的高速发展，人们对档案数据的信息重要性有了更高的认识和需求。这些都促使档案事业需要加快社会化发展。

4 社会档案服务机构的发展方向

4.1 强化政府在档案社会化服务的领导和管理职责

新《档案法》第三条规定：坚持中国共产党对档案工作的领导。各级人民政府应当加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。根据这条原则，社会力量参与档案工作必须遵守党的领导;政府在档案工作管理中，要将社会性档案机构纳入管理范围，建立检查、监督机制;确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应，要求经济发达地区首先大力发展档案事业。在北上广深等大城市首先试点社会档案服务机构的规范发展。政府肩负宏观管理职责，包括制定管理规定，起草行业章程，提供指导、培训，定期检查、监督，违规处理等职责。

4.1.1 各地档案管理机关加强档案社会化相关法规、指导意见的颁布。以上海市为例，上海市委办、市政府办颁布《关于加强和改进新形势下本市档案工作的实施意见》，积极支持和规范社会力量参与档案事务。上海市档案局印发《关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《上海市档案寄存托管规范（试行）》和《上海市档案数字化外包和中介服务规范（试行）》。《指导意见》明确提出“支持规范档案业务外包和中介服务”，并要求“积极引导、强化管理，努力营造公平有序的档案中介服务市场环境”“稳妥推进档案业务外包和中介服务发展”。《指导意见》还提出，紧密结合档案业务外包和中介服务的特点，严格落实档案行政管理部门、档案业务外包单位、档案中介机构的三方责任。

4.1.2 档案中介机构的档案安全治理。这项治理包括两个方面：一是依法对档案中介机构进行监管，也就是依据档案中介机构管理办法，采用备案、网站公布、检查、投诉和举报调查，以及建立信用档案等方式，对其进行依法监管;二是通过提供人员培训、业务指导等方式，对档案中介机构进行依法指导。依据档案中介机构管理办法对其进行档案安全治理，可为其业务工作的开展提供人员培训和业务指导，提升其服务能力与水平。同时，监管活动还可预防和制止相关的业务问题或不法行为，维护国家档案安全。

4.1.3 违法行为的惩处问题。档案中介机构的档案活动直接影响到国家档案资源的完整与安全，对其进行依法治理，就是要采取各种监管和指导方式，维护其运营的规范性。为此，要对档案中介机构在档案整理、保护、鉴定、评估、寄存、数字化等档案活动中出现的问题进行惩处，以维护国家档案资源的完整与安全。

4.2 托管方肩负主体职责

4.2.1 受托方的主体责任。新《档案法》第二十四条规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。”受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。由于档案的特殊属性和重要作用，要求档案保管必须遵循保密原则，外包机构首先要签署保密协议，并且发包方要制定监督机制。国有档案以及涉及国家秘密的档案的管理和利用，更应慎重处理。禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。

4.2.2 发包方的主体职责。根据国家档案局2020年5月发布的《档案服务外包工作规范》规定，发包方应制定档案服务外包工作规划，明确责任部门和责任人，实行责任制。发包方应当对合同的执行情况进行全过程、全方位的监控。在综合考虑国家法律法规的规定、自身发展战略和业务需要、档案的特点及其管理要求、自身资源和风险控制能力、费用等各种因素的基础上，分析档案服务外包的必要性与可行性，确定档案服务外包的范围与方式。

发包方应根据国家档案法律法规，结合自身战略和业务的需要、档案的特点及管理要求，明确对承包方的基本要求：（1）承包方应为依法注册的法人，具有独立承担民事责任的能力;（2）承包方具有履行合同所必需的经营执照和相关资质、许可证明;（3）承包方应具有履行合同所必需的服务能力、经验和信誉等。档案外包过程中，托管方要始终肩负管理、监督、检查、验收等职责，不能当甩手掌柜，自始至终要担当档案的第一责任人。

4.3 社会档案服务机构的运作模式

4.3.1 社会档案服务机构的良性发展不外乎政府主导与市场引导相结合。政府主导是通过采用政策、法律、税收等工具，或通过直接投资和财政补贴的方式来实现档案公共服务。政府的相关档案管理部门应积极营造公平公正的市场竞争环境，大力培育档案社会化服务市场，转变职能，做好宏观调控、政策引导、监控执法，将有关档案保管、档案整理、纸质档案数字化的标准规范及时制定和公布，使档案社会服务机构在透明的环境下自由竞争。

4.3.2 市场引导的优势是发挥市场机制，高效优质地配置资源。档案属于公共资源，档案社会服务可以通过市场机制来引导，如在档案社会服务中采用较多的模式有特许经营、委托代理等。档案机构可以将其拥有的档案资源以某种形式提供给市场第三方进行代理经营，以向公众提供档案信息服务。

4.3.3 作为档案社会服务机构，应以用户需求为核心，借助市场化方式，转变服务模式。在档案服务过程中，应以确保客户的档案安全为最基本要求，建立和完善档案服务管理体系（见下图），持续提升服务能力、改进服务质量，提高人员素质，加强规范化培训，增强从业者的业务水平和保密意识，适应高水平的服务需求。

结论：档案事业的蓬勃发展，给档案社会服务机构以广阔的用武之地。档案社会服务机构要良性发展，必须克服本身的缺陷，在政府引导下实现规范性发展、可持续性发展。主管部门、托管方、社会档案服务机构多元主体应协同参与，各司其职，有机配合，从而实现良好的运行效果，为实现档案事业的繁荣发展共同努力。

参考文献：

[1]《档案法（修订版）》https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml

[2]黄霄羽，朱敬敬.档案中介机构应当正名[J].档案学通讯，2012（5）：93—97.

[3]《檔案服务外包工作规范》（DA/T68）https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db 5a5b/files/516cae755eda4519a55ac61e6848dbac.pdf

[4]《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/4596bddd364641129d7c87 8a80d0f800.shtml

[5]《关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见》https：//www.archives.sh.cn/dazw/ywzd/201602/t20160201_ 42528.html

[6]《档案服务外包工作规范》https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db5a5b.shtml

作者简介：李月华，上海政法学院档案馆助理馆员，研究方向为档案研究与应用、档案管理实践。