新《档案法》法律责任的设定及其完善

王 芳

海南大学档案馆，海南 海口 570228

法律责任是《档案法》的重要组成部分，也是确保《档案法》实施效果的法律保障。《档案法》的实施涉及档案主管部门及其工作人员、档案馆、机关、团体、企事业单位以及其他组织、个人等多方主体，为确保各主体切实遵守档案法律法规，正确行使权利，履行自身义务，为各主体的违法行为设定相应的法律责任，是不可缺少的内容。2021年1月1日开始实施的新修订的《档案法》，与2016年《档案法》相比，在法律责任的设定上有了明确的变化。但是，放宽视野，将《档案法》置于当前法律体系中思考，新《档案法》中档案违法的法律责任规定尚有缺失。笔者拟对新《档案法》法律责任的设定进行分析，在此基础上，提出完善法律责任的几点建议，敬请批评指正。

一、新《档案法》法律责任的设定

（一）扩大了违法对象的范围

档案违法行为，必然涉及行为指向的对象。从2016年《档案法》第二十四条第一款来看，损毁的对象是国家档案，而新《档案法》第四十八条第四款，损毁的对象并没有限定在“国家所有档案”，而是概言“档案”。可见，此款中“档案”既包括国家所有的，也包括第二十二条非国有企业、社会服务机构等单位和个人所有的档案。2016年《档案法》第二十四条第二款，擅自销毁的对象是属于国家所有的档案，而新《档案法》第四十八条第四款“擅自销毁”的对象仅言档案，并不限于国家档案。可见，新《档案法》中违法对象包括了国家档案、集体档案和个人档案，与旧法相比，规定更加全面，也是从法律层面，加大了对集体档案和个人档案的保护。

（二）增加了档案违法行为的种类

新《档案法》中规定的有关档案违法行为及其责任的条文，是第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条共4条，就其违法行为的种类来看：

其一，增加了擅自复制国家档案。2016年《档案法》第二十四条第二款对国家所有档案的违法方式是擅自提供、抄录、公布、销毁等4种行为方式。2021年《档案法》第四十八条第二款增加了“擅自复制”这一方式。“复制”不同于抄录，复制的方法包括如拍照、缩微、扫描或其他方式存储等，加入“复制”一词，扩展了档案违法行为的方式。

其二，新《档案法》第四十八条第七款是新增内容。增加了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”行为属于档案违法行为，按照新《档案法》，可以对直接责任人员和直接负责的主管人员予以处分。

（三）扩充了档案法律责任主体

擅自出卖或者转让属于国家所有的档案，将档案卖给赠送给外国人或外国组织的，2016年《档案法》规定的是“企业事业组织或者个人”，新《档案法》变为“单位或个人”。其中规定的“单位”范围，根据新《档案法》第四十四条规定，包括档案馆、机关、团体、企事业单位以及其他组织。这样，将“企业事业组织”之外的档案馆、机关、团体、其他组织，纳入规制的范围，扩充了违法主体。

（四）表述更精确

2016年《档案法》第二十四条第四款，所禁止的行为是“擅自出卖或转让”，新《档案法》第四十八条第三款则表述为“买卖或者非法转让”。

“擅自出卖”，是未经批准而卖给他人。那么，档案是否可以经过批准而卖给他人呢？买卖档案是不允许的，这有明确的法律规定：一是2020《档案法》第二十三条规定，禁止出卖属于国家所有的档案；二是《档案法实施办法》第十七条规定，属于国家所有的档案，任何组织和个人都不得出卖。

“擅自转让”是未经批准而无偿转让给他人。转让分为合法和不合法，同“非法转让”相比，后者包括了前者，未经批准转让只是“非法转让”的一种，“非法转让”范围更广一些，表述也更精确。

（五）完善了民事责任

2016年《档案法》中并没有“民事责任”一词，只规定了作为“民事责任”之一的“赔偿损失”。赔偿损失所适用的档案违法行为在其第二十四条第一款、第二款、第三款有明确规定。2020年《档案法》将民事责任与刑事责任作为单独的一条。依法承担民事责任的行为，是违反《档案法》的规定，造成财产损失或其他损害的行为。为保证档案安全，提供了更强有力的保障。原因在于：

一是增加了承担民事责任的方式。根据2020年《档案法》，在承担责任方面，造成财产损失，不仅可以要求赔偿损失，还可以要求停止侵害、恢复原状等其他民事责任。举例来说，在档案利用过程中，档案利用者抽取档案、在档案上圈点、拆散装订好的档案等，都属于《档案法》规定的档案违法行为，可以要求其恢复原状；

二是承担民事责任的档案违法行为增加。只要是违反《档案法》，造成了财产损失或其他损害的，都有可能承担民事责任。如擅自出卖、转让国有档案，根据2016年《档案法》，不属于赔偿损失的档案违法行为。但是，其属于2020年《档案法》中“违反本法规定”，可以承担民事责任。

二、完善建议

虽然新《档案法》取得了很大的进步，但法律与社会紧密相连，在实践中会出现新的问题，需要法律作出回应，故任何法律都不是静止不变的，笔者认为，再次修正或制定新的《档案实施办法》时，可考虑以下几个方面：

（一）建议在新《档案法》第四十八条增加兜底条款

新《档案法》第四十八条中共十款，列举了单位或个人应受处分的十种行为。就立法技术来说，是属于列举式立法。从其他法律、法规来看，一般而言，采用列举加概括式立法的，在最后一款通常加上“其他”，以适应新出现情形。原因在于，法条是有限的，有限的条款不能穷尽无穷之情，法律在本质上有“不完整性”。现实中不利于档案收集、管理、保护、利用的行为是各种各样的。为使档案违法行为得以追究，建议增加“法律、行政法规规定的其他情形”作为兜底条款，以补其遗漏，使追究法律责任的情形更加周密。

（二）增加职业禁止或限制的规定

违背职业要求的特定义务，或不正当地行使权利，或利用职业便利进行违法犯罪行为，有的法律、行政法规规定了禁止或者限制性其从事相关职业的规定。如《会计法》中伪造、变造会计账簿、会计凭证等尚未构成犯罪的，对单位、主管人员、直接责任人员除了罚款外，属于国家工作人员的，还要予以行政处分，其中要求会计人员在五年之内不能从事会计工作。如果会计人员因会计违法行为而受到刑事处罚，财政部2018年《会计人员管理办法》则规定：“单位不得任用（聘用）其从事会计工作。”这样规定，可以从源头有效地阻止违法犯罪行为。《档案法》可借鉴《会计法》，在档案收集、管理、利用过程中，如果档案馆有严重违法行为时，禁止负有直接责任的档案馆工作人员在三年或五年内从事档案工作。当然，考虑到伪造、变造不同的档案造成的危害结果也不同，慎重起见，可根据比例原则，只禁止在一定期限内从事涉密档案的管理工作。

（三）与新《行政处罚法》衔接

2021年新修订的《行政处罚法》，是在现行《档案法》之后修订的。新《行政处罚法》第三十三条第二款引入了“责任主义”，对于当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。也就是说，行政处罚针对的是在主观恶意支配下的违法行为。

《档案法》是档案主管部门对档案工作进行科学管理的依据。《档案法》规定了档案主管部门的职责，此职责既是权力也是责任。《档案法》所规定的行政处罚种类和幅度，必须符合《行政处罚法》。档案主管部门在行使行政执法权时，既要遵守《档案法》的规定，也要遵守《行政处罚法》的规定。从完善《档案法》第四十八条规定的档案违法行为角度来看，为与新《行政处罚法》相衔接，应将这十款中的行为限定在故意这一主观心态之下。

一是第一款中的“丢失”可以是“故意”，也可以是“过失”，为与新《行政处罚法》一致，应明示仅对故意进行行政处罚，建议改为“故意丢失属于国家所有档案的”。

二是第二款中的“擅自”，第三款中的“买卖”“转让”，第四款中的“篡改”“伪造”“擅自销毁”，第五款中的“出卖”“赠送”，第六款中的“归档”，第七款中的“开放”“提供”，以及第十款中“玩忽职守”，这些词语本身就包含积极的心态，是个人意志支配下的行为，是故意行为，应予行政处罚。

三是第三款中“损毁”，可以是故意，也可以是过失，建议变为“故意损毁”。

四是第八款中的“明知”，是表示“故意”的常用法律术语。

五是第九款，发生档案安全事故后，隐瞒不报，拒绝调查，从其主观心态来看，是属于故意，应无争议。至于“不采取抢救措施”，是属于不作为。根据法律理论，不作为既可以是故意，也可以是过失。因此建议改为“故意不采取抢救措施”。

值得注意的是，将行政处罚的行为限定在故意的主观意志下的行为，与现行《档案法》相比，行政处罚的行为有所减少，但对过失的行为并非不追究其任何责任，过失的行为也是档案违法行为，可以根据《档案法》第五十一条追究其民事责任。

（四）增加救济条款

在设定档案法律责任后，可以增加权利救济的条文，规定档案违法者对所承担责任不服时，救济的方式、时间等。当然，不同的法律责任，设定的救济方式也不相同。如行政处罚，可通过行政复议或行政诉讼的方式救济，民事责任可通过仲裁或民事诉讼的方式救济。

（五）刑事责任方面

对于刑事责任方面，2016年《档案法》第五章“法律责任”第二十四条，是与行政处分、行政处罚规定在同一条中的刑事处罚的行为，一是本条八款中所列9种极其严重，构成犯罪的档案违法行为，二是第二十五条携带禁止出境的档案或复印件出境的严重违法行为。但是，是否构成犯罪，是现行《刑法》所规定的，有学者认为，《刑法》中只规定了2种行为，由于罪刑法定，此条涉及的7种行为，即使危害性再大，但是由于没有被《刑法》规定为犯罪，就不能追究刑事责任，由此提出了《刑法》与《档案法》实体性衔接路径。［1］路径之一是“扩展档案犯罪规制的行为类型”。谷永超建议，将擅自或故意销毁及删除行为、涂改伪造档案行为在《刑法》中予以规制。仝其宪建议，《刑法》需要规制的档案犯罪行为方面，根据1996年《档案法》，建议增加抢劫档案行为和伪造变造档案行为［2］；根据2016年《档案法》，除了上述行为外，还有故意损毁档案行为、非法携运档案出境行为、过失损毁档案行为、非法向外国人出售赠送档案行为［3］。

2020年《档案法》将刑事责任和民事责任作为单独的一条，所惩处的是“违反本法规定，构成犯罪”的行为。因此，再研究《刑法》与《档案法》衔接问题时，则不限于2020年《档案法》第五章“法律责任”第四十八条中十款所列行为，而是《档案法》中所有档案违法行为。从此角度而言，《档案法》中刑事责任的追究，是有援引性的法律规定的，至于如何追究则由相关《刑法》法律条文规定，因此在《刑法》修订中，可以完善相关条款。

三、结语

在建设中国特色社会主义事业中，法治起着重要的保障作用。《档案法》作为社会主义法律体系的一部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化起着重要的作用。一部适合中国国情的《档案法》必定在档案管理、收集、整理、利用、保护等方面作出明确的规定，引导档案事业健康发展。此外，对档案违法行为，根据其过错、危害结果等设定相应的法律责任，确保罚当其责。

为此，《档案法》适时修订，与2016年《档案法》相比，在违法对象、违反《档案法》行为种类、责任主体、语句表述等方面有了变化。但是，将其纳入法律体系中，还有待完善之处。笔者建议，法律责任的设定上增加兜底条款，增加救济条款，增加职业禁止或限制的规定。另外，为与新《行政处罚法》相衔接，将档案法律责任中行政责任，限定在故意行为方面进行合理规制。