再论档案法治研究进行时

胡鸿杰/郑州大学档案与职业评价中心、中国人民大学信息资源管理学院

作为我国档案界的头等大事，《中华人民共和国档案法》的修订与颁布应该当之无愧。2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国档案法》（以下简称“档案法”），自2021年1月1日起执行。修订后的档案法从6章27条修改为8章53条，增设“档案信息化建设”“监督检查”两章；明确了国家和地方档案主管部门负责全国或本行政区域内的档案工作；规范了档案收集工作，强化档案服务企业管理；推动了档案开放与利用，将档案向社会开放的期限由三十年缩短为二十五年；增加了档案信息化建设和档案监督检查的规定[1]。档案法所涉及理论和实践问题，迅速引发了学界、业界的热议，笔者也有幸参与其中[2]。如果没有统计误差，《大道归一：档案法治研究进行时》应该是新修订档案法正式公布后首篇有关档案法治的论文。正像所有的“热议”都存在随意或匆忙一样，其中的一些提法和观点需要一段时间的沉淀。因此，重提“档案法治研究进行时”，就是为了最大限度地减少“热议”中的遗憾。

1 文献中的档案法

与所有法律一样，档案法首先是一个文本。也就是说，人们理解和认识档案法需要从其最基本的条文入手。如果将档案法作为一个研究对象，掌握法理、牢记法条、熟悉判例则是第一要务。所幸的是，在新修订档案法颁布后的一段时间里，许多先行者已经开始并卓有成效地完成了法律文本的解读，为后续研究奠定了基础。

1.1 文献概述

按照学术研究的套路，笔者于2021年2月12日以“新档案法”为主题，在中国知网上查找到2020年7月之后发表的文章50余篇，考虑到媒体的刊发周期和主题的相对误差，有关此内容的文章大体在这个幅度范围之内。在这些文章中，根据其文体和叙述的内容可以分为以下几类。

第一，档案法的宣传。一部修订后的新法律要取得社会的广泛认知，专业主管机构的宣传是一项重要措施。其中，国家档案局局长陆国强第一时间在《人民日报》上发表了题为《为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障》的文章[3]，从充分认识档案法修订的重要意义、准确把握档案法修订的精神实质到切实抓好档案法的贯彻实施工作，都提出了准确说明和具体要求，应该视为档案法宣传贯彻的纲领性文献。此后，各级各类专业主管机关相继发表了类似的主张，一些高校档案专业的教师也投身于档案法的宣传，以展示其参与政务的决心。

第二，档案法的识读。档案法的宣传和普及，除了专业主管机构的努力之外，社会力量的参与，特别是专家、学者利用自身优势，对其中法律条文的解释和分析，会起到事半功倍的效果。与专业主管机构职责所系的宣传不同，专家、学者对档案法的解释和分析往往从法律文本的识读入手。如，蒋卫荣的《跨入新时代，跃上新台阶：<中华人民共和国档案法>（新）文本试读》指出“新文本立法定位准确，时代特色鲜明；内容丰富而全面，重点突出，章节布局合理，条款设计与数量安排恰当、适度；注重法律规范设计的可行性与可操作性；立法技术规范娴熟，是一部精准反映时代特色、技术进步和档案事业发展方向的法律文本”[4]。此类文章还有很多，限于文章篇幅，不再一一列举。

第三，档案法的“研究”。需要说明的是，无论是档案法的宣传还是识读，都不可能是一种单纯的写作方式，其中一定会包括适当研究成分。为叙述方便，此处用双引号标识研究，主要指对档案法的新旧文本对比，并无褒贬含义。如，将档案法的不同文本进行比较，说明修改及其原理。在蒋卫荣的文章中就有类似的部分[5]，应该算档案法新旧文本对中比较简单一种。此类文章在高校档案专业师生文章中比重较大，可以视为此作者群的一个“研究”手法和特点。

第四，档案法的“勘误”。借用出版界的说法，简单地说勘误就是为档案法更正文本中的缺憾与不足。每当专业主管机构发布包括法律法规在内的文件，一些档案学的专家、学者就会异常兴奋地蜂拥而至，在文本中施展“勘误”才华，新修订档案法当然不能幸免。如，有文章认为“新近出台的《中华人民共和国档案法》在内容与形式上仍有一定程度的不足与欠缺，依法行政与依法治档的理念未全面有效地结合，新修订档案法较多考虑档案行政管理者一方，仍较少关注档案使用者或第三方的合法权益。也未充分体现行政法在档案立法作为上位法与一般法所应具备的属性与地位。此外，新修订档案法尚未涉及或回应机构改革与党政合署办公之变化，以及档案行政管理机构社会角色与职责之变”[6]，就是极具代表性的例子。个中利弊，笔者将在下面的文字中进行分析。

表1：新旧文本条款数量增减及比例统计

在新修订档案法颁布、实施的一段时间里，有关新修订档案法的文献并没有达到峰值。仅就可以查到的几十篇文章尚不能完全把握新修订档案法的研究走向，只能辨析其中一些“你只要我”和“我只要你”的脉络，以便从中探讨档案法治进行时的现况。

1.2 文献分析

就像法律的所有宣传贯彻都包含着识读、识读需要“研究”、“研究”不免勘误一样，文献的概述也包含着初步分析；所谓“作者的观点，均不代表本刊立场”不过只是“此地无银三百两”的媒体版而已。因此，有关档案法的文献都是档案法治研究进行时的阶段性产物，所有的媒体文章都在一定程度上代表着自身的观点。

第一，为了档案法的宣传贯彻需要对法律文本进行研究。具体来说，此次档案法在文本上与之前的各个文本相比有许多新的理念和观点。如，有论者提出的“档案的形成不仅有主体，而且其主体对档案形成负有责任；档案的形成归档有限制，收集有范围；档案的保存有时间期限；档案的利用控制有度，主要特征是‘封闭期’；档案的销毁有各种依据的规制”，即所谓“立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、销之有据”[7]。又如，有论者认为“信息化建设一共增加六条……目的是要利用先进的网络技术促进电子档案的共享共用，为实现整个档案的数字转型提供强大的技术支撑”[8]。还有关于“安全理念”[9]“档案开放”[10]等文章，都是对档案法修订内容进行解读与强调，对法律的宣传和普及有着重要作用。

当然，在新修订档案法从公布到实施的一段时间里，还有一些单纯论及关于档案法的特点、意义或者价值的文章。从时效方面看，这些文章有一定宣传作用，可以在媒体上“替补空白”；但从长远效果方面分析，这些文章既不会深化法学理论，也不会真正提升人们对法律的认识。就像《馒头学》[11]的研究者一样，只是为了“研究”“发表”而“研究”“发表”的应景之作。

第二，为了档案法的宣传贯彻需要理清工作思路。如果按照法律的分类，档案法属于行政法的范畴。也就是说，档案法不仅是一部法律文本，其最终的价值需要在实施中去实现、来判定。因此，与文本研究相比，提供档案法贯彻实施思路的文章，在档案法治进行时中就显得尤为重要。如，国家档案局局长陆国强明确，“地方和有关部门应当着力推进现行档案法规规章和规范性文件的全面梳理和立改废工作，确保与新法的精神和相关规定相互衔接协调；……加强执法和监督检查工作。新修订的档案法增加的监督检查专章，对监督检查的内容事项、手段方法和违法行为线索处置等做出了具体规定。各级档案部门要依法履行好法律赋予的职责，加强和改进执法监督工作，着力建立起运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的执法机制，强化事中事后监管，坚决依法查处违法行为，切实把档案法律制度转化为档案治理效能”[12]。王岚指出，档案法的贯彻实施，将使档案及档案工作成为满足国家行政管理、法治、审计、监察需要的工具，成为满足企业事业单位经营、管理、服务、运行的保障支撑，成为满足百姓知情权和信息利用需要的服务平台，成为文化历史传承的重要事业[13]。吴雁平提出，“各级档案部门在具体落实执行档案法的过程中首先要找准自己的定位，各行其是，各履其职；其次要将我们的行动限定在《档案法》的规定范围内；再次要用法的精神去做那些没写进档案法的事”[14]。这些文章代表着档案法及档案法治研究的归宿。

正如笔者在《大道归一：档案法治研究进行时》提及的那句流行于法律界的名言，徒法不足以自行。与其千百遍的探讨法律文本的目的、意义、价值和特点，倒不如做出几件推动法律实施的具体措施。如果说档案法存在什么价值的话，那一定是由于这部法律的贯彻和实施，最大限度地推动了我国档案事业的发展，保障了各个法律行为主体和相对人的权利，促进了社会的进步。因此，从这个角度看，为档案法提供实施思路的文章，应该成为档案法治研究进行时的主流。

2 实践中的档案法

如上所述，档案法的生命力在于贯彻和实施。于是，在档案法作为媒体的热点经历了“热议”和喧嚣之后需要冷静的思考，找出档案法治研究进行时中的问题与对策，使良法惠及国家、社会和民众。

2.1 档案法之角色

笔者所称“档案法之角色”并非单纯针对档案法中的行政主体和相对人，而是希望澄清不同群体在档案法治研究进行时中所扮演的角色。具体来说，就是沿袭《大道归一：档案法治研究进行时》中提及的“档案专业主管机构人员”和“高等院校档案学者”叙述方式，分析“档案法之角色”。

一是“高等院校档案学者”在“档案法之角色”中的定位。虽然笔者曾经就职于国家档案局系统十余年，但是近二十余年是在高等院校工作。在没有达到一定年龄和身体状况的条件下，还是近期记忆比较清晰。换句话说，是因为“近朱者赤”的原因，自认为对“高等院校档案学者”比较了解。

“高等院校档案学者”位于学术前沿，对新修订档案法等新生事物比较敏感。如上文所述，在“热议”档案法的文章中，大多数论者出自高等院校的档案学专业。由于长期形成的职业习惯，此类论者对于法理问题比较关注，较之于“档案专业主管机构人员”对一般文字的表述相对挑剔，考虑问题简单直接。具体反映在其作品中，就是比较多的关注档案法的目的、意义、价值，以及法律文本之间的变化和出现的文字问题。客观地说，这些对档案法学术层面的探讨是一部法律乃至档案法治研究进行时的必要条件，也是这一群体之于档案法的恰当角色。

当然，就像不同的群体有时会出现角色错位一样，“高等院校档案学者”过度地“参与政务”就会出现一些问题。如，在并不十分熟悉的情况下解读政策，在没有充分调查研究的基础上提倡某国某地的经验，甚至将其夸大为世界潮流等。试想一下，如果“档案专业主管机构人员”不时地对档案高等教育指手画脚会，一定会引发诸多非议，后果不堪设想！反之亦然。笔者认为，“高等院校档案学者”并不是档案法贯彻、实施的责任承担者，即便是对档案法的研究和解读，也要建立在充分调查研究之后，更不能以自己对其他国别的一知半解去指点江山。因此，文如其人，一些“热议”文章的问题归根结底还是角色和身份造成的偏差，其关键就是角色偏差后对身份的质疑，有论者称其为“学术内卷化”，也不无道理[15]。

二是“档案专业主管机构人员”在“档案法之角色”中的定位。根据曾经就职于国家档案局系统的工作体验，笔者认为“档案专业主管机构人员”是档案行政管理的从业者和担当人，对档案法的贯彻实施是职责所系。档案法已经明确规定了其责任主体是“国家档案主管部门”，“档案专业主管机构人员”应当视为责任主体的具体职能行为承担者；完成包括档案执法在内的“指导、监督、检查”是此类人员的分内工作，不存在“高等院校档案学者”的“角色偏差和身份质疑”，更没有推诿和探讨的空间。即便在2018年的档案机构改革之后，全国绝大多数的档案主管部门依然存在[16]，只是一些档案局的牌子挂靠的党委办公厅（室）而已，其工作人员的身份依旧是公务员。因此，有文章所称“新《档案法》尚未涉及或回应机构改革与党政合署办公之变化”[17]是对法律文本的误读，也是没有事实根据的。至于在具体的法律实施中存在的操作层面的问题，最好的解决办法是“具体问题具体分析”。在没有取得充分的论证、广泛的调研和逐步的试点工作之前，所有的“先见之明”都有不负责任的妄议之嫌。

其实，“档案法之角色”是职业分工使然，是社会进步的前提和结果。在相当一部分“高等院校档案学者”还是没有完成从“档案专业主管机构人员”的身份特别是意识的转换的年代，两者之间的关注点没有太大的区别。前者的最大心愿就是自己提出的方案被后者采纳，后者可能也乐见有一些矢志不移的志愿者。这种没有职业分工、缺乏身份认同的状况只能说明档案事业还有很大提升空间。随着时代的发展，上述情况会有所改变，“种了别人的田，荒了自己的地”的情况终究会被各司其职所代替，档案法的贯彻、实施角色也会不断的明确。

2.2 档案法之路径

笔者始终认为，学术文章没有也不应该承担行政管理功能，这也是离开国家档案局系统后从未参与向档案专业主管机构建言、建策的根本原因。但是，如果论及档案法以及档案法治研究进行时的话题，按照文章的逻辑有些问题似乎无法回避。既然如此，不妨设身处地从个人的角度谈一谈档案法之路径。根据笔者过往的经验，档案法的贯彻实施的工作顺序，首先应当是宣传，然后应当制定或确定行政执法程序及规划，再次是组织实施；档案行政执法及监督检查也有多种形式，如行政执法检查、抽查或者根据举报进行检查及查处等，要视情况而定。就目前情况而言，档案法的宣传工作应该已经告一段落，今后需要结合具体的工作内容进行专项“宣传”，档案专业主管机构即国家档案局已经制定了档案法实施初步规划，留给论者探讨档案法之路径的空间并不太多。

一要抓紧制定《<中华人民共和国档案法>实施办法》（以下简称“实施办法”）。现行的实施办法是1999年5月5日国务院批准，1999年6月7日国家档案局发布执行的。也就是说，目前的实施办法所对应的档案法已经于2020年12月31日失去了法律效力。这样一来，至少面临两个方面的问题。

其一，在没有实施办法的情况下，档案法的贯彻实施将失去许多操作的手段。按照一般法律颁布和实施的程序，法律在颁布后到实施会有一段时间。比如，新修订档案法于2020年6月20日颁布、于2021年1月1日施行，有近半年时间为法律实施做准备，其中应该包括制定实施办法等可以使法律能够操作各种文件。人们所熟悉的现行《党政机关公文处理条例》是2012年4月16日颁布的行政法规，具体实施时间是2012年的7月1日；在2012年的6月29日颁布了《党政机关公文格式》，作为操作性文件，《党政机关公文格式》为《党政机关公文处理条例》贯彻实施奠定了基础。当然，档案法及其实施办法的情况可能要比《党政机关公文处理条例》及其格式复杂，作为档案专业主管机构的国家档案局只有实施办法起草职责，而后面的审批权限在国务院。根据2002年1月1日国务院批准、2002年1月1日国务院办公厅发布的《行政法规制定程序条例》，作为行政法规的《实施办法》至少要经过立项、起草、审查、决定与公布等程序。也就是说，如果档案专业主管机构已经完成了实施办法的立项和起草，后面的程序也需要相当长的时间。

其二，实施办法是根据档案法的规定制订的。实施办法的依据、出发点和总的原则必须与档案法保持一致，实施办法是档案法的具体化，可以对档案法做出解释，可以根据档案法的规定合理延伸，但不能与档案法相矛盾、相抵触。也就是说，档案法所允许的，实施办法不能禁止；档案法所禁止的，实施办法不能允许；档案法没有规定的，实施办法要做出规定就必须依据档案法的原则。总之，实施办法不能超出档案法的范围，必须保持与档案法的一致性。而就目前的情况看，除了上述基本的原则要求之外，档案法中的一些“未尽事宜”还亟需实施办法进行补充、完善和解释，有些甚至可能“事关重大”。说得更加直白一些，如果没有实施办法，档案法可能只能停留在宣传和“研究”阶段。

总之，如果将档案法比作档案法治体系的头颅，那么实施办法是这个体系的腰身，其余的档案法规文件和规章则属于这个体系的四肢。实施办法的重要性不言自明。丁海斌、康胜利、颜晗在题为《谈<档案法>与<档案法实施办法>修订的几个问题》的文章中明确指出：“从理论上的法律条文到法律操作上的实施办法，是法律转换和产生实效的关健步骤。《档案法》的修订和实施需要以解决好法律模式选择、法律适用范围和相关概念界定等前提性问题为基础。”[18]由此可见，为确保档案法顺利实施，实施办法的修订和颁布，已经成为当务之急。

二要加强档案法相关“判例研究”。如果说实施办法属于档案专业主管机构的责任，那么档案法相关“判例研究”则具备了全民参与的空间。邢变变在《新旧<档案法>规制下档案开放利用在司法案件中的变化与应对——以中国裁判文书网39篇文书所涉案件为例》一文中提出，由于档案机构改革的进行，原有“局馆合一”的形式不复存在，档案行为主体的地位发生了改变。在她研究的39个判例中，档案馆无一例外地成为被告。从文书类型看，有效文书中包括裁定书25篇，判决书13篇，通知书1篇；从案件所涉档案馆的类型看，涉及综合性档案馆的案件有29个，涉及专业档案馆的有10个；按照原告申请公开或查阅的档案信息种类划分，涉及文书档案的案件有18个，涉及专门档案的案件有21个[19]。这些仅仅是中国裁判文书网某个时段中有关档案开放利用的司法案件，由于没有全国的统计数据，无法推断涉及档案的司法案件的总体情况，但可以保守地说要几倍于文章中提及的数字。笔者认为，关注和研究这些档案法相关判例，是档案法贯彻实施的重要内容。这些判例从一个角度说明了档案法生命力，也可能成为弥补法律“缺陷”的必要途径。无论是档案管理的从业人员还是其研究者，都可以从与档案法相关判例了解法律的存在价值和意义，从而强化自身执法和研究的动力。

从目前笔者掌握的情况看，我国档案学界、业界真正涉足这一领域的人员并不多。档案专业主管机构似乎还没有精力将与档案法相关判例的公布与解读作为工作的中心内容。这就为该领域的开拓和发展提供了更加广阔的远景。

3 结语

新修订档案法的颁布与实施，揭开了我国档案法治研究进行时的新篇章，而一部法律的重要价值则在于其贯彻与实施。档案法在经历了不同群体的宣传、研究和解读之后，需要借助实施办法拉近与社会的距离。在这个历史进程中，无论论处于哪个行政执法程序，“档案专业主管机构人员”和“高等院校档案学者”都会以自己恰当和法律许可的方式参与其中。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，作为属于行政法范畴的档案法，只有付诸实践，才有可能成为推动社会进步的力量。因此，与此相适应的档案法治研究也只有进行时，没有完成时。