论党的组织法规制度建设内在逻辑与功能定位

施新州

[摘要]党内法规与党内法规制度在内涵与外延上有所不同。党的组织法规制度是规范党的各级各类组织之结构与功能的规章制度总称，是党内法规制度体系的重要组成部分。党的组织法规制度建设表征党的组织法规制度体系化建构，是包括“价值—制度—过程”三位一体的目标体系，呈现价值逻辑、制度逻辑、实践逻辑三层结构，限定其五方面功能，即为党组织在组织力内在要求上优化党的组织体系及其运行机制和增强组织力、组织管理主观要求上提升管党治党能力、组织运行规范要求上保持党的优良传统和作风、组织协调系统要求上加强和完善党的领导、组织功能政治要求上实现党和国家的长治久安提供基础性制度保障。

[关键词]党内法规;党的组织法规制度;法政治学

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2022）03-0029-09

党的组织法规是党内法规体系的重要构成，党内法规体系是党内法规制度体系的核心组成部分，属于基础性法规，是党内法规制度建设的重要方面。党的组织法规制度与党的组织体系在逻辑上的同构性决定着党内法规制度建设的基本特征和要求，是党的建设实现科学化系统化的基点。党的十八大以来，习近平就党内法规制度建设发表了系列重要讲话和重要指示批示，科学回答了党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”等重大问题[1]，形成了内涵丰富、阐述深刻、逻辑严密、系统完备的理论，即“习近平总书记关于依规治党的重要论述”（以下简称“重要论述”）。该理论（尤其是其中关于党的组织法规制度建设部分）是党的组织法规及其制度建设的基本遵循，是构成其内在逻辑的基本依据和实现其价值功能的理论指引。

一、党的组织法规制度及其相关概念的厘清

在基本概念及其运用上，有“党的组织法规”和“党的组织法规制度”之分，这源自“党内法规”与“党内法规制度”这一组概念的具体用法。在理论界，关于“党内法规与党内法规制度”“党内法规体系与党内法规制度体系”“党内法规体系建设与党内法规制度体系建设”这三组概念及其运用有着不同理解或模糊认识。相应地，关于党的组织法规与党的组织法规制度之间亦是如此。因此，有必要先对相关概念加以澄清，明确各组概念的逻辑及其相互之间的联系。

（一）概念缘起：党内法规包含于党内法规制度

党内法规是党内法规学的核心概念，学界对之有过深入讨论，“党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结党的理论创新和实践经验”[2]，《中国共产党党内法规制定条例》第3条给予了明确规定。相较“党内法规”而言，“党内法规制度”的内涵与外延要宽泛一些，因为在现实政治生活中，同时存在的还有关于党的领导和党的自身建设活动的（专门规章制度之外）规范性文件，以及除党内法规制定主体（即党的中央组织，中央纪律检查委员会及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委）之外的党组织（即非制定主体）所制定的诸多适用于其所在地区、所在领域、所在部门的管理规则规定等规章制度（一般称为规范性文件），同样发挥着重要的规范性作用。因而，党内法规和规范性文件共同构成了党内法规制度的具体内容，这是在过去所形成的基本共识。诚然，对于党内法规与党内法规制度这两个概念，无论是研究者还是实务工作者，时常存在“通用”情形，这一点可从概念形成过程角度加以理解。作为党内法规研究中的基本概念，二者的内涵与外延是很清晰的，党内法规具有法的一般属性和特点、结构和功能，在党内法规制度（具有更为丰富的内涵与更为广泛的外延）中居于核心地位;在逻辑关系上，前者包含于后者。

（二）概念衍生：党内法规体系是党内法规制度体系的核心构成

“党内法规体系”这一概念衍生于党内法规，是党的十八届四中全会决定正式提出来的，且作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。“党内法规制度体系”是从“党内法规制度”这一概念衍生出来的，并在2017中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）中进行了明确界定，即“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”[3]。它进一步明确了党内法规制度体系的基本构成，即党章之下的四大板块。从这两个概念产生语境和具体运用来看，党内法规体系作为法治体系的子体系之一，是相对于法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系等其他子体系而言的，凸显的是其所具有的法的一般属性与特点、内容和形式、结构与功能;党内法规制度体系则是从党的建设尤其是制度建设来说的，更多地侧重于党的自身建设与发展尤其是制度方面的建设与完善。在具体运用语境中，二者往往存在通用情形。从中办法规局2021年8月4日在《人民日报》发表的《中国共产党党内法规体系》来看，党内法规体系是一个规范的专属概念，排除了“党内法规制度体系”中“专门规章制度”之外的内容，仅包含居于核心地位的党内法规。但是，这并不影响“党内法规制度体系”的概念在现实政治生活和理论研究中的实体性存在及其具体运用，更不影响它与“党内法规体系”在具体内涵与外延上的逻辑关联性，以及在理论上的进一步探讨。当然，在特定的政治生活领域和具体研究语境中，还是要遵循其作为一个学术概念的具体内涵和运用上规范旨向。

（三）关系构成：党的组织法规包含于党的组织法规制度

澄清了“党内法规和党内法规制度”“党内法规体系和党内法规制度体系”，就易于讨论“党的组织法规和党的组织法规制度”这一组概念了。《意见》对党内法规制度体系提出了“1+4”的基本构成，即在党章之下分为关于党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障4大板块。按此划分，党的组织法规制度可界定为规范党的各级组织结构与功能的规章制度的總称，在具体构成上包括党的组织法规和相关规范性文件。如果将“党的组织法规”界定为“调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等的党内法规”[2]，就不再包括所涉及的规范性文件而凸显其作为核心法规的法的属性与特征。可见，党的组织法规是党的组织法规制度的核心构成部分，具有法的一般属性和特点、内容和形式。

党的组织法规与党的组织法规制度，这一组概念是伴随着“党内法规—党内法规制度”和“党内法规体系—党内法规制度体系”形成演变自然产生的习惯性用语，是前者的衍生概念。相应地，“党的组织法规建设”与“党的组织法规制度建设”这一组概念，亦是“党内法规建设”“党内法规制度建设”“党内法规制度体系建设”的自然衍生，特指关于规范党的各级各类组织结构与功能的法规制度的建设与发展并指征其具体状态。“党的组织法规建设”的内涵与外延只不过是小于“党的组织法规制度建设”而已。鉴于本文论及内容的整体性要求，还是采用内涵与外延较为宽泛的“党的组织法规制度”这一概念，侧重于制度建设层面的运用，凸显其对党的各级各类组织在结构与功能上的优化与完善，聚焦党的组织法规制度建设的内在逻辑、功能定位与基本要求。

二、党的组织法规制度建设的理论基础与具体目标

党的组织法规制度是党内法规制度体系的基础性法规制度，在建设和完善党内法规制度体系进程中，“首当其冲的是建立健全党的组织法规制度”[4]（P667）。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[5]，这意味着在党内法规制度建设上已经完成了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》所提出的建党百年预定目标。这一历史性成就具有重大历史意义和现实意义，对于中国共产党的组织形态、制度形态和功能形态有着深远影响。“重要论述”为党内法规制度建设提供了方向和动力，它（尤其是其中关于党的组织法规制度的部分）为党的组织法规制度建设提供了具体途径和方法。

（一）党的组织法规制度建设的理论基础

党的组织法规制度建设作为党内法规制度建设的重要内容，有其特有的理论逻辑亦需要相应的理论指引。其理论逻辑内含于党内法規制度建设的理论即“重要论述”，在理论上被概括为“十个坚持”[1]，其中关于党的组织法规制度建设部分（亦可称为“习近平总书记关于党的组织法规制度建设的重要论述”）“习近平总书记关于依规治党的重要论述”，作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，有其逻辑和学理上的要求和定位。但是，作为一个理论概念，其内涵与外延，从字面上看，要大于“习近平总书记关于党内法规制度建设的重要论述”这一概念。当然，还需要学界进一步研究，毕竟其内涵与外延需要在研究实践中进一步丰富和发展。“习近平总书记关于党的组织法规制度建设的重要论述”，笔者曾作过梳理，其内涵丰富，对党的组织法规制度建设起着重要且直接的理论指引和现实指导作用。按照过去的习惯用法，如果把“习近平总书记关于党内法规制度建设的重要论述”作为这一理论的称谓，那么，“习近平总书记关于党的组织法规制度建设的重要论述”作为其亚理论就顺理成章了。如何把握理论逻辑与实践逻辑的具体关系，是党内法规学需要处理的一个基本内容。毕竟作为一个实践性很强的学科，党内法规学既要遵循实践过程的基本要求又要遵循理论发展的基本原则。，客观上构成了党的组织法规制度建设的观念形态。本文研究所依据的理论及其文献，主要是“重要论述”尤其是其中涉及党的组织法规制度建设的内容具体包括四个方面：一是关于党的组织法规制度制定的说明，如关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明;二是在全国组织工作会议上的讲话尤其是其中涉及党的组织法规制度建设的内容，如2013年和2018年的两次讲话;三是中共中央政治局审议党的组织法规制度时形成的统一意见等;四是相关讲话中涉及党的组织法规制度建设的内容，如在十九届中央政治局第二十一次集体学习时的讲话（2020年6月29日）。但是，限于笔者搜集材料的深度和广度，部分材料还未纳入研究范围，不过这并不影响从现有材料中去分析和把握其精神和原则，进而帮助我们理解关于党的组织法规制度建设的内在逻辑与价值功能。，它是党的组织法规制度建设的基本依据和理论指导，是构成其内在逻辑的理论基础。一般而言，解释一个事物的理论逻辑即描述这一事物的观念形态，集中反映着其组织形态和制度形态及其基本属性与特点，决定其相应的功能形态。党的组织法规制度建设的理论，是党的组织及其制度体系之结构与功能的理论化系统化表达，规定或反映着党的组织法规制度建设的制度逻辑和实践逻辑，进而指引其发展方向。

（二）党的组织法规制度建设的目标及其构成

党的组织法规制度建设，是表征党的组织法规制度体系化建构的一个概念，特指“对党的中央组织、地方组织、各类基层组织的设置产生、功能地位、职权职责等作出基本规定，实现对党的组织体系‘一体三翼’基本架构的制度性建构”[4]（P667），它是一个系统工程，“需要顶层设计、科学谋划、协同推进、整体发力”[4]（P131）。从党的组织法规制度建设实践看，它是一个包括“价值—制度—过程”三位一体构建的目标体系。

第一，以组织体系的政治目标为价值导向。在价值目标上，党的组织法规制度建设着重强调政治价值与制度价值的有机统一，以优化党的各级各类组织的结构与功能，增强党的领导和执政能力，实现全面从严治党，即“为坚持和加强党的全面领导，保证全党团结统一、行动一致提供强有力的制度支撑”[6]，这是由党的各级各类组织建设在党的建设中的重要性、党的组织法规制度在党内法规体系建设中的重要性所决定的。“重要论述”明确了这一目标并强调“坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置”[1]，这是其理论基础的出发点。党的组织及其法规制度本身更多地承载着明晰的政治价值，例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》是两部重要的组织法规，习近平在《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中指出，起草这两个文件就是要“突出全面从严治党这个主题，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力” [7]。正是在实现党组织结构和功能及其运行机制不断优化的同时，逐步推进党的组织建设和党的组织工作科学化制度化。制度是政治价值得以实践的基本保障，党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实做到“坚持贯彻民主集中制”[1]的原则，坚强有力的组织制度保障则是重要前提。

建构完善的制度，需要厘清制度价值的基本内涵。习近平强调法规制度所具有的根本性、全局性、稳定性、长期性等特征，阐明了党的组织法规制度的价值属性。“重要论述”不仅是在坚持马克思主义的立场、观点、方法基础上“继承了社会主义发展史特别是中国共产党历史上形成的制度建设理论”[1]，而且是“对新时代党内法规制度建设丰富实践和宝贵经验的科学总结”[1]。例如，在各级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织中发挥着重要领导功能的党组，如何按照法治精神和原则领导各自的中心工作、完善所在机构和组织的自身建设，发挥其在国家法治建设中应有功能，实现其治国理政功能，是党的组织法规制度建设的内在要求。为此，《中国共产党党组工作条例》作为党的组织法规中一部基础主干党内法规，对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出了全面规定和具体要求。党的组织法规制度建设的重要目标就是要实现各级党组织自身的制度化规范化，并以此实现其功能的优化（组织能力的提升），同时在此过程中增强党的集中统一性，提升党的领导和执政能力。可见，制度价值与政治价值是相辅相成的，内在统一于党的组织法规制度建设过程之中，价值目标决定制度目标，价值目标的实现以制度目标实现为前提。

第二，以组织制度体系的科学性为基本原则。在制度目标上，党的组织法规制度建设注重系统性与规范性的有机统一，按照党的组织体系自身所要求的科学性与有效性，实现法规制度之间的“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[8]，目的是完善党的组织法规制度体系，进一步完善党内法规制度体系，巩固党内法规制度的权威性和严肃性，反过来，又为优化党组织的结构与功能奠定坚实的制度基础。党的十八大以来，党的组织法规制度建设成果是显著的截至2021年7月1日，全黨现行有效党内法规共3615部（其中党的组织法规153部），在211部中央党内法规中，党的组织法规15部;在163部部委党内法规中有1部党的组织法规，在3241部地方党内法规中有137部党的组织法规。参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》（二〇二一年七月），《人民日报》2021年8月4日。，每一部组织法规皆发挥着重要功能并相互协调。在制定某一部组织法规时，要重视相关配套制度规定的制定及其功能上的协同。因此，当党的组织法规制度中基础性法规发布后，“中央相关部门、各级党委（党组）要结合实际，把党的组织法规和党中央提出的要求具体化，建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系”[9]，为进一步完善党内法规制度奠定坚实基础，为优化党的组织结构与功能提供了必要的制度依据。

除了党的组织法规制度自身的体系化目标要求，还要兼顾与其他党内法规制度的衔接与协调[7]。首要的是坚持以党章为根本遵循，在具体内容上以党章为根本依据，维护党章权威并保障党章实施。党章中对党的组织制度、各级党组织进行了明确规定，如何把党章中关于党的组织设置及其规定和原则要求具体化、制度化、程序化，是党的组织法规制度建设的重要内容。相应地，对党的组织法规制度建设提出了系统性规范性要求。例如，各级党委在本地区要发挥总揽全局、协调各方的领导核心功能，同时其在国家政权机关、企事业单位和社会组织中皆有派出机构（组织），客观上要求党的组织法规制度体系必须与国家制度体系相一致，与国家相关法律有效衔接与协调，有助于“形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[10]，进而形成符合我国实际的法治体系。党的组织法规制度既是党的组织建设和优化党内政治生活和组织生活的重要基础，又与党章和其他党内法规共同构成了完善的党内法规制度体系，为优化党内法治和党内法治建设提供制度保障，也是国家政权建设和国家法治建设的重要基石，与国家法律共同构筑完善的国家法治体系。

第三，以组织结构与功能的优化为根本要求。在过程目标上，党的组织法规制度建设强调其历史性与现实性的有机统一，在党的法规制度百年建设的具体实践中坚持继承与发展原则，根据党组织的现实需要实现组织创新、制度创新和理论创新。在党的组织法规制度实施过程中，形成了其制定、宣教和执行三个方面的相辅相成，并构成其特有的实践逻辑。这与党内法规制度制定实施的一般要求是一致的。随着党内法规制度建设进入深化过程，应改变过去党的组织法规制度建设仅是组织部门的事的传统观念，逐步在党的组织法规制度建设全过程坚持系统观念和全局观念，着眼于各级各类党组织的功能进行法规制度建设。

三、党的组织法规制度建设的逻辑构成及其内在统一性

鉴于党的组织及其法规制度的基础性地位和作用，党的组织法规制度建设具有其特有的属性及要求，其内在逻辑亦是清晰的。具体而言，价值逻辑决定着制度逻辑并直接推动这一实践过程且清晰勾勒出其逻辑结构，具体体现了党的组织法规制度建设在理论性与实践性上的有机统一。

（一）内在逻辑的三方面构成

党的组织法规制度建设是一个包括“价值—制度—过程”三位一体构建的目标体系，相应地，也就形成了价值逻辑、制度逻辑、实践逻辑三个层面的逻辑结构。

价值逻辑是价值目标的集中体现。党的组织法规制度建设的价值目标有两个层次：一是党的组织在结构上的制度化规范化，以实现其制度理性;二是党的组织在功能上的优化，以实现其实践理性，保障其政治价值的实现。前者是后者之前提，后者是前者的目标和依据，在实践过程中通过前者实现后者，即在实现制度理性过程中实现政治价值。

制度逻辑是制度目标的具体表达。制度目标体现在三个层次：一是以党的组织法规为核心形成党的组织法规制度体系，进而为党内法规制度体系奠定基础;二是以党的组织法规制度为基础性制度（以党章为统领、党内法规为主干）完善党内法规制度体系，为法治体系提供坚实的组织制度保障;三是在前者基础上形成以完善党内法规体系为重要组成部分的中国特色社会主义法治体系，为我国法治建设提供组织保障和制度保障。这三个层次的逻辑关系是递进的，在实践中不可分割。

实践逻辑是过程目标的集中表述。其过程目标总体上是实现党的组织法规制度整体上的有效性和权威性，具体体现为实施及其监督保障等具体过程的有效性，保障目标的权威性;其逻辑关系是总分关系，子目标之间既有并列关系也有递进关系。

（二）党的组织法规制度建设的实践性特征及要求

党的组织法规制度建设的价值逻辑、制度逻辑和实践逻辑统一于党内法规制度建设的具体实践，这是其实践性特征及要求所决定的。这一实践性特征及其要求具体蕴含于党的组织法规制度的制定工作、宣教工作、执行工作等全过程和各方面。

第一，在党的组织法规制度制定过程中，善于总结党的组织建设经验和基层实践创新，及时把好的具体做法上升为组织法规制度，统筹推进既有组织法规制度的“立改废释”工作，坚持“本着于法周延、于事有效的原則制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度”[8]。因此，党的组织法规制度制定过程是在经验总结基础上的制度创新，是实践中形成的法规化成果，是结合新形势新情况新问题基础上实现其在内容、方向、原则和方法途径上的与时俱进，进而形成新的法规制度，推动党的组织建设的制度化规范化。同时，坚持问题导向，着眼于党内存在突出矛盾和问题的解决，党的组织法规制度建设“很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子”[7]，制定工作要求在根本上“有效解决已经发生的突出矛盾和问题”并“有效防止滋生蔓延新的矛盾和问题”[7]，这是完善党的组织法规制度的重要途径和方法。党的组织法规制度制定过程强调充分发扬党内民主和集中全党智慧，才能让出台的组织法规制度务实管用，使之“思想性、指导性、操作性都很强”[7]，这不仅要求重视组织建设还要求重视思想政治建设，即在党的组织法规制度建设中切实体现思想建党和制度治党同向发力。这是党内法规制度建设的传统和优势。

第二，在宣传教育过程中，重视党的组织法规制度的学习、教育和培训工作。党的十八大强调要树立社会主义法治理念、增强全社会学法尊法守法用法意识。知法才会尊法，尊法才会遵法，在党内法规制度的宣传教育培训中“必须抓住领导干部这个‘关键少数’”，要其做学法尊法守法用法的模范，“自觉当依法治国的推动者、守护者”[11]（P11）;同时凸显党内法规制度的刚性要求，在宣传教育培训中强调“党章等党规对党员的要求比法律要求更高”[12]。在出台每部党内法规的例行通知中要求各级党委（党组）抓好学习贯彻，组织开展学习培训，加强督促指导，确保各项要求落到实处，为了加强全党对党内法规的学习教育培训工作，《意见》强调要“加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程”[3]。重视党内法规制度宣传教育是党的优良传统和优势，不仅有助于树立其权威性还有助于提升其执行力。

第三，在执行过程中，重视党的组织法规制度在贯彻落实上的实效性和执行中的严格性。法规制度的生命力在于执行，“要以钉钉子精神狠抓制度执行”[13]。“我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行”[14]（P88），导致部分党内组织生活流于形式，党组织的凝聚力向心力不足，进而影响相关工作任务及其目标的实现。要坚持党员领导干部在党内法规面前人人平等，“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事”[15]，这是党内法规制度得以执行的重要前提。执规过程中领导干部须起模范带头作用，摒弃并破除特权意识，要把具体执规情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围以敦促领导干部严格按法规制度办事，用制度保障党内法规的严格实施并“通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任”，让法规制度的权威和力量在党的各项具体工作实践中“得到充分释放”[16]（P231）。

上述要求不仅适用于所有党内法规制度的实施，对于党的组织法规制度尤为重要。党的组织法规制度建设是历史的也是现实的，正是在其涵盖制定、宣传教育、执行、监督保障等全过程、各环节及其机制完善进程中，保持着其制度成长的科学性、权威性和发展性。

（三）价值逻辑、制度逻辑和实践逻辑的内在统一性

从概念到理论、从理论到实践，党的组织法规制度建设有其内在逻辑，既表现出其作为党内法规制度建设的一般属性，也有其作为组织法规制度建设的特殊性。这从党章关于党的各级组织和组织原则的具体规定占据的篇幅可窥一斑。其价值逻辑、制度逻辑和实践逻辑统一于党内法规制度建设进程之中。

党的组织法规制度建设的价值目标引领并保障着制度目标和过程目标的实现，制度目标是价值目标的具体载体和过程目标的成果体现，过程目标标识着价值目标和制度目标的实现过程及其要求，三者是内在统一的。因此，这决定了其价值逻辑、制度逻辑和实践逻辑三者之间的内在统一性，价值逻辑蕴含于制度逻辑和实践逻辑之中，决定制度逻辑和实践逻辑的方向;制度逻辑是价值逻辑与实践逻辑的制度表达，具体呈现价值逻辑并保障实践逻辑具体目标的实现;实践逻辑则是价值逻辑与制度逻辑的生动体现，是实现后者的理性过程;三者统一于依规治党的具体实践过程，体现了党内法规制度建设理论性与实践性的有机统一。就党的组织法规而言，这种统一性，不仅体现在党的组织法规制度体系及其建构过程，而且体现于党的组织建设及其法规制度的理论成长过程。

四、党的组织法规制度建设的功能定位

中国共产党是长期执政的世界第一大党，其不同层级、不同类型的党组织具有不同程度的政治领导、宣传教育、社会动员、自我管理等功能，“重要论述”是指导党内法规制度建设尤其是党的组织法规制度建设、明确其功能定位的基本依据。党的组织法规制度建设的内在逻辑映射着其实践性和理论性的内在统一性，体现了其理论逻辑与实践逻辑的有机统一。这种有机统一有助于保障党的组织法规制度建设在完善党内法规制度体系中的基础性功能，在建设中国特色社会主义法治体系中的保障性功能。党的组织法规制度建设必须着眼于党组织结构与功能的优化、党的领导和执政能力的增强，着眼于增进党内法治和党内民主、保持党的政治属性和政治优势，着眼于国家民主和国家法治建设、党和国家的长治久安功能。

（一）保障组织的运行功能：为优化组织体系增强组织力提供制度保障

健康有效的组织是强大政党的核心要素之一。中国共产党的组织体系是在百年历史中形成并按照党章规定的组织原则建立完善起来的，庞大的组织体系需要高效的组织制度及运行机制，并以此支撑党内治理能力和领导执政能力。（各级）党组织在结构与功能的优化程度是决定党内治理和国家治理能力和水平亦即党的自我管理、领导和执政能力及其治国理政有效性、权威性的核心要素。党的组织法规制度及其建设，是优化组织运行机制、增强各级党组织的组织力和各方面具体功能的有效路径或制度保障。新时代党的组织路线目的是“增强党的创造力、凝聚力、战斗力”[9]，是对优化党的组织体系及其运行机制并增强组织力的总体要求，对健全党的民主集中制及相应的制度机制提出了更高要求，这需要党内法规制度给予必要支撑。近期制定和修订的组织法规如《中国共产党中央委员会工作条例》《中國共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等就是在此背景下产生的，为党的组织体系及其运行机制提供了坚实的制度保障。相应地，党的组织工作的具体内涵、体系构成及重要功能也得以进一步明确，为优化党内治理、加强党的领导和增强党的执政能力提供了坚实的制度支撑。

（二）优化组织的管理功能：为提升管党治党能力提供制度保障

党内治理效能是决定政党能力的重要因素。“党要管党，才能管好党;从严治党，才能治好党”[17]。以干部能力为例，党组织管理是需要党的各级党员干部具体实现的。管党治党不仅要求有完善的制度体制机制保障，还要求党员干部在制度体制机制中发挥正向功能。因此，“贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键”[18]，提升党员领导干部各方面的素质和能力必须建立在完善的制度保障基础之上。“好干部是选拔出来的，也是培育和管理出来的”[9]，必须加强干部教育培训、选拔任用、管理使用工作，建立相应配套机制，如从严管理机制、干部能上能下机制、干部担当作为激励和保护机制。同时，要建立一整套的制度体系，包括素质培养体系、知事识人体系、选拔任用体系、从严管理体系和正向激励体系等，如《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》和修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》等党的组织法规制度，为推进干部选拔任用工作制度化和科学化，确保各级党代表依法履职，提升履行职责的能力和水平，为充分发扬党内民主，完善党内法治，健全维护党的集中统一提供了坚实的制度保障。

（三）强化组织的规范功能：为保持党的优良传统和作风提供制度保障

中国共产党在长期实践中形成了“以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活基本规范”[19]和相应的优良传统。伴随其间的是党的诸多优良传统和作风的制度化规范化，在党的组织法规制度中，《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》最具代表性。尤其是后者，其主体部分围绕12个方面提出了明确要求并加以具体规定，其中最为核心的是坚持民主集中制，目的是着力解决如何发扬民主、正确集中、开展批评和严肃纪律等问题，要求健全并落实民主集中制的各项具体制度，把“一把手”带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容来抓[17]。党的优良传统和作风还体现在开展组织生活、提升组织团结和凝聚力这一关键环节上，大力推动了相关党内法规的制定，严格组织生活制度，把作风建设融入制度建设之中。如2021年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、2020年制定的《中国共产党地方组织选举工作条例》和该年修订的《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规，为党组织的有效运行、党员权利义务之实现，以及保持党的优良传统和作风提供了制度保障。

（四）优化组织的协调功能：为加强和完善党的领导提供制度保障

中国共产党作为我国最高政治领导力量，在国家治理体系中处于核心地位，习近平形象地喻之为“众星捧月”中的“月”和坐镇中军帐的“帅[20]，相关论述为党的领导法规制度的制定和完善提供了方向指引。一是针对具有领导功能的党组织所制定的法规制度，如《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等;二是涉及党的职能部门（机构）的领导职责的法规制度。前者属于党的组织法规，后者属于党的领导法规，“是规范和保障党对各方面工作实施领导”[2]的党内法规，如《中国共产党政法工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党领导国家安全工作条例》《中国共产党军队党的建设条例》等，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供了制度保障。政法工作条例属于党的领导法规，但涉及政法委结构与功能部分的内容具有组织法规的属性和特点，宣传工作条例亦是如此，这是由其所规范的特定组织类型的具体职责决定的，因此需要解决“党的组织法规与党的领导法规中的组织规范的协调联动”问题[21]。除此之外，那些规范党组（党委）的党的组织法规制度明确界定着各级党委在相应人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织中的派出机构，关于规范这些派出党组织结构与功能的党内法规则直接规定着各级党委与其领导和被领导关系，其制定与实施及其在制定实施过程中的不断完善，对加强和完善党的领导提供了不可或缺的制度保障

（五）增强组织的政治功能：为党和国家的长治久安提供制度保障

中国共产党在国家政治生活中的领导和执政地位是通过其各级各类组织及其领导和执政功能实现的。“如何跳出‘历史周期率’、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是需要我们深入思考的重大问题”[22]（P99）。避免历史重演进而实现党和国家的长治久安是党内法规制度建设的根本目的。习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示，强调“实现党和国家的长治久安”，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[23]，关于党的组织及其法规制度建设也作过精辟论述。只有保障党的各级各类组织健全有力，才能形成上下贯通、执行有力的严密组织体系，确保党组织自身在整体上的协同性、系统性，党的领导体制机制才能运行流畅，“如身使臂，如臂使指”[9]。规范党的组织体系及其职能职责的党内法规制度体系，不仅是构成和保障党的全面领导的根本依托，而且能够“为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[24]（P79）。“重要论述”为党内法规制度建设尤其是党的组织制度建设明确了这一历史任务，即跳出“历史周期率”、实现党和国家的长治久安[25]。党的组织法规制度建设是实现党组织的政治功能进而实现国家政权组织功能的重要保障。参考文献：

[1]中共中央办公厅法规局.坚持依规治党、加强党内法规制度建设的行动指南[J].民主与法制（周刊），2022，（2）.

[2]中共中央办公厅法规局.中国共产党党内法规体系（二〇二一年七月）[N].人民日报，2021-08-04.

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[10]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29.

[11]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[12]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，（1）.

[13]中共中央政治局召开会议审议通过《国家安全战略纲要》[N].人民日报，2015-01-24.

[14]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

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[16]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[17]习近平.在全国组织工作会议上的讲话（2013年6月28日）[J].党建研究，2013，（8）.

[18]习近平.在全国组织工作会议上的讲话（2018年7月3日）[J].党建研究，2018，（9）.

[19]关于新形势下党内政治生活的若干准则[N].人民日报，2016-11-03.

[20]习近平.中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征[J].求是，2020，（14）.

[21]祝捷，万孝笑.论党的工作机关的双重维度[J].党内法规理论研究，2020，（2）.

[22]中共中央文献研究室.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[23]习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示强调坚持依法治国与制度治党依规治党统筹推进一体建设[N].理论导报，2016，（12）.

[24]中共中央文献研究室.习近平关于全面建成小康社會论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[25]习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障[N].人民日报，2020-01-14.责任编辑：陈文杰

On the Internal Logic and Functional Position of the Construction

of the Party’s Organizational Laws and Regulations

Shi Xinzhou

Abstract：The inner-party laws and regulations are different in connotation and extension. The party’s organizational laws and regulations are the general name of the rules and regulations that regulate the structure and functions of various organizations at all levels of the party. They are an important part of the inner-party laws and regulations system. The construction of the party’s organizational laws and regulations system represents its systematic construction. It is a trinity target system including “value-system-process”， showing a three-tier structure of value logic， system logic and practical logic， which provided five functions to optimize the party’s organizational system and it’s operating mechanism， enhance organizational strength， improve the ability of managing the party Maintain the party’s fine tradition and style， strengthen and improve the party’s leadership， and provide basic institutional guarantee for the long-term stability of the party and the country.

Key words：inner party laws and regulations， the party’s organizational laws and regulations， politics of law