重构与嵌入：新时代派驻监督的改革实践与质效提升

王尘子

[摘要]派驻监督是在党中央集中统一领导下，强化自上而下组织监督的重要形式，是党和国家监督体系的重要组成部分。随着纪检监察派驻机构改革向纵深发展，派驻监督表现出鲜明的制度重构与过程嵌入特点。就结构环境而言，派驻机构的领导体制、组织形式、职能职责和机构管理等要素要件得到结构性重组;就运作过程而言，派驻机构常态化监督机制和派驻机构、纪检监察机关的协同联动机制实现了流程优化。派驻监督在实践中仍需面对“脱嵌”问题，为充分发挥派驻监督的制度优势，有必要在结构和过程两个层面对派驻监督进行针对性调适，进一步提升派驻监督质效。

[关键词]重构;嵌入;派驻监督;纪检监察派驻机构

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2022）03-0057-10

一、 既有研究回顾与问题的提出

为了有效应对治理主体多元化、治理对象复杂化、治理单位精细化等问题，中国共产党在推进全面从严治党的过程中，需要实现监督方式从粗放型、运动型向精准化、常态化的转变。以此为背景，新时代纪检监察派驻机构改革贯通党的纪律检查体制、国家监察体制和纪检监察机构“三项改革”，是完善党和国家监督体系、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，并先后印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》《中央纪委国家监委派驻机构改革方案》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》等重要文件，为推进纪检监察派驻机构改革提供了根本遵循;十九届中央纪委二次、三次、四次、五次、六次全会接续对派驻机构改革作出安排。在中央层面派驻机构改革的示范和引领下，地方层面的改革也在分类推进、逐次展开，从当前的情况看，省市县三级党和国家机关都已设置了纪检监察派驻机构，派驻监督的组织架构和制度机制逐渐完善。

纪检监察派驻制度的改革创新带动了理论研究的深入发展，近年来围绕派驻监督的研究成果持续增加。总体而言，既有研究成果大多聚焦于派驻监督的经验总结和价值规范，主要基于两类研究路径展开。第一类是结构研究路径。派驻监督的效能由制度环境决定，因而需要重点关注资源和权力通过正式的制度设定在派驻机构、驻在单位和派出机关之间的结构性分配。从这一路径出发，相关文献对派驻监督的制度沿革进行了系统回顾[1]，纪检监察派驻机构改革通过标准化、确定性和实用性的制度设计提升了派驻监督的权威性和独立性，使其能够最大限度趋近于无禁区、全覆盖、零容忍的权力监督理想状态[2]。第二类是过程研究路径。如果说结构研究路径主要关注派驻监督的制度变迁和制度本身理应具有的正向功能，那么过程研究路径更加聚焦于派驻监督在行为层面是如何运作的。这类研究路径受到组织理论和决策理论的深刻影响，重点分析改革意图、组织机构的行為和行为结果之间的相互关联[3]。在该路径的研究框架中，相较于改革前的运行状态，派驻监督的运作机制在改革后发生了显著变化，派驻机构的职责定位和监督流程进一步明确，独立性和专业化水平得到了有效提升[4]（P49）。

目前学界围绕派驻监督的研究成果不乏真知灼见，既为实务界的改革实践提供了参考，也为下一阶段的研究奠定了基础。然而，相较于权力监督的其他研究议题，针对派驻监督的专题研究仍然较为匮乏，且既有研究成果在研究体系的完整性层面仍然存在一些缺憾。一方面，结构研究路径以政策解读为主，偏重于分析改革所引发的具体制度变化，但对派驻监督的实际运行机制缺少必要关注，难以妥善处理价值判断和事实判断、“应然”与“实然”之间的关系。另一方面，既有的过程研究路径以案例分析为主，主要是选取某一特定地区的派驻机构工作流程进行考察，这就导致相关研究仅揭示了派驻监督运行机制的部分面貌，忽视了将派驻监督的结构环境纳入研究体系的必要性，对派驻监督的整体把握尚不充分，学理性有待提升。

有鉴于此，作为党和国家监督体系建设的一项重要研究议题，针对派驻监督的研究有必要进一步提升系统性和针对性，并在此基础上回答四个关键问题：新时代纪检监察派驻机构改革受哪些因素的驱动，改革对派驻监督哪些方面的制度要件进行了重构;在改革的牵引下，当前派驻监督的运作机制发生了怎样的流程调适;派驻监督在实际运作中面临哪些阻碍，这些阻碍背后的深层诱因是什么;如何有针对性地推进派驻机构改革，更好地将派驻监督的制度优势转化为治理效能。为了回答这些问题，本文将对结构研究路径和过程研究路径进行整合，不仅在静态的结构层面揭示本轮改革对纪检监察派驻制度的影响，还将在动态的运作过程层面揭示派驻监督的“嵌入式”运行机理。如此，既能避免结构研究拘泥于制度文本分析的短板，又能将制度主体的行为限定在调整后的制度框架内，为全方位分析新时代纪检监察派驻制度提供一个整体性分析框架（见图1）。

二、 制度重构：派驻监督结构环境的

渐进优化党的十八大以来，派驻监督的改革步伐一直未停，特别是在国家监察体制改革后，派驻监督已经成为贯穿党内监督和国家监察的桥梁纽带。就概念而言，制度重构意味着治理主体为实现特定的治理目标，以革命性再造或渐进优化的方式对原有制度进行重新建构[5]。考虑到派驻监督在党和国家监督体系中的重要地位和长期的实践经验，对纪检监察派驻制度进行自上而下、循序渐进、分步实施的渐进优化成为新时代派驻监督制度重构的基本路径。

（一） 派驻监督制度重构的逻辑理路

第一，加强党的集中统一领导，实现政治监督权威性与执行性有机统一的根本要求。在中国，党的领导覆盖各个领域，也体现在党与国家各级各类机构的关系之中。为了扭转以往存在的管党治党“宽松软”问题，纪检监察派驻机构改革成为加强党的集中统一领导的重要抓手。从这一视角来看，本轮纪检监察派驻机构改革不同于以往的一项重要特征，就是明确强调派驻机构政治监督职责。近年来，围绕派驻监督颁布的党内文件反复强调：派驻监督本质是政治监督，派驻监督的重点是“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”[6]（P56）;十九届中央纪委第六次全体会议明确指出，要“进一步加强上级纪委监委对下级纪委监委、派出机关对派驻机构的领导，加强对驻在部门机关纪委履职情况的监督指导”[7]。我国的纪检监察体制以垂直领导为主，纪检监察派驻机构属于纪委监委自上而下的委派，因而在单一制国家结构形式及党和国家机构实行民主集中制原则的背景下，明确派驻机构的政治监督职责、实现派驻监督对党和国家机构的“全覆盖”，无疑能够放大派驻监督的权威效应，加强党对各领域各方面工作的领导。

第二，党风廉政建设和反腐败斗争形势变化的现实需要。长期以来，我国纪检监察体系更多采取的是惩戒型廉政策略，也就是以直接打击为指导、以事后干预为特征、以个体或群体惩治为目标[8]。党的十八大以后，惩戒型纪检监察工作成效显著，反腐败斗争已经取得了压倒性胜利。但是，作为一种“有组织地不负责任”和“有组织地不作为”，官员懒政、怠政等消极避责现象频繁发生。在反腐败斗争持续保持高压态势的情况下，一些腐败分子开始借助更为专业的作案工具与作案方法进行特殊利益交换，“传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂”[9]，这也导致纪检监察机关的调查取证难度增加。面对党风廉政建设和反腐败斗争的新形势、新问题，强化权力监督的重要性和紧迫性明显提升。相较于其他监督方式，派驻监督的监督对象、监督重点更加明确，作为“常驻不走的巡视组”，纪检监察派驻机构具有近距离、全天候、常态化的监督优势，有助于解决“上级监督远”的监督信息不对称问题。

第三，派驻监督长期探索的实践经验与制度基础。派驻监督作为党内监督和国家监察的重要形式，其制度雏形可以追溯到社会主义革命和建设时期。1951年9月，政务院决定在财政部、贸易部等 7 个部门内设监察机构;1962年9月，党的八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》，规定中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属部门，监察组由中央监察委员会直接领导[10]（P114）。改革开放以来，纪检监察派驻制度经历多次调适，形成了较为稳定的制度框架，中央和地方在派驻监督运行环节也积累了丰富的实践经验，对以往派驻监督的短板和不足有清晰认知，这为新时代纪检监察派驻制度的重构提供了深厚的制度基础和现实参照。

（二） 派驻监督制度重构的要素要件

第一，领导体制重构。派驻监督能否发挥预期效能首先取决于派驻机构的权威性和相对独立性，因而构建科学合理的领导体制是本轮改革的关键。1991年，中央纪委颁布《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组若干问题的规定》，明确了中央纪委派驻纪检组、各部门党组纪检组受中央纪委和所在部门党组（党委）的双重领导体制;1993年，中央纪委、监察部颁布《关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，规定了纪检机关和行政监察机关合署办公条件下的“双重领导、一个为主”领导体制[11]（P249）。就权力监督而言，这种“监督者又是被领导者”的双重领导体制一直为学界所诟病，派驻机构、驻在单位和派出机关的关系不清、定位不准、领导体制不顺成为阻碍派驻监督效能提升的症结。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求中央纪委对派驻纪检机构实行统一名称、统一管理。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》第二十八条明确规定：“纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强對被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督”，“派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导”[12]（P8）。当前，中央纪委对派驻机构实行“中央纪委常委会统一领导，中央纪委国家监委统一管理”的领导体制[13];在地方层面，原有的双重领导体制已调整为由派出机关直接领导、统一管理的领导体制，明确了派驻监督的实质是上级监督，派出机关与派驻纪检监察机构是领导与被领导的关系，派驻纪检监察机构与驻在单位是监督与被监督的关系。

第二，派驻模式重构。以往派驻监督主要采取单独派驻模式，也就是上级纪委向某一政府机关派出纪检组。由于单独派驻需要较高的人力物力成本，因而派驻监督的范围相对有限，主要覆盖行政部门，党务、人大、政协、部分群团组织和国企都未设置派驻纪检组。实践中，虽然一些地区探索出“片派驻”“点面结合”等派驻模式[14]，但未得到普及推广。2014年12月，中央政治局常委会审议通过的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》明确提出，中央纪委派驻机构将采取单独派驻和归口派驻两种形式。这是中央层面首次在派驻监督领域实行归口派驻，派驻模式方面的创新探索为派驻监督“全覆盖”提供了现实路径。归口派驻又被称为综合派驻，即对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，分系统或分片区设置派驻机构，每个派驻机构负责监督若干个单位由于单独派驻和归口派驻模式的差异，派驻监督可以被分为单独监督和综合监督两种类型。。2015年1月，中央纪委在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、全国人大机关和全国政协机关等中央和国家机关设立了7家派驻机构，其中5家实行综合派驻;2015年11月，中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，明确中央纪委设置47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关的派驻机构全覆盖，在47家派驻机构中，27家为综合派驻。考虑到业务关联、工作便利和纪委监委自身的人员配置，归口派驻在当前已经成为从中央到地方的派驻机构设置普遍模式例如，中共北京市委在2015年出台《关于加强北京市纪委派驻机构建设的实施意见》，按照全面派驻、分类设置、职能明确、权责统一的原则，改革完善派驻机构领导体制和工作机制，明确了单独派驻和归口派驻两种派驻形式，并在市级党和国家机关设立7家综合派驻机构，负责监督39个部门和单位。又如，浙江在省级层面设立了25家派驻机构，其中有23家采取了综合派驻模式，实现了对省级党和国家机关的监督“全覆盖”。。

第三，职能职责重构。受制于“条块分割”“双重领导”的体制结构，党的十八大以前，派驻机构的主要职责是“协助驻在单位抓党风廉政建设”[15]，这意味着派驻机构除履行监督职责外，还要承担驻在部门的其他工作，因而在实践中出现了较为明显的“职责冲突”问题。对此，十八届中央纪委三次全会要求，派驻机构全面履行监督职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，纪检组长在党组中不分管其他业务工作。此后，围绕派驻监督出台的一系列党内文件均着眼于明确派驻机构的监督职责，中央纪委国家监委也多次就派驻机构对驻在单位党组织是否有协助职责作出针对性解答[16]。在1993年中央纪委和监察部合署办公后，派驻机构需要根据党内法规和行政监察法的规定，履行党的纪律检查和政府行政监察两项独立职能。进入新时代，党章、宪法的修订及监察法的出台，使党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察实现了统一，为整合派驻机构的职能职责提供了根本制度遵循。根据党章和宪法、监察法的规定，派驻机构不仅依照党章和党内法规履行监督执纪问责的职责，而且依照宪法和监察法履行监督调查处置的职责，根据授权行使相应的纪检监察权限。

第四，机构管理重构。在本轮改革前，纪检监察派驻机构的人、财、物均属驻在单位管理，派驻干部的工资和福利待遇等都由驻在单位发放，驻在单位在派驻机构的人事安排、考核评估等方面具有较大权限。这种“吃人嘴软、拿人手短”，以及与监督对象协商安排干部的制度设计存在缺陷，不利于保障派驻机构的相对独立性。2015年3月，中央办公厅印发《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》，明确了中央纪委派驻纪检组的主要负责人由中央纪委会同组织部提名考察，增加了上级纪委在派驻机构人事管理上的权重。随着派驻机构改革在全国范围内向纵深推进，一些地区已有的派驻纪检组人员编制开始统一收归上级纪委监委，与纪检监察机关人员统一管理;另有一些地区的干部管理模式遵循分类管理原则，根据监督单位的不同特点分为多种类型，包括单列管理、集中管理和专项管理等[17]。不同的管理方式虽然各有侧重，但各地纪委监委通常都能按中央要求紧抓派驻纪检监察组组长、副组长的提名考察权及纪检监察业务的统一管理权这两个重点，因而派驻机构相对于监督单位的独立性显著提升，以往派驻监督存在的瞒案压案、不敢办案问题得到有效扭转。

总言之，新时代纪检监察派驻机构改革对派驻监督的结构环境进行了全面、系统的制度重构，有利于在派驻机构、驻在单位和派出机关之间厘清关系、划清责任。派驻监督的制度重构与派驻机构的实际运行机制并不是简单的等同关系，“过程本身也具有相对独立性的解释变量”[18]。在改革后的制度框架中，派驻监督的制度优势要想真正转化为治理效能，还依赖于规范、稳定的运行机制建设。

三、 过程嵌入：派驻监督的流程优化

“嵌入性”理论主要是以“嵌入性”概念解释经济行为的运作逻辑[19]（P14）。随着纪检监察派驻制度的结构性调适，党和政府开始将嵌入性理念和技术引入派驻监督领域，力图使派驻机构能够更好地发挥“哨兵”和“探头”作用。从嵌入性的角度看，派驻监督的“嵌入式”运行流程意味着派驻机构能够在保持相对独立性的同时，通过明确监督程序，全过程体验监督对象工作情境、全面了解并掌握监督对象履职真实情况，提高监督的精准度和有效性。为达到这一理想状态，派驻机构的常态化监督机制和派驻机构、纪检监察机关协同联动机制得到了优化提升，二者共同揭示出当前派驻监督的整体运作机理（见图2）。

（一） 派驻机构常态化监督机制

为减少监督工作的随意性，各地派驻纪检监察组成立伊始，通常都会根据本地区下发的纪委监委派驻机构建设实施意见，研究制定符合自身实际的工作规范，形成常态化监督机制。就运行流程而言，派驻机构的常态化监督机制可以分为信息搜集、履职监管和考核评估三个阶段。

第一，嵌入式信息搜集。信息在权力监督中具有基础性作用，嵌入式监督是否有效，首先有赖于监督主体能否获取清晰准确的信息。监督信息的获取方式包括供给驱动和需求驱动两种路径，前者指监督对象向监督主体汇报履职信息，后者主要是监督主体根据实际需要主动收集相关信息[20]。为解决监督主体和监督对象之间的信息不对称问题，派驻机构通常采用供给驱动和需求驱动并行的信息搜集策略。一方面，派驻机构设立后会要求各监督单位及时报送本单位有关情况，包括机构编制、职责权限、廉政风险点、单位人员的简历等，并将监督单位的“关键少数”作为重点监督对象。对于各监督单位领导班子成员的变动、各单位印发的重要文件、简报等，派驻机构也会要求及时报送，并通过联席例会等方式听取驻在单位落实“两个责任”、开展党风廉政建设和反腐败工作等方面的情况汇报，以便随时掌握相关情况，实现对监督单位的全面、动态了解。另一方面，由于归口派驻本身具有点多面广的特点，因而采用归口派驻模式的派驻机构为避免驻在一家、监督多家而导致的对个别监督单位情况无法全面掌握的问题，通常会采取定期蹲点、抽查监督等方式主动搜集特定监督单位的信息，及时发现监督单位在党风廉政建设方面存在的问题。

第二，嵌入式履职监管。在履职监管阶段，派驻机构为突出监督重点，主要聚焦于监督单位的重要决策是否合规合法，并要求监督对象对其履职行为的合法性与正当性进行解释说明。就此而言，列席监督单位的重要会议、开展会议监督是派驻机构嵌入式履职监管不可或缺的重要环节。在派驻监督制度框架下，派驻纪检监察组组长会作为驻在单位领导班子成员参加驻在单位的民主生活会和研究“三重一大”事项、党风廉政建设、年度工作部署总结等事项的会议。倘若派驻机构采取的是综合监督方式，则其他归口监督单位在召开相关会议前要提前将会议通知和议题报送派驻机构，派驻机构视情况由组长或派驻机构专员列席会议，以便对会议程序和决策情况进行全过程监督。在这一阶段，派驻机构会酌情采用重点事项监督的方式，以确保监督单位切实履行职责。这种重点事项监督具有一定的动态性、灵活性特点，其“问题导向”更为鲜明，也带有一定的“运动式”色彩。概言之，重点事項监督意味着派驻机构强化重大决策部署的压力传导，确保党中央和上级党委政府、纪委监委的“工作部署到哪里，监督检查就跟进到哪里”。现实中，党和政府的重点工作会随形势发展不断调整变化，因而派驻机构会对监督单位某一时间段的重点工作开展有针对性的检查督导和专项巡查。

第三，嵌入式考核评估。作为常态化监督机制的末端，考核评估将监督对象的履职行为表现与奖惩机制有机联系起来。在这方面，年底检查是派驻机构履行监督职责的普遍方式。派驻机构会在每年年底对监督单位开展党风廉政建设责任制专项检查考核。这种年底检查一般采取自查和统一检查相结合的方式，也就是在监督单位自查的基础上，由派驻机构牵头组织对监督单位进行统一检查。检查重点是监督单位领导班子及成员部署落实党风廉政建设工作、落实中央八项规定精神、纠正“四风”等方面的情况。检查后，派驻机构会就发现的问题对各归口监督单位进行反馈、指导和督促整改，并将相关情况报送上级纪委监委。除年底检查之外，为强化监督单位的政治意识，真正使“咬耳扯袖”“红脸出汗”成为监督执纪的常态，派驻机构通常会在监督单位开展不定期的工作约谈或问题约谈，围绕监督对象某一履职行为进行针对性检查，或是明确特定问题的整改举措。

（二） 派驻机构与纪委监委机关的协同联动机制

派驻机构能否真正嵌入监督单位、实现对“一把手”和领导班子的有效监督，既取决于自身的积极作为，也与派出机关的支持推动密切关联。在现有的派驻监督制度框架下，上级纪检监察机关是派驻机构权力禀赋的直接来源。十九届中央纪委五次全会明确提出，纪检监察机关要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监督机构等形成监督合力[21]。从这个角度看，构建派驻机构与上级纪委监委机关的协同联动机制，并使其与派驻机构的常态化监督机制有机结合起来，是确保派驻机构的嵌入式监督保持充分权威的关键。

改革后，派驻机构在干部管理等关键资源配置上不再依赖于监督对象，在职责职权方面不再需要辅助驻在单位开展业务工作，而是突出履行监督专责。尽管在常态化监督运行机制中，派驻机构仍然需要与驻在部门密切联系，但监督主体和监督对象之间的关系通过制度重构得以适度剥离，派驻机构的相对独立性明显提升。同样重要的是，在常态化监督过程中，派驻机构能够有效利用工作发现、信访举报和上级交办等途径找到问题线索。对重要问题线索，派驻机构会及时上报纪委监委，并积极协助上级纪委监委做好核查处理工作。一旦涉及案件办理，纪委监委相关部门会发挥牵头抓总作用，对涉嫌违法违纪的公职人员开展函询、初核、立案、处理等工作，并在这一过程突出统筹协调，与派驻机构进行案件协商，为案件查办提供有力指导近年来纪委监委机关内设机构调整后，一般是由上级纪委监委的第一至第四监督检查室分别联系各派驻纪检监察组。;派驻机构对相关人员进行纪律审查，必要时还会与监督单位开展联合核查，充分发挥其近距离监督的优势，有针对性地了解掌握调查对象的关系网络、背景信息等情况，快速高效地调取相关凭证和涉案资料，为纪检监察机关的案件查办提供必不可少的基础信息及综合服务保障，以便增强办案力量、尽快查清事实真相。

从上述派驻监督的运行机理不难发现，纪检监察派驻制度方面的变化使派驻监督的整体运作机制实现了流程再造，派驻机构的常态化监督机制、派驻机构与纪委监委机关的协同联动机制相互嵌套、密切关联，监督管理更为完善、工作流程更为顺畅，在权力制约和责任追究等关键节点上体现出明显改进，有助于派驻监督从双重管理体制时期的内部监督向外生性“嵌入式”监督的转变。

四、 派驻监督的“脱嵌”现象及

其制度成因在结构—过程的分析框架下，新时代纪检监察派驻机构改革推动了派驻监督制度环境的重构和运行流程的优化，也对以往学界所关注的诸多问题作出了积极回应。但是，“嵌入”与“脱嵌”之间存在天然的内在张力。如果说“嵌入式”监督的前提是正确处理派驻机构、驻在部门与派出机关之间的关系，那么，“脱嵌”意味着理应形成整体的派驻监督各主体要素之间出现了制度性失衡，派驻机构难以充分发挥其监督质效。

（一） “监督脱嵌”的主要表现

第一，监督主体角色异化。监督主体角色异化指派驻机构的现实角色和本应承担的职责间存在差异，派驻机构与监督单位、其他监督主体之间的关系未能充分明确。就派驻机构的独立性而言，一些地方派驻机构的人员编制虽然隶属于上级纪委监委，但党组织关系隶属于驻在部门，接受驻在部门机关党委的领导;派驻机构的办公条件、后勤保障通常也由驻在部门负责，这就导致派驻机构仍然过于依赖驻在部门。就派驻机构的权威性而言，推进派驻监督的一个重要方面是不断加强对“关键少数”的监督，但在现有的制度框架下，派驻机构对驻在部门干部的选拔任用，有监督权却无投票权;监督单位中“关键少数”的监督权限在纪委监委相关部门，派驻机构依照权限无权对监督单位的主要领导进行直接监督。诸如此类的权责不对等问题会削弱派驻机构的主动性，使派驻监督停留在浅层，以致当前派驻机构自办案件数偏低，主要是在上级纪委监委的案件查办中发挥协助作用。

第二，监督目标偏差。从当前派驻监督的运行流程来看，派驻机构的常态化监督主要还是会议监督、调研检查、听取汇报、查阅台账资料等常规方法，难以充分体现政治监督的特点，派驻干部偏重于关注事务性工作，可能忽略对驻在单位“一把手”和领导班子监督的战略部署;既有监督方式的零散性也使派驻机构获得的信息碎片化，容易造成重复监督或是监督深度、力度、广度不足等问题。同时，在当前普遍推行的归口派驻模式下，派驻机构常驻在一个单位，会造成与其他监督单位的监督距离相对较远、联系不够紧密、获取信息较为困难等问题。与此相关，归口派驻模式下的派驻机构人员力量相对薄弱，与繁重的监督任务存在不同程度的矛盾。可以说，派驻监督工作点多面广、派驻干部却人少事多，以致出现“小马拉大车”现象，难以发挥改革设想中“以点带面”“四两拨千斤”的派驻监督优势。

第三，监督流程规范化程度有待提升。随着改革的深入推进，派驻监督的总体运行机制已经基本稳定，但在一些具体问题上的制度规定存在模糊之处，导致派驻机构难以精准履行监督职责。这方面问题的典型表现是政治监督的具体内容在制度上尚未充分明确。作为派驻机构的主要職责，政治监督本身内涵丰富，一旦缺少明确的制度规定，派驻机构就容易对政治监督的内涵和外延产生宽泛化、简单化等认识理解偏差，或是将政治监督范围扩大化，事无巨细、无所不及;或是将政治监督内容简单化，缺位越位、失焦失准、不够精确[22]（P48）。例如，一些地方的派驻机构对“三重一大”会议的界定没有规范化标准，因而未将某些重要会议纳入监督范围，信息搜集存在不确定性。又如，派驻机构干部在列席会议时，仅是旁听还是可以参与讨论、在哪些方面能够影响会议程序或内容等问题在目前的规定中尚未形成明确共识。此外，各派驻机构间普遍缺少协调机制，基本处于“分兵作战”的局面，无论是经验交流、业务培训还是人员统筹尚未形成明确规定，有赖于上级纪委监委的具体安排。

（二） “监督脱嵌”的制度诱因分析

现阶段派驻监督所面对的三方面“脱嵌”问题是应然制度优势难以有效转化为实然监督效能的集中体现，也是派驻监督运行过程中的一种“非预期后果”。派驻监督是上级组织为解决“上级监督太远”而对下级组织的一种垂直监督，但既有研究表明，自上而下的制度重构和流程优化有赖于科层执行的力度，公共组织试图强化垂直监管的改革举措会触发科层自主性和科层惯性，从而导致各类非预期后果的出现[23]。

从科层自主性的角度看，作为一项高位统筹、自上而下的监督体系改革，纪检监察派驻机构改革得到了中央层面的关注和支持，形成了强大的政治压力。然而，考虑到我国政府庞大的体量、细致的专业分工和多样化的地区发展情况，看似高度整合的科层体系实际上具有碎片化特征，不同地区、不同领域和不同层级的机构通常具有相对固定且差异性较大的内生偏好，这就给下级组织虚化、弱化改革留下了空间。就派驻监督而言，在群众监督力度不足、派驻机构力量有限且信息高度分散于监督单位的任务场域下，派驻机构为减少信息获取的成本，很大程度上必须依赖于监督单位以实现监督目标，这就使监督单位获得了较大的信息控制权。尽管在我国下级组织极少公开抵制自上而下的垂直监督，但由于政治监督事项模糊，且相对于派驻机构，监督单位的公职人员无疑更加熟悉本单位的业务工作，拥有明显的信息优势及人脉关系网络，因而监督单位可能凭借自由裁量权，采取变通、共谋和选择性执行等较为“隐性”的策略抵制派驻监督，或是利用各种关系網使派驻机构处于监督外围，阻碍监督体系的流程再造。因此，派驻机构在信息搜集这一常态化监督的初始阶段就会遇到阻碍，出现“监督脱嵌”问题也在情理之中。

科层惯性意味着下级组织从结构的稳定性与制度惯性出发，运用惯常的机制运行方式整合自上而下的改革创新，而这种整合可能削弱改革的力度、深度和预期成效[24]。根源于科层惯性的影响，一些地方的派驻机构由监督单位的机关纪委直接划转而来，由于过去长期在驻在单位领导下开展工作，因而与监督对象间存在较为明显的依附关系;有的派驻机构在形式上已经派驻，但实际上还是做着机关纪委的工作;还有一些监督单位沿袭了传统的双重领导思维，有意无意地将派驻机构视为内设机构，直接给派驻机构部署工作。同样重要的是，派驻机构要实现常态化监督的精准有力，必须深入了解监督单位的主责主业，但通观各地实践，改革后出现的归口派驻模式很大程度上仍然遵循纪工委的设置思路，综合监督单位的业务差异较大，一些单位还可能具有较强专业性和较大规模的特点，给派驻监督增加了难度。在这种情况下，派驻机构需要面对“外行监督内行”难题，难以对专业性、主观性较强的个性问题作到准确评价，且一些综合监督单位属于典型的大系统、老部门，人脉杂、历史遗留问题多，有的系统机构设置多、成分复杂，有的单位办公地点分散，人员身份多样，客观上会造成监督机制不够顺畅，开展全面监管相对较难。值得注意的是，上级纪委监委作为派出机关，也惯于运用常规机制整合改革，突出表现为不愿将必要的监督权力授予派驻机构，特别是依据领导层级保留对监督单位“关键少数”的监督权限，导致派驻机构在履职过程中出现权责不对等难题。

五、 派驻监督的质效提升路径

相较于巡视监督、民主监督等权力监督方式，派驻监督被设计为履行日常监督职能的重要载体，在党和国家监督体系中具有独特的价值和作用。党内监督和国家监察全覆盖能否真正落到实处，都与派驻监督的质效有着密切关联。因此，为了有效应对“监督脱嵌”问题，围绕派驻监督的改革探索还需秉持立足实际、循序渐进的原则，以优化派驻监督的制度环境和运行机制为着力点，持续推进派驻监督的具体化、常态化。

（一） 强化归口派驻模式的顶层设计

归口派驻模式在中央层面的创新实践及其在全国范围的推广是派驻监督制度重构的重要特征，但在现实中，哪些单位采取单独派驻、哪些单位采取归口派驻尚未形成统一标准。在这方面，有必要强化政策指导和顶层设计，进一步明确派驻机构设置的原则。对那些在国家治理和反腐败斗争中具有重要地位、发挥关键作用的单位，应当继续沿用以往的单独派驻模式，不宜采用归口派驻。对归口派驻的设置范围，可以考虑根据业务领域和职能差异，将政府部门归口划分为党群口、人大政协口、行政管理口、社会事业口、经济口、农业口、政法口等，每个口设一个派驻纪检监察组，由上级纪委监委直接领导，实行集中办公、归口负责。与之配套，在派驻机构内部，有必要完善专人定向监督机制，明确归口派驻模式下派驻人员的责任分工，固定专人参加或列席监督单位的重要会议，并定期向机构成员汇报相关情况，以此弥补归口派驻力量分散的短板，增强监督的针对性和实效性。

（二） 细化派驻机构的监督权限

针对派驻机构在履行监督职责过程中的权限模糊问题，上级党委、纪委监委和派驻机构应当结合实际，通过会商对监督单位的模糊认识作出明确回应，进而推动监督工作更为规范合理。一方面，上级党委和纪委监委可以通过文件授权等方式明确派驻机构负责人在列席监督单位会议时、在不影响监督单位具体工作部署的前提下，有对会议程序及会议召开过程中出现的明显违背民主集中制、违反政治纪律的言行提出质疑的权利。列席会议的派驻机构干部应对此做好记录，并在会议结束后及时向监督单位反馈意见。同时，应明确派驻机构负责人作为驻在单位领导班子成员，在驻在单位内部的干部任免方面除监督权外享有投票权，以此提高派驻机构对监督单位的影响力。另一方面，派驻机构权责细化应体现在日常监督从“事”到“人”的理念转变上，除对监督单位的重要决策开展监督之外，需对领导班子成员的领导风格、性格特征和工作作风等进行动态的分析研判，对可能存在的业务流程漏洞和廉政风险点及时提醒、抓早抓小，避免常态化监督沦为运动式治理。

（三） 完善各方监督主体的协同联动机制

本轮改革后，尽管派驻机构与纪委监委机关的协同联动机制已得到完善，但各方监督主体的关系仍然存在一些梗阻，特别是派驻机构自身的积极性、主动性有进一步提升的空间。一是有必要使派驻机构与纪委监委相关部门实现主要领导线索信息共享，发现问题线索后，派驻机构应当主动进行初步研判，对于一般性问题可指导监督单位负责人或机关纪委干部核查处理，使党纪轻处分和组织处理成为大多数。二是考虑到派驻机构人员配置有限，应进一步明确监督单位内部机关纪委的职责，使机关纪委成为派驻机构开展常态化监督的有力补充，降低派驻机构的信息获取成本。三是上级纪委监委需要对派驻干部实行“一盘棋”统一管理，在派驻机构间建立工作轮岗机制，实现派驻干部和纪检监察干部的交叉任职和定期轮岗，以此激发派驻机构开展工作的积极性，增强派驻干部对上级纪委监委的认同感，解决派驻干部的“后顾之忧”。四是建立派驻纪检监察机构联组工作机制，即在现有机构安排的框架下，加强各派驻机构之间的交流协作，将当前较为分散的派驻机构进行有机整合，变分散监督为集中监督，为各派驻机构“集体行动”和“兵团作战”提供有效的信息保障和可靠的平台支撑。

（四） 構建派驻机构与监督单位普通职工的常态化联系机制

处理好监督与“融入”的关系、形成监督共识是实现“嵌入式”派驻监督的应有之义。派驻机构虽然独立于监督单位，但在工作中仍然需要监督单位的配合。尽管派驻机构的监督重点是监督单位的“关键少数”，但不能仅把目光停留在“关键少数”，也不能只与监督单位的机关纪委建立工作交往关系，而是要主动与监督单位的普通职工开展广泛联系，推动监督工作进一步下沉。考虑到一些监督单位的普通职工对派驻机构仍然相对陌生，不清楚派驻机构与单位内纪检监察部门、上级纪委监委之间的区别与联系，因而派驻机构需要加大对派驻监督的宣传引导，使监督单位的普通职工了解派驻机构的性质与作用，更加重视、共同参与派驻监督工作，从而增强派驻机构在监督单位的“存在感”。目前，虽然监督单位大多设立了党风廉政举报信箱或采用其他方式开辟信访举报渠道，但现实中这些信访渠道经常流于形式。针对此类问题，派驻机构有必要采取问卷调研、谈心谈话等方式深入监督单位了解情况，建立独立于监督单位的信访举报系统并向监督单位职工公布信访联系渠道，使监督单位的普通职工能够直接接触、联系到派驻机构，以便派驻机构拓宽问题线索的反映渠道，防止监督单位对相关信息瞒报、漏报和隐性抵制。

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Reconstruction and Embedding： Reform Practice and Efficiency

Improvement of Dispatched Supervision in the New Era

Wang Chenzi

Abstract：Dispatched supervision is an important form of strengthening top-down organizational supervision under the leadership of Central Committee of the Communist Party of China， an indispensable part of the supervision system of the party and the state. With the in-depth development of the reform， dispatched supervision shows distinctive characteristics of system reconstruction and process embedding. In terms of structural environment， the leadership system， organizational form， functions and responsibilities， institutional management have been structurallay recogarized. In terms of the operation process， the normalization supervision mechanism of accredited agencies and the collaborative linkage mechanism of accredited agencies and higher level organizations have been rebuilt. In practice， dispatched supervision still needs to face the problem of dis-embedding， in order to make full use of the institutional advantages of resident supervision， it is necessary to carry out targeted debugging at the level of structure and process， so as to further improve the quality and efficiency of resident supervision.

Key words：restructure， embedded， dispatched supervision， accredited agencies of discipline inspection and supervision