党内法规与国家法律备案审查衔接机制的进路选择

2022-06-07伍德志景子琛

学理论·下 2022年3期

伍德志　景子琛

摘要：现阶段，衔接与协调党内法规和国家法律这两大规范体系是建设中国特色社会主义法治体系的重点之一，备案审查制度正是进行衔接的重要途径。因此分析了党内法规的规范属性、探寻了备案审查制度中的衔接点——合法性审查中可能存在的主体权能问题，从限制溢出效应、明确主体职责的思路入手，对联席会议制具体机制的构建进行了阐述。

关键词：党内法规;备案审查制度;联席会议制度;合法性审查

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2022）03-0085-03

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要形成完备的党内法规制度体系，与国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系，其中还特别强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]。这一精神同样体现于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），其中第四条第三款指出：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”[2]党内法规既是建设社会主义法治国家的制度基础，又是管党治党、从严治党、依规治党的制度手段，但鉴于党内法规与国家法律体系的相对独立性，二者之间衔接联动机制的进路选择是一个值得探讨的问题。

一、党内法规的“法”属性

正如“法律”这一概念有狭义与广义之分，“党内法规”的概念也存在多种理解。狭义的党内法规，制定主体的层级为省级以上（含省级），《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[3]据此，可以将狭义的党内法规分为中央党内法规、中央部门党内法规和地方党内法规三大类[4]30-36。

广义的党内法规在狭义概念的基础之上，还包括了一部分党内规范性文件。根据《备案审查规定》的备案审查范围来看，广义的党内法规还应当包括具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的党内规范性文件。与之相对应，另一部分黨内规范性文件不具有普遍约束力、不可反复适用，则不属于广义党内法规的范围。本文探讨的是备案审查制度，为了便于说明，使用广义的党内法规概念。

《决定》指出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。可以看出，前四个体系是分别针对立法、实施、监督、保障等方面构建的，系同一规范体系建设的不同方面，是以用顿号间隔。此后，单独提出“形成完善的党内法规体系”并用逗号隔开，体现了国家法律和党内法规在法治体系框架内的并行关系。在实证主义法学的传统观念中，“法是上升为国家意志的统治阶级的意志的体现”，据此而言党内法规似乎并不应当属于“法治体系”，也不具有法的属性。然而，这一概念并非没有局限性，在实证主义法学以外，法社会学对法的概念有不同的认知。工具主义主张法是满足社会需求的工具;法律多元主义主张法并不仅仅出自国家，国家的法只是社会法律秩序的一部分，而且并不必然是最重要的部分[5]。“法”构成上位概念，其内含了国家法、社会法、国际法等;“法律”则构成下位概念，专指国家制定的法律，尤其是成文法。可以看出，法社会学更加关注规则本身所具有的属性，而非制定主体，能够更精准地揭示法的本质，认清党内法规的法属性。

党内法规的法属性也源于我国的党情与国情，国外政党一般在国家建立之后经由法律得以竞选与执政，而中国共产党的执政基于人民的选择与历史正当性，不仅在新中国成立后领导人民展开法治建设，而且党政军民学，东西南北中，党领导一切，因此执政逻辑和政党作用与国外政党截然不同。就规范对象而言，国家法律的规范对象是全体公民，党内法规的规范对象是全体党员，尽管党内法规直接规范范围不比国家法律，但由于中国共产党的领导作用深远，遍及国家事务的方方面面，具有极强的溢出效应（或称外溢效应、溢出性等），因此有必要受到重视。正因为党内法规对我国社会存在极强的溢出效应，这一党内规范才具有了社会法的属性。这也是党要管党、依规治党的重要所在。我国党内法规体系尚待完善，为了构建中国特色社会主义法治体系，衔接与联动两大规范体系势在必行。

二、备案审查制度中的衔接点——合法性审查

（一）党内法规合法性审查的内涵

党内法规备案审查的内容包括：政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查[6]。其中政治性、合理性、规范性三个方面的审查主要关注的是待审查规范本身，合法合规性审查则关注待审查规范是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触。合法性与合规性的审查分别对应了待审查党内法规与国家法律的摩擦，以及待审查党内法规与已有党内法规之间的矛盾。党内法规具有规范性和强制性，导致其容易产生与国家法律之间的摩擦，因此必须要构建相应的制度加以避免。

党内法规合法性审查首先面临“合”的标准问题，对于规范性文件之间的摩擦，体现了两种审查标准，即“相一致”和“不抵触”。相一致是指针对同一对象，不同规范性文件的规定不得有不同的调整方式;不抵触的范围则更广，只要不违反制定者的意图，不同规范性文件可以对同一对象有各自的调整方式。《备案审查规定》要求党内法规要达到与宪法、法律相一致这一更高标准，承接了《党章》的精神，是党内法规体系的一贯要求，为党在宪法和法律范围内活动提供制度保障;而在党内法规之间提出“不相抵触”的要求，则为下位党内法规预留了变通空间。另外则是合“法”的范围，即宪法和法律。对此，《党章》《制定条例》以及《备案审查规定》中的表述方式是一致的，此时法律是指狭义的法律，即由全国人大及其常委会主导制定的法律。

（二）党内法规合法性审查的主体与权能问题

对党内法规进行合法性审查的主体，也即备案审查主体，根据《备案审查规定》来看通常是上级党组织，有需要的可以建立系統内备案制度，党中央明确规定向特定主体备案的，从其规定，同时还应当按照规定要求进行报备。由特定党组织审查待审查党内法规的合法性，在这一审查过程中必然涉及对宪法和法律的解释，其效力如何是值得探讨的问题。我国目前明确存在的法定解释有三种，即立法解释、司法解释、行政解释。《宪法》与《立法法》明确了宪法和法律的解释权归属于全国人大常委会;《立法法》还规定最高人民法院、最高人民检察院有权做出属于审判、检察工作中具体应用法律的解释;《关于加强法律解释工作的决议》中规定国务院及其主管部门有权解释不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题。其中司法解释与行政解释仅就相关工作中具体应用问题对法律进行解释，与党内法规的合法性审查有较大不同;而与之相似的是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，是就规范性文件间一致性、是否相抵触进行审查。

笔者认为，党组织在党内法规合法性审查的过程中对宪法、法律所做的解释并不具有法定解释的效力，《备案审查规定》对审查主体的授权属于党内的职责分配问题，而非法律意义上的授权。但这一“授权”仍然引起了广泛争论，有学者认为党领导并且参与了立法，因此由党依据宪法和法律对党内法规和规范性文件进行审查并不会偏离宪法和法律的原意和初衷。也有学者认为此种授权有破坏宪法确定的国家权力秩序之嫌[7]。

无论如何，党内法规实际上并没有直接作用于国家法，其效力来源于党员对权利的自愿让渡，因而仅直接作用于党内。党领导一切，党内法规是党的内部文件，但也属于社会法的范畴，党组织对宪法和法律的解释不仅仅作用于党内，因此即使并非法定解释却被视为具有相应的效力，引起了广泛争论。另外，党组织是否具有进行合法性审查相应的能力也是一大症结。党组织的工作重心在于党务，进行合法性审查不在对其业务能力的合理预期。同时，党内法规的备案审查遵循有件必备、有备必审的原则，其工作量也是巨大的。

三、联动机制的构建——两审联席会议制

笔者赞同引入党外审查与党内审查相结合的审查机制，通过联席会议建立党内审查与党外审查之间的连接，这种机制灵活且弹性化。相较于建立一个综合机构来整合党内审查与党外审查，联席会议制无须变动原有的组织结构和人员配置，运行过程中所受阻碍较少。除了制度本身的优势以外，引入党外审查本身也具有重要的功能性。

（一）党内外联合审查的必要性

首先，联合审查对党内法规的溢出效应有调控作用。溢出效应指党内法规在实践运行、调整关系时，超出一定的边界，对其原本调整对象以外其他领域发生约束力。实践中，党领导一切，党内法规跨界到国家法律领域调整公共事务的情形相对多见，而国家法律跨界对党内事务进行调整相对少见。党内法规的外溢效应归根结底是由党的领导地位产生，党的领导是中国特色社会主义最本质特征，也是其法治事业最根本保证，因而一定程度的外溢效应具有理性且无可避免[8]。党内法规是依规治党、从严治党的工具，但不是党全面领导、治理国家的工具，不论其溢出效应目前产生的影响是正向还是负向，都应当受到合理的控制，防止该效应无限制的蔓延。通过党内外联合审查机制的反馈，一方面给予党内法规溢出效应以限制，另一方面也赋予其正当性，使党内法规能够更好地发挥其影响力。

其次，联合审查将有效缓解党内审查的工作压力。在地方实践中，现阶段从事党内法规备案审查工作人员在数量、专业技能方面存在欠缺。以桂林市为例，该市市委法制科从事备案审查的专员仅两人，需要通过借调、征用选调生等方式应对大量的备案审查工作[9]。引入党外审查与党内审查相结合，既可以缓解党内审查的工作压力，又能提升备案审查的专业性，提高备案审查工作的质量与效率。

（二）联席会议与党内审查构成的两审制

联席会议制度是对党内法规人大审查思路的延伸，即党内备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及规范性文件与国家法律、法规、规范性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见做出决定的制度[10]。

1.联席会议制度中的主体职责。联席会议的主要参与者是党内法制工作机构与人大常委会，以及待审查党内法规的相关党组织代表。全国人大拥有立法权，其常委会有权解释宪法和法律。然而地方各级人大常委会在立法权限方面各不相同，似乎无权在联席会议中就党内法规合法性做出说明。这就涉及解释的效力问题，地方各级人大常委会在联席会议中提出的解释并非抽象的、具有普适性的，而是具体的、针对个别问题而言的，并不能产生普遍的法律效力。全国人大常委会尽管拥有宪法和法律的解释权，但在联席会议中的解释同样是具体性的，并且没有形成规范性文件，考虑到制度体系的一贯性，应当认为其解释不具有规范效力。据此，人大常委会参会的主体定位在于合法性审查的协助者，其职责主要在于提供专业意见，协助党内法制工作机构进行合法性审查，共同解决重大、疑难问题。待审查党内法规相关党组织代表，可以在会议中提出疑难、重大之处，也可以在会议中详细释明具体工作中存在的困境。党内法制工作机构在联席会议中起牵头作用，负责统合多方意见，进而对待审查党内法规的合法性做出判断，对不符合宪法或法律的，提出修改意见。

2.合法性审查的两审制。《备案审查规定》中审查主体主要是上级党组织，审查的内容包括政治性、合理性、合法合规性。对于合法性以外的审查内容，鉴于其在业务上的承接性和本身的职责范围，“上级党组织”应当有相应的能力进行审查，也有足够的人力。而前文提到，在合法性审查方面，职责不一的各级党组织未必具有完备审查的能力，因此需要党内法制工作机构进行审查。尽管党内法制工作机构相比之下有更高的法律专业能力，但单一机构的人力不足也可能导致审查质量下滑。因此，笔者认为应当对党内法规的合法性进行两次审查，第一次审查是由党内法制工作机构进行的常务性审查，目的是解决一般性问题，排查出疑难、重大问题。第二次审查是由党内法制工作机构牵头，会同相关党组织代表和同级别人大常委会，就第一次审查中出现的疑难、重大问题进行商议，并做出最终决定。联席会议构建了一个衔接国家法律与党内法规的平台，除了解决具体审查工作中的疑难、重大问题，还可以展开党内法规合法性的事后反馈、清理等工作。

3.党内法规备案审查的效力保障机制。首先，应当定期举行联席会议。聯席会议制本身的优势在于其灵活性，但也需要一定的稳定性，因此需要定期举行联席会议并且建立反馈机制。定期举行会议有利于保障各机构之间的沟通交流，具体频率应当依据备案文件数量等因素决定。在形成常规性工作之后，对于一定时段内的工作成果就可以进行回顾总结，这属于对党内法规制定工作的事后监督，是限制党内法规溢出效应的重要手段，也能够提升党内法规体系的完备性。有学者提出联席会议应当就讨论的内容、结果形成会议纪要，并确定其效力[11]。但联席会议效力作用于多方主体，赋予其效力可能超出了法律确定的权力范围。其次，构建事后反馈机制，对已有党内法规的合法性进行评估。为防止联席会议成为虚设，应当构建党内法规合法性的事后反馈机制。可以听取更广泛的意见，通过联席会议这一平台向党组织进行反馈。建立事后监督机制有助于党内法规体系保持新鲜活力，是长久发展的保障。

四、结语

党内法规与国家法律的协调与衔接是构建中国特色社会主义法治体系的必由之路，联席会议构建起两大规范体系之间的沟通平台，为二者的协调与衔接提供了空间，值得深入探索。中国特色社会主义法治道路是符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的法治发展道路，实践中出现的各种新情况、新问题值得深入研究和思考。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].中国法学，2014（6）：5-19.

[2]中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定[N].人民日报，2019-09-16（3）.

[3]中国共产党党内法规制定条例[N].人民日报，2019-09-16（3）.

[4]胡肖华，聂辛东.论党内法规二元双维备案审查机制的建构[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017，41（1）.

[5]陈咏梅.党内法规与国家法律的衔接与协调[J].求索，2019（1）：142-150.

[6]秦前红，周航.通过制定技术规范完善党内法规的路径分析[J].吉首大学学报（社会科学版），2019，40（6）：15-22.

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