江苏高职院校章程制定与实施情况的调查研究

姚延芹

（江苏城乡建设职业学院，江苏 常州 213147）

党的十八届三中全会、十九届三中与四中全会后，我国国家治理体系、治理能力现代化水平倍受关注，作为国家治理现代化体系重要组成部分的高校治理现代化也始终热度不减。纵观国际高等教育，众多优秀高校通过章程明确了学校基本制度，设计了学校管理结构与规则，规范了学校教育、科研、社会服务和文化传承等活动，有效推进了学校管理的民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化与高效化。我国本科院校于2011年11 月，正式启动现代高校章程建设；于2015 年底前，基本完成了章程制定工作，率先实现“一校一章程”。高职院校作为高等教育中重要的一种类型，在2015 年之后也迅速刮起了一股“建章”“立宪”风潮，但各地区、各院校制定章程的进程和水平还不尽相同。党的十九届四中全会更加重视制度建设和国家治理体系建设，意识到“制度的生命力在于执行，制度执行越有力，国家治理就越有效”。因此，本文以江苏省为例，不仅调研和梳理省内高职院校章程的制定情况，而且重点关注省内高职院校章程的实施与运行情况，以期为高职院校以章程建设为统领推进治理现代化研究提供调研基础。

一、江苏省高职院校章程制定情况调研

在章程制定的部署和推进上，江苏省高职院校几乎与省内本科院校同步，大部分院校在2015 年底前完成了章程制定的法定程序。其过程一般可概述：校内制定章程草案→校内、外广泛征求意见→校内修改（大多是反复、几轮修改）→职代会讨论通过（少量修订）→党委会讨论通过（少量修订）→上级主管部门审核→章程定稿，最终经由教育厅核准，向社会发布。完成如此环环相扣、严谨严肃的一套程序，一般需要半年以上的时间。江苏省现有67 所公办高职高专院校，其中49 所，超73%的比例，已在2015 年底前，经江苏省教育厅分三批核准、发布了院校章程（见表1）。随后两三年间，另外18所公办高职高专院校，23 所社会力量办学的高职高专院校也陆续制定出各校章程。据最新数据统计，江苏省所有高职高专院校均在2018 年底前完成、核准了章程，在江苏省高等教育领域实现了完全意义上的“一校一章程”。

表1 江苏省2015 年完成章程核准的高职院校

二、江苏省高职院校章程实施情况调研

完成章程制定，意味着江苏高职院校开启了现代大学治理体制的序幕。但各高职院校是否能依章程自主办学，实现高职院校各项管理职能，履行高职院校各项公共职能，关键还在于能否将经学校、政府和社会等各方力量精心制定的章程付诸实践。

为更好了解江苏省高职院校章程的实施与运行情况，课题组从对章程的认识和宣贯、学校治理制度的架构、治理职能的运行、治理效果的评价以及治理文化的形成等方面设计问卷并调查。从2017 年5 月起，陆续对江苏省内60 余所高职院校发放问卷累计三百余份。截至2018 年底，回收有效问卷267 份，其中来自苏南高职院校154 份、苏中28 份、苏北85 份；来自中层以上领导210 份，普通老师57 份。通过数据分析，发现江苏省高职院校章程实施情况整体趋好，地区差异不明显。

（一）学校管理人员对章程掌握程度较高

调查显示，对章程不了解、不太了解教职工有22%，中层以上干部仅有5%。说明江苏省高职院校在章程制定过程中以及章程制定完成后，对教职员工，特别是中层以上干部开展了各种学习和宣贯活动，大部分中层以上干部已经对学校章程有了较为系统和深入地掌握，如图1 所示。管理人员对章程有较好重视和了解，将为章程落地奠定良好基础。

图1 教职工对章程的认识情况

（二）学校内部治理结构均较完善

由于样本学校主要集中在公办院校，调查的高职院校均严格执行了“党委领导下的校长负责制”的领导体制。并且对各学校党委会、院长会以及二级学院党政联席会的召开频次、议事规则调研发现，各校“党委领导、校长负责”的领导架构、体制程序都较规范。调查对象认为学校主要领导制度议事规则不严肃、不清晰的比例均在5%以下，可见江苏高职院校领导体制上做到了严明、规范，如图2 所示。

图2 校内决策主要议事规则

调查发现，各学校均按照章程规定在校内设置了落实“教授治学”的学术委员会等组织，落实“民主管理”的教职工代表大会等制度，落实“社会参与”的理事会（董事会）等机构，如图3 所示。也就是说，江苏高职院校在章程建设和实施深入推进过程中，已初步搭建出较完善的现代大学内部治理结构，但这些组织和制度运行的成熟度和满意度还不高。

图3 对学术委员会的评价

对学术委员会的满意度调查中，发现有9%的调查对象对学术委员会运行表示一般甚至不太满意。深入分析发现，调查院校中85%的是由学院领导兼任学术委员会主任，这与学术委员会旨在减少行政干预，倡导教授治学、学术自由的初衷有悖，如图4 所示。另外，被调查学校认为有待改进的地方，还较集中反映在学术委员会在指导高层次人才引进和培养、审议专业设置和调整方案等工作上，缺少相关配套决议制度，实际话语权较少等方面，如图5 所示。

图4 学术委员会负责人

图5 对学术委员会具体履责的评价

对教职工代表大会、理事会（董事会）的调查中，发现有21%的人对教代会以及45%的人对理事会（董事会）一般甚至不太满意（如图6、图7 所示）。说明各学校虽然已具备“民主管理”“社会参与”的相关认识，相关组织也基本建设到位，但实际运行和操作还处在摸索当中，访谈中一些相关领导干部反映，学校“民主管理”“社会参与”的规定动作都有，但还存在形式主义之嫌，相关实施细则、实际成效、评价与反馈机制等方面还存在诸多不足，提升空间较大。

图6 对教代会作用的评价

图7 对理事会（董事会）作用的评价

（三）学校章程运行的监督机制还不健全

调查数据显示，76%的调查对象认为学校章程运行监督机构设置比较合理、合理，11%的认为不合理，甚至没有设置章程运行监督机构，如图8 所示。为深入了解江苏高职院校章程运行的监督机制，课题组成员与调查学校进行了随机访谈，发现大部分认为设置比较合理、合理的章程运行监督部门也还不是系统、专门的部门，实际上往往是在章程核准、颁布后，根据学校工作安排牵头校内部门设置或推进制度“废改立”的校办、党办或者质量办、组织部等职能部门。因此，江苏省高职院校普通缺少系统、专门的章程运行监督力量，相关监督机制普遍缺位，章程运行在各个学校呈自主状态。

图8 章程运行监督机构设置

（四）学校章程雷同或相似比重较大

仔细查阅已核准、公布的江苏高职院校的章程，发现各个学校章程中除了少数个性化条款，如校徽、校训、校风、校庆日以及校园文化等内容具有各校明显特色外，几十所学校章程的格式体例、构成要件都十分相似，雷同的地方较多。课题组的另一篇成果中，选取首批核准的三所高职院校的章程内容进行逐条比较，发现大致70%以上的条目及内容雷同或相似（见表2）。

表2 江苏三所高职院校章程体例、条款情况一览表

三、调研结论与反思

（一）江苏高职院校章程制定水平整体较高

江苏省教育厅作为政府主管部门对大学章程制定工作高度重视，近年来抓得紧、布置快、指导细。2013 年9 月，江苏省教育厅开办了全省高校章程建设首次培训班，进行了章程与现代大学制度建设的理论引领，部署了全省高校的章程工作，要求各高校制订方案，明确时间、路线，全面启动全省高校章程建设工作。2014 年11月，江苏省教育厅在收到首批高校章程送审稿后，组织省高校章程核准委员会成员逐一审阅、修改，就发现的普遍问题专门发通知指导，列举出章程必备内容的清单和有关法律法规规章涉及章程内容的规范表述，供各高校学习和运用，为章程制定高效、规范开展进行了重要、明确而具体的指导。2015 年4 月，江苏省隆重召开高校章程建设推进会暨新闻发布会，正式发布首批15 所省属高校章程，并总结交流省内高校章程制定、核准工作经验，再次有力助推省内高校章程制定进程。随后多个场合，江苏省教育厅都再次强调了在全面依法治国、全面从严治党背景下，积极推进依法治校的重要意义，强调要把法治思维和法治方式贯穿办学治校全过程。重点要求省内高校以制定大学章程为抓手，加快完善内部治理结构，推动现代大学制度建设。政府部门强有力的推进，有效保障了江苏省高校（含高职院校）在章程制定上效率高、程序全、体系完善和表述规范，整体质量和水平较高。

（二）江苏高职院校以章程为统筹改善了学校内部治理体系

近十年来，江苏高职教育的主要发展诉求已从规模发展转向为内涵发展。各学校，特别是示范校、骨干校迫切期望建立科学、完善的现代大学制度，不断提升学校办学治校水平。以制定、实施章程为抓手，正是江苏省高职院校通向全面依法治校大门的一把金钥匙。首先，各校制定的章程需要通过教育厅核准才能公布、实施，意味着制定章程不能闭门造车，需要梳理并符合国内法律法规、党的教育方针，保证了学校的正确的办学方向和定位。其次，章程制定需要厘清党政职权以及学校与政府、社会的关系，要求坚持和完善党委领导下的校长负责制，实行“三重一大”决策制度，要求建立完善的学术委员会、教职工代表大会和理事会等制度，保证了学校内部治理结构和规章制度的日益完善、科学、民主。再次，各校章程需要的创新与个性化的章节主要集中在校训、校徽、校旗、校歌、校庆日的规定上，以及各校办学理念、管理思想、人才培养模式、教学模式、质量保障体系等“软实力”的凝练上，推动了学校多年特色与文化传承上的总结、提升。最后，也是以前学校治理中较容易淡化的一点，即章程中明确了师生权益的保障机制，不仅强化了教职工对校内职工代表大会、工会会员代表大会等职能作用的认识，而且明确建立教师申诉、学生申诉处理委员会等机构，保证了学校更加尊重和注意保护师生正当权益，依法依规处理师生申诉和各类纠纷，为学校可持续发展做好了重要的人力资源保障。可以说，江苏省高职院校通过章程建设的统领，一定程度上实现了理论、实践层面治理水平的提升。

（三）以章程建设推进江苏高职院校现代化治理进入深水区

在制定章程的环节中，江苏各高职院校在政府部门的指导下交出了较理想的答卷。但到章程实施和运行阶段，即章程文本后阶段，由于“千校千面”的校际差别很大，以及章程涉及的方方面面十分复杂，教育主管部门自上而下的“统一指导、有效指挥”的经验做法将难以继续发挥作用。目前，江苏高职院校实施和运行章程处于自发状态，缺少监督，也没有外在的推进压力。有些法治基础较好的学校以章程为统领，着力完善内部治理结构和规章制度，逐步完善学术委员会、教职工代表大会和理事会等制度，最终努力构建依法依规、科学民主决策机制的现代大学治理体系。而有些法治基础还较薄弱的学校，即使制定好了较科学的章程文本，但由于观念落后以及各种各样的现实困难，将制定好的章程束之高阁，任由制度的惰性蔓延，决策、管理水平较落后。为表彰深入推进依法治校的先进单位，同时总结和推广以章程为统领，有效推进依法治校的成功经验，江苏省教育厅于2018 年4 月开启了“依法治校改革试点校”的培育工作。期望2018-2020 年期间培育出20 个左右依法治校改革试点校，为全省摸索出认真落实全面依法治国要求，深化依法治校改革实践，以章程为统领加快现代大学制度建设的可复制、可推广的经验。因此，可以预计江苏高职院校以章程建设为统筹，进入依法治校新纪元，还需要大概三五年时间。

（四）优秀的高职院校章程将中国特色、职教特色与校本特色有机统一

现代大学章程建设是源于西方现代大学治理，对规范高校办学宗旨、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、专业设置、教师学术权力和师生利益保障等重大问题起到定方向、促规范的作用。我国高校从2011 年起开始研究、借鉴国外高校章程建设，通过多年研究和实践发现，由于西方私立大学发展十分成熟，特别强调学术自治的西方大学的章程重点是明晰高校内部、外部权责划分与制衡机制，对学校内部董事权利、行政权利、学术权利的边界，学校与政府、社会权益的边界往往成为各校章程制定的重中之重。而中国的国情决定了，中国高校章程对各种权利边界的划分与制衡机制的设计上的自主权限较小，学校更多是考虑如何结合校内实际情况来落实和执行上级规定。如前所述，江苏教育厅给各学校章程制定的指导性通知中就明确了有关法律法规规章涉及章程内容的规范表述，其中就明确了党委领导下的校长负责制关系、学术权力与行政权力关系、师生员工的权利和义务关系等。这是中国传统文化与国情需要下的中国高校章程特色，也是调查中发现高职院校中章程格式化条款多，相似或雷同内容多的主要原因。但高等职业教育作为离行业、离市场最近的高等教育，最鲜明的特色理应体现在社会主义办学方向下，产教融合、校企合作办学模式的探索和实践上，诸如举办混合所有制二级学院、共同构建职教集团、共建资源共享的校企园区等。今后，优秀的高职院校章程也必定是将中国特色、职教特色与校本特色有机统一的成功示范。