乡村治理现代化视域下农民法治思维的培育

孟俊涛 朱振辉

〔摘要〕农民是乡村治理现代化的主体，农民法治思维的培育是实现乡村治理法治化和乡村治理现代化的重要要求。农民法治思维主要表现在农民的规则思维、程序思维、权利义务思维等方面。当前，农民法治思维的培育存在村民自治规范性不足、乡土人情与法理有机融合不够、乡村公共法律服务滞后等问题。因此，应当从健全农村基层党组织领导下的“五治融合”乡村治理体系、加强法治乡村人才队伍建设、创新乡村普法方式、强化乡村公共法律服务能力建设、巩固法治乡村建设的经济基础等方面发力，多措并举培育农民法治思维。

〔关键词〕乡村治理现代化；法治化；农民法治思维

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0031-05

乡村治理现代化，既是国家治理现代化的基础工程，又是全面建设社会主义现代化的底线任务。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要推进基层治理法治建设。乡村治理法治化是乡村治理现代化的基本要求，乡村治理现代化需要营造良好的乡村法治环境。习近平的核心要义和理论精髓主要是法治建设要“坚持以人民为中心”。全面依法治国的人民立场体现在乡村治理法治化中，就是要坚持以农民为中心。农民的现代化同农业农村现代化是不可分割的一体化进程，没有农民的现代化，也就难以真正实现农业农村现代化。思维的现代化是农民现代化的基本内涵，法治思维的形成是农民思维现代化的标志。因此，加强农民法治思维的培育是乡村治理法治化和乡村治理现代化的题中之义。

一、农民法治思维与乡村治理现代化的关系

法治思维既是运用法治理念、法治原则和法治逻辑进行精神心理活动的一种思维方式，又是运用法治方式解决实际问题的一种思维能力。农民法治思维是指农民依法参与民主政治、社会生活、经济活动、法治建设的思维方式和思维能力，其内涵主要包括规则思维、程序思维、权利义务思维等方面。人民不仅是国家权力的来源，也是法治建设创造性实践的源头活水〔1〕。在新时代乡村治理现代化进程中，农民的主体地位始终是不容忽视的。农民法治思维的培育有利于全面实现乡村治理法治化和乡村治理现代化，乡村治理现代化为农民法治思维的培育提供了机会和渠道。

（一）农民法治思维的培育是推进乡村治理现代化的重要动力

乡村治理法治化是乡村治理现代化的根本保障，农民法治思维的培育，既是乡村治理法治化的一个突破口，又是推动乡村治理现代化的力量源泉。法治的人民性决定了乡村治理法治化必须以造福农民為出发点和落脚点，法治乡村建设既要尊重农民的主体地位，又要发挥农民的主体作用。没有农业农村农民的现代化，就不可能有国家的现代化，农民思维的法治化是农民现代化的内核。只有培育一支具备法治思维的现代农民队伍，才能适应全面建设社会主义现代化国家的新形势。这就要求法治乡村建设注重提升农民的法治素养，培育农民的法治思维，提高农民运用法治方式参与社会活动和发展生产的能力。法治国家和法治社会建设的成效取决于公民的法治文明程度，乡村治理法治化对于顺利推进法治中国建设具有重要意义。农民法治思维的培育直接关系到法治建设的整体效果，因而是乡村治理法治化的重要动力和有力抓手。

（二）乡村治理现代化为培育农民法治思维提供了实践基础

乡村治理现代化为农民法治思维的培育提供了实践机会和服务平台。在乡村治理法治化过程中，农民法治思维培育的主要途径是农民参与法治乡村建设。法治乡村建设是法治国家和法治社会建设存在的最大短板，法治社会能否如期建成，既取决于法治国家、法治政府、法治社会能否一体建设，又取决于法治国家和法治社会建设能否及时补齐短板。没有乡村法治建设的现代化，就不可能有社会主义法治国家的建成〔2〕。就当下和未来一个时期来说，国家要实现基本现代化，最关键的环节是农业农村农民现代化。调动农民参与群众自治和基层民主法治建设，赋予、尊重和保障农民对于村集体公共事务的知情权、参与权和监督权，培育农民依法办事的思维方式和行为习惯，是法治乡村建设的重要任务。乡村治理现代化背景下的法治乡村建设既是农民学法、守法、用法的实践，又是普法教育和法治宣传的活教材和大课堂，因此，乡村治理现代化和乡村治理法治化是农民法治思维的孵化器。

二、安徽省阜阳市农民法治思维的调研状况

为增强研究的针对性，笔者从规则思维、程序思维、权利义务思维三个方面设计了调查问卷，采取在线问卷的方式对安徽省阜阳市农民法治思维的现状进行了调查，阜阳市辖区内部分农村居民接受了在线问卷调查，共提交有效问卷177份。

（一）农民的规则思维

在依法治国和以德治国相结合的视野下，约束公民行为的规则主要是法律和道德。法律是成文的道德，道德是内心的法律〔3〕165。对于“法律没有禁止的事，公民可以做吗”这一问题，15%的调查对象选择了“不清楚”，41%的调查对象选择了“不可以做”，44%的调查对象基于“法无禁止即可为”的常识而选择了“可以做”。根据习近平法治思想的基本观点，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容。由此，“法无禁止即可为”中的“法”涵盖了国家法律和党内法规。对普通而言，其行为符合法律规定且不违反道德即可；而对党员而言，其行为除了遵守法律、道德，还要符合党内法规的要求。选择“不清楚”或“不可以”的农民主要考虑的是道德因素，他们认为，法律不禁止的事，道德不一定允许。农民对该问题的理解出现的歧义，反映了我国法治和德治并行的传统及现代农民规则思维的文化内涵。

农民对法律规则的信任度直接体现其规则思维的层次。对于“您认为打官司主要靠什么”这一问题，86%的调查对象选择了“靠法律”，8%选择了“靠律师”，6%的调查对象选择了“靠人情和关系”。可以看出，绝大多数农民仍将法律作为约束其行为的社会规范，不仅相信法律的权威性，而且能够做到依法化解矛盾纠纷。

（二）农民的程序思维

正当程序是实现公平正义的基本保障，合法程序的缺失往往导致权利的缺席。对于“村集体重大事项如何决定”这一问题，71%的调查对象选择了“由村民会议或村民代表会议按法定程序决定”。这个结果反映出绝大多数农民了解村民自治制度的程序性，村集体重大事项的决定权是《村民委员会组织法》赋予村民的，该项权利既可以通过村民会议行使，又可以通过村民代表会议行使，但作出的决定要符合法定表决程序方可生效。在这个问题的回答上，27%的调查对象选择了“由村党组织和村委会决定”。这个结果，一方面反映出部分村民确实不了解乡村治理的相关法律规定，存在认识上的误区；另一方面反映出部分村党组织和村委会经常代替村民会议或村民代表会议行使重大事项的决定权，从而给农民造成一种印象，即村内重大事项皆由村党组织和村委会决定。另外，2%的调查对象选择了“由村干部决定”，该部分村民把村党组织和村委会实际行使的权力混同于村干部个人的权力，这也是一种认识误区。该项调查结果反映出某些村级组织的实际运转与法定程序存在较大张力，以致部分农民缺乏依法参与自治的程序思维。

（三）农民的权利义务思维

权利义务思维是法治思维的核心内容，权利和义务相一致，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。一方权利的实现总是以对方义务的履行为条件，每一个人在实现自身权利的同时亦必须履行其相应的义务〔4〕。对于“土地流转合同的作用是什么”这一问题，90%的调查对象选择了“约定各方当事人的权利义务和违约责任”，10%的调查对象选择“不清楚”。合同是权利和义务的载体，绝大多数农民认识到签订土地流转合同是规范当事人权利、义务、责任的一种方式。土地流转合同对于保护农户土地权益、增加农民财产性收益及保障受流转方合法利益具有十分重要的意义。该项调查结果表明，农民不仅具有权利义务意识，而且明白签订合同是确保权利实现和义务履行的基本方式，这是农民权利义务思维的具体体现。

三、制约农民法治思维形成的因素分析

随着全面建成小康社会奋斗目标的实现，新时代农民的法治意识普遍增强。但是，将农民的法治意识上升到法治思维层面，还将任重道远。

（一）村民自治规范性不足

当前，有的地方村民自治实践的规范性和程序性有待加强，村民的意见和建议在村务活动中得到体现不够。出现这一问题的主要原因是农村大多数青壮年劳动力外出务工，留守的村民多为文化水平偏低的老弱群体，他们参与村集体事务的积极性不高；此外，村级组织承担的事务十分繁重，效率和程序的兼顾存在一定困难，有时难免顾此失彼。因此，为提升村民自治的规范化程度，村委会还需要强化规范意识和程序思维，搭建与广大村民对话及交流的平台，促进彼此间的沟通和理解，最大限度地保证公共决策的民主性、科学性。这样的决策更容易得到广大村民的理解和支持，能够得以顺利实施〔5〕。

（二）乡土人情与法理的有机融合不够

在农村社会生活中，“凭良心”特别重要，这对于建设善治乡村具有积极的作用，但自治、法治和德治的有机融合面临较大的现实困难，部分农民和村干部缺乏法治观念。一些村干部碍于人情面子往往不愿同农民的违法行为作斗争，或害怕遭到打击报复，不敢较真碰硬；一些地区农民宗族意识较强，他们世代居住在同一个村落，人情和法理有时难以兼容。如何将法治理念、法治精神融入传统习俗中，实现权利义务的一致性，是乡村治理法治化和农民法治思维培育的一大难点。

（三）乡村公共法律服务滞后

当前，从事法治乡村建设的专门队伍较为薄弱，这种力量配备显然不能满足法治乡村建设的需求，也影响了乡村公共法律服务体系的完善。在此情况下，农民对乡村法律顾问的知晓率不高，乡村公共法律服务工作室开展法律服務活动较少，农民接受法律专业服务的机会和渠道较少。

四、培育农民法治思维的路径分析

乡村治理法治化和农民法治思维的培育是一项复杂的系统工程，需要多措并举，打好“组合拳”。为此，有必要健全以政治、法治、德治、自治、智治为主要内容的“五治融合”乡村治理体系，引导农民依法有序参与村级自治，坚持依法治村和以德治村相结合，强化乡村治理法治化的科技和人才支撑，创新普法方式，优化乡村公共法律服务供给体系，发展壮大村集体经济，从而为农民法治思维的培育奠定坚实基础。

（一）健全农村基层党组织领导下的“五治融合”治理体系

1.突出农村基层党组织政治引领作用。以党建引领乡村治理法治化，按照党内法规规范乡村党员教育管理，严肃党内政治生活，提升农村基层党组织和党员的法治思维能力，并推动实现第一书记和驻村工作队向行政村派驻全覆盖。同时，开展农村基层党组织标准化建设，把村党群服务中心建成党的政策广播站、民主决策议政室、便民服务办事厅、矛盾纠纷调解室，巩固提升基层组织政治功能和为民服务能力，为农民法治思维的培育奠定政治基础。

2.坚持依法治村和以德治村相结合。农村基层党组织要教育引导农民将村规民约内化于心、外化于形，不断增强农民对村集体的责任感和认同感，塑造新型乡村德治秩序，树立乡土文化自信，实现乡村善治。同时，还要加强乡村法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，培育具有地方特色的乡村法治文化，增强农民法治文化素养。坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新多元化纠纷解决机制，组织新乡贤参与人民调解工作，就地化解矛盾纠纷。提升乡村治理司法服务和保障水平，以公正的司法实践维护法律的权威和尊严，让农民更加信任法律，坚定农民法治信仰。总之，必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义〔6〕284。

3.提升村民自治能力。在依法治理中，要注意发挥群众的智慧和力量〔7〕。一方面，要拓宽村民参与自治的渠道，重大事项依法定程序，由村民会议或村民代表会议决定，做到村集体各项工作制度化、规范化、程序化，并推动村务信息规范有效公开，实行村民民主评议村干部制度。另一方面，从长远来看，必须发展乡村内生主体力量才能保证村民自治源远流长〔8〕。要为村民搭建自治平台，拓展多元自治主体和自治空间，实现村党组织、村委会、村民、社会组织共商共治共享。同时，完善民主决策机制，加强村务监督，保障村民自治健康有序发展。

4.强化科技支撑下的智治思维。要加强大数据、云计算、人工智能、5G等现代信息技术在乡村治理中的普及应用，促进乡村社会治理和公共服务智能化，用科技为乡村社会治理赋能、提质、增效。建设智慧政法系统和公共法律服务平台，运用智能化、信息化方式引导和支持农民参与乡村法治实践，提升农民法治思维培育的效率和效果。

（二）加强法治乡村人才队伍建设

1.强化人才支撑。加大农村人才培养力度，选拔培养优秀的年轻干部，发展高素质年轻党员。要出台优厚的人才下乡政策，吸引高校毕业生和法律专业人才返乡就业、回乡创业、到村任职、为民服务，在服务乡村振兴的火热实践中实现青春的升华和价值的提升。

2.创新“法律明白人”和“法治带头人”培养模式。采取本土培育和人才引进相结合的方式，将政治素质、法治思维、道德修养作为“法律明白人”和“法治带头人”的必备条件。可以选聘高校法学专业毕业生到村担任村委会和村集体经济组织担任专兼职法律顾问，并在实际工作中引导村干部争当本土化“法律明白人”和“法治带头人”。

3.发挥乡村干部的示范引领作用。应加大乡村干部法治培训力度，逐年选调年轻的乡村干部到市县两级党校进行脱产学习，打造一支革命化、正规化、专业化、法治化的乡村干部队伍。严格规范乡村干部权力的行使，加强乡村干部民主监督、民主考评，加大监督执纪问责力度。同時，要从立法上保障乡村干部待遇，保护乡村干部工作积极性，增强乡村干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力，以乡村干部较强的法治思维促进农民法治思维的培育。

（三）创新乡村普法方式

结合农业综合执法体制改革，严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，在严格规范公正文明的执法活动中普及法律知识、弘扬法治精神。乡村法律顾问要定期到村举办普法讲座，重点宣传讲解同农民生产生活密切相关的法律法规和政策，同农民群众现场互动、交流法律问题，增强普法实效性。组织“法律明白人”和“法治带头人”讲解身边的法律故事，以生动事例阐释法治精神，加大法治课教师培养力度，引导中小学生树立终生学习理念，从小树立法治意识、培育法治思维。推进社会主义核心价值观融入乡村法治文化，将法律条文、法治精神同生动的法律案例结合起来，创新宣传方式和宣讲语言，以接地气的方式宣传法治精神。设立巡回法庭，定期在乡村文化活动中心、法治文化广场等场所进行巡回审判，以阳光司法促进农民对法治的深度理解。

（四）加强乡村公共法律服务能力建设

加强对困难群体的法律援助工作，在乡村设立法律援助工作站。向村民宣传“12348”法律服务平台，提高“12348”法律服务专线的社会知晓率。在全面推进乡村基层治理法治化的过程中，重点是打造一支善于运用法治思维和法治方式，忠诚于宪法与法律的精英管理队伍〔9〕。因此，应配强基层司法所力量，加强基层法庭与司法所的协作，提高诉调对接工作实效，并健全村法律顾问服务农村工作机制，引入农民参与村法律顾问考核，建立健全法律顾问驻村制度，促进法律同乡村社会生活相结合，为农民提供优质、高效的法律服务。

（五）巩固法治乡村建设的经济基础

农村要实现法治化，必须发展壮大村集体经济，持续提高农民收入，改善农民的物质生活条件，为农民法治思维的培育奠定坚实的经济基础。要推进农村集体产权制度改革和宅基地制度改革，完善农村基本经营制度，盘活农村土地资源和集体资产，最大限度调动农民参与乡村振兴的主动性和创造性。同时，不断解放和发展农村生产力，让农业农村农民有更好的发展机会和更广阔的发展空间。在法律法规政策上，明令禁止工商资本的不合理、不合规下乡行为，支持农业现代化的条件、范围、规模、类型不损害农民权益，实现工商资本下乡后与农业农村农民发展的有机融合及经济效益、社会效益和生态效益的再提升，促进农村市场经济体系的成熟与完善，优化农民法治思维培育的乡村市场经济环境。

总之，农民是乡村治理现代化的主体，一旦脱离了农民，乡村治理现代化将是无本之木、无源之水。乡村治理法治化是乡村治理现代化的重要依托，农民法治思维的培育要遵循法治建设和法治思维构建的客观规律，参与乡村治理法治化是培育农民法治思维的必要途径。农民法治思维的普遍培育，有助于实现乡村治理的法治化，从而推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，助力依法治国、依法执政、依法行政共同推进，实现乡村治理体系和治理能力现代化，为国家治理现代化和全面建设社会主义现代化强国贡献力量。

〔参考文献〕

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〔4〕褚国建.论法治思维〔J〕.中共浙江省委党校学报，2016（06）：121-128.

〔5〕林慧.乡村振兴战略中的程序法治：价值、原则与完善构想〔J〕.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2015（05）：94-100.

〔6〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔7〕王义.完善群众参与基层社会治理的制度化渠道〔J〕.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2020（01）：14-17.

〔8〕戴小冬，司秀梅.“三治结合”乡村治理体制中民间信仰的身份、功能及法治化〔J〕.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2020（06）：14-17.

〔9〕陆宏.乡村基层治理法治化的重构与回归问题研究〔J〕.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2017（12）：80-82.

责任编辑白慧玲