创新基层社会治理体系的实践探索

王锋

〔摘要〕基层社会治理是国家治理的基石，网格化是基层社会治理体系和治理能力现代化的重要抓手。江苏省江阴市“沉底到边”的基层社会治理体系作为基层社会治理体系和治理能力现代化的一种创新性地方实践形式，有效解决了治理资源的碎片化问题，使基层政府与社会的互动更加便捷，政府对社会的回应更加积极有效。但在实践中，该体系也存在网格员队伍能力不足、“事实赋权”与“数据赋能”不足以及监督考核手段不足等问题。因此，需要在服务型政府建设和社区共同体建设上双向努力，不断为人员、数据和机制赋能，进而打造出共建共治共享的社会治理新格局。

〔关键词〕基层社会治理；网格化；流程再造；治理共同体

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0020-05

社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，基层社会治理是国家治理的基石，网格化是基层社会治理体系和治理能力现代化的重要抓手。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，完善社会治理体系，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体〔1〕50。推进社会治理体系和治理能力现代化，是新时代加强基层建设、夯实基层根基的重要课题。目前，学界和实务界从政府公共管理、多元行动体、科层行政与社区自治等视角对网格化治理模式开展了多方面、多层次的研究，但现有研究大多是从各地网格化实践经验中探究和呈现网格化治理理念及实践中存在的问题，很少对其背后的运行机制以及动力机制建构进行深入剖析。有鉴于此，本文以江苏省江阴市“沉底到边”的基层社会治理体系为样本，从“政府—社会”双向互动的视角分析网格化治理的组织架构与运行机理：一方面，通过下放权力、下沉资源，组织重构和自上而下的赋权、赋能，为治理网格的建构提供动力；另一方面，通过自下而上的流程再造，形成“上面千条线，下面一张网”，使治理网格有效运行。在此基础上，解析“沉底到边”的基层社会治理体系在运行中的現实困境，最后提出可行性建议。

一、“沉底到边”的基层社会治理体系是新型城乡治理模式的创新

江阴市位于江苏省南部，总面积986.97平方公里，户籍人口126.66万人，常住人口177.95万人，下辖7个街道、10个镇、1个国家级高新技术开发区、1个省级经济开发区和1个合作经济开发区。2011年，江阴市在全市城乡社区全面推行“一委一居一站一办”新型社区服务管理体制，实行扁平化管理和网格化服务。经过4年的实践，2015年7月，江阴市出台了村（社区）网格化服务管理的相关意见，在网格划分、网格员配备、网格员管理服务的主要内容及工作职责、网格员工作制度等方面作了进一步完善，并于当年实现了网格化服务管理工作的全覆盖。2017年7月，江阴市被江苏省委、省政府确定为县级集成改革唯一试点。在集成改革推进过程中，江阴市提出了县域治理“1+5”总架构，其中，构建“沉底到边”的基层社会治理体系便是总架构的重要组成部分。

与之前的网格化管理服务相比，“沉底到边”的基层社会治理体系进行了网格体系升级。一方面全面升级了网格系统，整合了“人、地、物、事、组织”等要素，创新建立了综合网格。在区域范围上，由村（社区）网格全覆盖升级为市域网格全覆盖；在网格员队伍上，由原来的“1+1+（1+ N）”即1名网格长+1名网格信息管理员+（1名网格员+N名信息员）升级为“1+5”，即“一长五员”，“一长”即网格长，五员分别指：网格员、督查员、信息员、巡查员、联络员，其中网格员和信息员不变，网格长一般由市（县）、乡镇（街道）、村（社区）三级主要领导担任，督查员由乡镇（街道）班子成员担任，联络员由乡镇（街道）机关干部担任，巡查员则由综合执法队员担任。部分乡镇（街道）还在村（社区）推行了网格内的“AB岗工作制”，确保网格工作到位。在网格员设置上，“1+1+（1+N）”模式的网格长由村（社区）党组织书记或主任兼任，网格员由村（社区）工作人员担任，信息员由政治素质高、有一定群众基础的村居民代表、党代表、小组长、楼组长和志愿者等担任；在网格事项上，由原来的“4+N”即综合治理、民生服务、公共安全、城市管理和其他631项工作整合为涵盖公安、城管、综治、卫健、环保、安监、水利、公用事业等24个部门的150项日常巡查类事项清单。另一方面，依托新组建的市、乡镇（街道）、村社区综合管理服务指挥中心（站），通过闭环运作机制，实现反馈与办理的双向互动。

“沉底到边”的基层治理体系在原有“乡镇（街道）—村（社区）”管理体制不变的基础上，通过组织重构、服务下沉和流程再造，实现了基层社会的精细治理、动态治理和综合治理，体现了基层社会治理的方法创新和组织创新。

二、构建“沉底到边”的基层治理体系的成效

网格化治理是当前城乡管理数字化和社会治理现代化的有效探索，是在日益加速的城市化和信息化进程中产生的一种新型城乡治理模式。“沉底到边”的基层社会治理体系是网格化管理服务的渐进调适与升华，它依托于全要素、全覆盖的网格系统，通过自下而上的信息与问题反馈和自上而下的权力、服务与资源下沉，形成横向到边、纵向到底、责任到人的智慧化、专业化、精准化的社会治理体系。

（一）实现了自下而上的“流程再造”

流程再造最早由美国的Michael Hammer和Jame Champy教授提出，旨在通过业务流程再造提高管理绩效。20世纪90年代以来，西方国家相继将流程再造理论从企业领域引入公共管理领域，实施“政府流程再造”，旨在通过政府内部各部门、各岗位之间的重组和服务流程的重构，来优化政府服务职能，提供优质的政府服务〔2〕。江阴市“沉底到边”的基层社会治理体系的网格系统正是通过打破部门层级边界，有效整合系统内各方资源，进一步畅通诉求表达渠道，从而达到实时、精准、高效解决问题的目的。

网格系统是构建“沉底到边”的基层社会治理体系的基础支撑，之前的网格化管理服务虽然在一定程度上拓宽了群众的诉求表达渠道，一定程度上解决了“有求无处诉”和“有求不知往哪诉”的难题，但仍然存在网格覆盖不全面、入格事项不多、网格员队伍不完善等问题。有鉴于此，江阴市从划分网格、充实网格、“e化”网格入手，打造多网合一的综合网格，实现要素的全覆盖。

首先，合理划分网格，实现全市域网格全覆盖。针对服务群众“最后一公里”问题，江阴市依据户籍人口、流动人口和管辖面积，以每个网格大约200～300户（企）、600～900人为基本单位，以人均管理300户或1500人为基本标准，把全市域划分为17个一级网格、271个二级网格、1558个三级网格，纵向上联动市（县）、乡镇（街道）和村（社区），横向上连接117个市级机关部门，范围上囊括人、地、物、事、组织等全部要素，力求做到“纵向到底、横向到边”。网格化的全市域覆盖，一方面解决了群众“诉求跟谁表达、到哪里表达”的问题，另一方面也方便了数据的采集与联通，形成了人口、企业、楼栋、党组织等统一的信息库。

其次，充实网格，落实网格化管理要件。配齐配强“一长五员”，及时收集信息、反馈和处理问题，并实行“六定”管理模式。同时，融合公安警务力量，将2173名社区民警、属地交警、巡防辅警、户口协管员、消防协管员纳入网格序列，由社区民警兼任副网格长，公安辅警任网格员，从而实现“网格”与“警格”融合，变“千线一针”为“千线一网”，变被动查为主动防，变被动应付为主动快速处置。

最后，“e化”网格，实时采集数据、反馈需求。为网格员配备PAD手持移动终端，使其在网格巡查中能第一时间接收任务，及时上传各类信息，并依托GIS地理信息系统对网格员进行实时定位管理、巡查轨迹管理和报送绩效管理，确保问题和矛盾的及时发现、及时处置和及时反馈。

（二）理顺了自上而下的权责关系

为提高网格问题处置能力，一方面，江阴市针对因职能部门各自为政、权责交叉、职责不清产生的需要及时办理而又无法确定责任单位的问题，整合已有的平台基础，打通网格化管理平台与“12345公共服务热线”“城市啄木鸟”“综治e通”、综合执法系统和公安巡防系统之间的平台壁垒，构建起市（县）、乡镇（街道）两级综合管理服务指挥中心，并相应建立村（社区）管理服务工作站，在一定程度上实现了基层社会治理的信息汇聚、人员汇聚和资源汇聚，为创新基层社会治理体系、提高基层社会治理能力奠定了良好的平台基础。同时，实施“指导在市、主抓在乡镇（街道）、主体在村（社区）”的三级联动机制，开发市（县）、乡镇（街道）、村（社区）三级平台的绩效考核系统，丰富网格化管理的“双随机”督查功能。通过网格化平台的统一搭建和融合互通，实现了横向部门间和纵向市（县）、乡镇（街道）、村（社区）间的联动互动，让问题处置变得高效快捷，绝大多数事件在基层乡镇（街道）、村（社区）就得到了有效的处置，不再“越镇出市”。另一方面，江阴市还针对多头管理、权责不清的体制性痼疾，推动行政执法重心下移，整合优化执法力量，在原市城市管理局基础上组建成立市城市综合管理局，并按照“一个领域一支队伍”的原则“合并同类项”，组建七支综合执法队伍，负责跨镇（街）、急难险重、特种技术执法事项；乡镇（街道）层面按“一支队伍管执法”原则，分别组建全能型中队，统一行使所有行政处罚权。

（三）加强了闭环运行机制建设

“沉底到边”的基层社会治理体系是一个系统、动态、循环的有机整体，需要一整套规范有序的配套机制，来保证体系的高效运转。江阴市以网格系统和综合管理服务平台为依托，按照全维度协同、全要素管控、全流程梳理的原则构建了事项流转运行处置的“269”闭环管理模式。“2”，即“从上到下全过程协同办理”和“从下到上全方位处置反馈”的双轨运行模式，通过纵向的上下联动和横向的左右联勤，实现了村社区与机关部门的无缝对接，极大地提升了行政效率；“6”，即“六定”管理模式，将事项与人、岗实时对应，保障了监督管理和责任落实；“9”，即“顶层有云、末端有格、人能管事、管理有序、序后评估、评后考核、考核入档、归档有云”的九步工作流程，引入群众对信息和事件处理情况进行满意度调查评估，实现了动态管理到人、静态管理到物、跟踪处置到事。

三、“沉底到边”的基层社会治理体系的实践困境

“沉底到边”的基层社会治理体系在城乡社会治理规范化、制度化上取得了一定的突破，促使基层管理从被动治理走向了主动服务，为区域治理现代化提供了一种路径借鉴。但在运行过程中还面临着队伍、权责、机制等困境，需要进一步优化体制机制，为网格化治理赋能增效。

（一）网格员队伍能力不足

江苏省江阴市“沉底到边”的基层社会治理体系的基础是网格系统，而网格系统的核心要素则是网格员。江阴市的网格员均由村（社区）工作人员兼任，都不是专职网格员，在实际运行中，村（社区）工作人员除了做好本职工作以外，还要做好网格巡查发现问题、解决问题的工作，网格员在身兼数职的情况下时间、精力不足，遇到难以解决的问题时难免会出现酌情上报等情况。而且部分网格员年龄偏大、文化程度不高，使用电子产品存在一定的困难，对于过分复杂的信息系统难以驾驭。在网格系统实际运作过程中，根据“全要素、全覆盖”要求和属地管理原则，城市管理、市容秩序、住建、环保、安监、统计、民政、卫生、餐饮油烟、背街小巷整治等各类工作，全由社区网格员排查、解决，在执法权限有限的情况下，网格员普遍面临“小马拉大车”的困境。同时，在经费保障上，由于“不额外增加财政开支”的原则规定，网格员除了社区工作人员的工资，无其他经费、奖励，较低的薪资报酬导致网格员的工作积极性不高，很多工作开展只是满足于应付上级检查，导致真实的社情民意无法被及时反映上报。

（二）“事实赋权”与“数据赋能”不足

自上而下地赋权赋能，关键在于权力与资源、信息与数据的整合。在江阴市的实践中，虽然进行了部门与平台的整合，但由于长期以来的思维惯性和体制惯性，一些部门“放了具体事务，不放实际权力”，治理重心并没有完全下移；在数据整合方面，存在系统之间连接不完整问题，一些需要跨部门、跨领域协调推进的问题统筹协调有一定难度。同时，由于平台信息整合进度不一致，条线部门的信息平台一直存在，相同的问题需要在不同的平台系统重复申报，大大增加了基层网格员的工作量。此外，因为部分数据不互通，同样的问题在不同部门、不同平台中存在着截然不同的處置流程与办理时限，给基层网格员和职能部门带来诸多困惑。

（三）监督考核手段不足

江阴市“沉底到边”的基层社会治理体系”的有效运转，得益于互联网、大数据、信息化平台以及GIS地理信息系统的有力支撑。依托数据技术手段进行网格管理和考核大大提升了管理和行政效能，但在具体实践中，也出现了将推进改革的手段变异为目的，将工具理性异化为目标替代的问题〔3〕，在一定程度上导致了实践中消极应付的形式主义，加大了改革的制度成本。比如，由于对网格每周的上报事件数量以及办结率有硬性的定量考核和排名，有的网格员为了完成任务，会故意选择一些未处置垃圾、汽车乱停放等简单的环境卫生问题作为信息上报，而消防安全、违章搭建、群租房等涉及多部门、一时难以协调解决的安全隐患问题则“策略性”不上报，这在一定程度上既导致了改革的空转，也背离了基层社会治理创新的初衷。工具理性的异化还体现在与基层群众的联系与互动中。基层社会治理创新的受益对象是基层群众，但大部分乡镇（街道）的普通群众对网格化工作知之甚少，基层网格工作人员在缺乏机制保障的情况下工作，难以真正深入群众、宣传群众、发动群众。

四、创新基层社会治理体系的路径探索

随着经济社会体制的深入转型和改革的深入推进，国家治理重心将进一步下移，治理资源进一步下沉，对基层社会治理创新的要求也将更加迫切，基层社会治理体系也需要进一步完善，主要表现在以下几个方面。

（一）人员赋能：为基层社会治理体系注入人才力量

随着基层社会治理体系的逐渐完善，社会治理中的新需求也开始逐步涌现，社会治理与社会服务的融合越来越深，社会治理的范畴越来越从狭义的“治安”“执法”“审批”等行政管理领域的概念，向更为广泛意义上的“服务”“参与”“共享”“共建”等社会服务的概念拓展。同时，随着治理重心的进一步下移，基层承载的功能越来越多，应急服务、疫情防控、安全环保等，都需要基层社会治理主体具备专业的应对能力。这对网格化治理的专业人才队伍建设提出了更高的要求。基层政府需要从顶层设计层面在统筹全局的条件下，一方面加大激励保障力度，适当提高基层社会治理工作人员的待遇，吸引更多专业化、年轻化人才参与到社会治理领域，同时通过技术手段优化平板或手机应用程序，提高智能设备操作的便捷使用性。另一方面，通过面向社会公开招聘等方式，整合辅警、协管员等基层队伍，提升专职网格员队伍素质，“让专业的人做专业的事”，从根本上加强网格良性运行动能。

（二）数据赋能：为基层社会治理体系植入智慧基因

我国社会进入数字化时代以后，智能化成为社会治理体系演进的重要方向。在智慧治理中，大数据技术将为基层社会治理体系的演化持续赋能。如前所述，在网格化治理中，数据是网格工作的基础，网格工作成功与否，主要取决于数据能否高效、畅通流转。在大数据赋能网格化的同时，网格化也反向赋能大数据，确保大数据的动态更新、精准有效。因此，构建大数据与网格化相互赋能的“智治”机制，成为当前推动基层社会治理现代化的重要课题。一方面，基层政府数据部门要加快整合事项库、企业库、人员库、投资项目库、电子证照库等基础资源库，建立政务数据资源目录体系，推动各类机关企事业单位数据平台对接，实现基础数据互联互通，彻底打破部门间信息区隔，真正实现基层政务服务“一网通管”“一网通办”。同时，强化跨部门协作和联动，在线上推动网格事务基础数据共享，在线下推动部门业务协同办理，真正实现线上线下联动、网络网格相融。另一方面，要充分利用区块链技术，提升完善数字治理平台，通过区块链的共识机制、智能合约，进一步提升数据的开放度、透明度和公正度，建构多方主体参与基层社会治理的相互信任机制，让更多群众参与到城乡治理中。

（三）机制赋能：为基层社会治理体系提供制度保障

与其他方面的改革不同，社会治理体系的构建，不仅涉及从省到市再到县级行政单位的赋权改革，而且自上而下直接深入到街道办事处、社区等最为基层的单位，深入到每一位市民群众的生活，这几乎涉及了能够与社会治理相关联的大多数政府部门，关联到市民群众生活从大到小的各方面事务，运用到从传统到数字化的大数据治理等各种形式的治理方式、方法。上述特殊性，决定了基层社会治理的整体性、系统性和协同性。这就要求基层政府加强统筹安排，强化顶层设计，注重各部门、条线、单位、团体和市民群众之间的协同推进，进一步破除条块各吹各号、部门各自为政、各主体各层级权责不清等顽瘴痼疾。同时，基层网格需要弱化行政功能，弱化管控思维，加强社会组织和群众参与，通过上下协同形成体系构建的合力，实现党委领导、政府治理、社会自我调节与居民自治的良性互动，进一步打造共建共治共享的社会治理格局。

总之，作为基层社会治理的一种实践形式，江苏省江阴市加强对“沉底到边”的基层社会治理体系的建设，这既是网格化治理的延续、调适与创新，也是基层服务型政府对群众美好生活新期待的制度性回应。其积极效应主要表现在三个方面：一是通过细致的网格划分进一步整合了群众的利益诉求，拓宽了社会利益表达的渠道，使基层政府与社会的互动更加便捷，政府对社会的回应更加积极有效；二是通过对部门、权力、资源与信息的整合，有效改善了治理资源的碎片化状况，使上下联动更加顺畅，有利于基层秩序保持稳定；三是通过信息化技术手段和网格化制度手段，有效降低了基层政府对治理信息的搜寻成本，提高了基层社会的清晰度，“改变国家权力进入社会的信息劣势地位”〔4〕。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〔M〕.北京：人民出版社，2021.

〔2〕叶勇.政府流程再造：理论检视、困境解读及其发展策略〔J〕.理论观察，2007（02）：38-39.

〔3〕吴兴智.破解基层全科网格建设的实践困境〔N〕.学习时报，2019-02-25（05）.

〔4〕陈柏峰，吕健俊.城市基层的网格化管理及其制度逻辑〔J〕.山东大学学报（哲学社会科学版），2018（04）：44-54.

責任编辑白慧玲