公民参与社会治理制度化的不足与解决策略

2022-05-31罗爱武

三晋基层治理 2022年2期

〔摘要〕公民有序有效参与社会治理是国家治理现代化的内在要求，而公民参与社会治理制度化则是实现有序有效治理的必要条件。目前我国公民参与社会治理的制度化建设存在参与制度供给无法满足公民参与社会治理的需求、制度认同感不强和制度践行乏力等不足。为此，需要从以下几方面入手，不断优化公民参与社会治理制度化的路径，提升公民参与社会治理的制度化水平：完善参与制度供给，为制度化参与赋权；濡化参与制度认同，为制度化参与增能；严格参与制度执行，为制度化参与助力等。

〔关键词〕公民参与；社会治理；制度化

〔中图分類号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0009-05

〔基金项目〕贵州省2019年度哲学社会科学规划课题“贵州民族地区公民参与社会治理的制度化研究”（19GZYB103），主持人罗爱武。

社会治理是国家治理的重要组成部分和领域，公民有序有效参与社会治理是国家治理现代化的基本要求，也是全过程人民民主的重要体现。近年来随着国家经济的不断发展，社会利益逐步分化，为表达利益诉求，公民在社会治理中的参与逐步扩大，但同时公民参与中的无序和低效问题也逐渐凸显〔1〕，对社会稳定和治理效能造成了一定的影响。解决这一问题的关键举措是“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”〔2〕，实现公民参与社会治理的制度化。但在实践中作为公民参与无序低效问题解决方案的制度化建设本身，也面临着制度供给不适、制度认同弱化、制度践行乏力等困境，限制了制度化建设的效果。本文在探讨公民参与社会治理制度化建设必要性的基础上，分析其面临的现实困境，并提出相应的制度优化路径，以期为提高公民参与社会治理的制度化水平，实现社会稳定、治理有效的社会治理目标提供对策参考。

一、公民参与社会治理制度化是实现有序有效治理的必要条件

社会治理是指由执政党领导，政府组织和主导负责，吸纳社会组织和公民等多方面治理主体有序参与，对社会公共事务进行的治理活动〔3〕。有效治理是社会治理的目标之一，实现这一目标离不开党和政府作为治理主体，也需要公民的参与〔4〕。引导公民有序参与社会治理，是国家治理现代化的重要命题，加强公民参与社会治理制度化建设，是解读该命题的关键。制度是指“稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”〔5〕10，既包括正式的法律、规范，也包括非正式的道德、风俗等。作为社会行为规则，制度重要的功能之一是根据个体或组织对规则遵守与否实施奖惩来规范调节行为。制度化是连接制度和行为的中间环节，既包括行为模式合法化、固化为制度的过程，也包括制度影响个体行为的过程。公民参与社会治理制度化是指完善公民参与相关制度，并利用制度规范公民参与社会治理行为的过程。公民参与社会治理的制度化建设是实现有效治理的必要条件，有利于扩大公民有序参与、规范公民无序参与、减少社会治理成本。

（一）公民参与社会治理制度化有利于扩大公民有序参与

参与社会治理是公民表达自身诉求、维护公共利益进而助力社会治理的重要途径，扩大公民参与有利于增进公共政策制定和执行的透明性与回应性，降低社会治理成本，提高社会治理效率〔6〕，是实现有效社会治理的内在要求。但公民参与社会治理并不能保证可以提升治理绩效，这取决于公民参与社会治理的渠道和方式是否有序。只有有序参与才可能获得有效治理，无序参与将会引发社会冲突，降低治理绩效。因此，在扩大公民参与的同时，维护有序参与，进而实现有效治理，关键是要加强公民参与的制度化建设。加强制度化建设，一方面可以通过完善制度供给明确赋予公民参与权，鼓励公民主动参与社会公共事务，从而有助于提升公民责任感，扩大公民参与，减少参与冷漠；另一方面，完善的制度供给可以用正式制度形式给公民提供明确的合法参与渠道，使得公民能够以制度化方式有序参与社会治理。

（二）公民参与社会治理制度化有利于规范公民无序参与

规范无序参与、维护社会稳定是实现有效社会治理的条件之一。公民无序参与行为无疑将会增加社会治理成本，在公民参与不断扩大的情况下，约束无序参与、维护社会稳定的关键是加强公民参与的制度化建设。亨廷顿认为，社会的稳定依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的关系，在其他条件不变的情况下，社会稳定程度与公民参与度成反比，与政治制度化程度成正比，即随着公民参与程度的提高，政治制度化水平也需要随之提高，否则可能会影响社会稳定〔5〕60。加强公民参与制度化建设可以通过培养、提升公民的制度认同而形成对非制度化参与倾向的内在约束。同时也能够通过严格制度执行而对公民无序的非制度化参与行为形成较强的外在压力。更重要的是，加强公民参与制度化建设还可以通过完善制度供给，为非制度化参与行为提供合法有效的替代性渠道，从而有助于规范无序参与、维护社会稳定。

二、公民参与社会治理制度化存在的不足

作为连接制度和行为的中间环节，制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程〔5〕10。其中，“获得价值观”是指制度获得公众认可并且得到遵守从而影响公众行为的过程，“获得稳定性”是指行为模式合法化为稳定的制度规范的过程。公民参与社会治理制度化同样可以分成“形成并完善制度”和“制度获得认可并规范行为”两大过程。因此，可以将公民参与制度化的组成要素分成参与制度供给、参与制度认同和参与制度执行三部分，其中制度供给是指行为模式合法化为制度的过程，制度认同和制度执行是指制度影响心理和行为的过程。目前，我国公民参与社会治理的制度化建设这三个方面都存在一些不足。

（一）参与制度供给无法满足公民参与社会治理的需求

我国公民参与制度供给状况按照制度性质可以分成正式制度和地区特有的非正式制度两类。其中正式制度包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等，为实现人民当家作主，依法参与社会治理，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督提供了制度保障。地区特有的非正式制度包括不同地区的习俗风尚、乡规民约等传统制度。这些正式制度和非正式制度共同构成了公民参与社会治理的制度框架，共同通过价值指引、道德约束、强力规制等作用规范公民参与行为，其中代表国家权威的正式制度在社会治理中是调整社会关系、解决矛盾纠纷、保障公民参与权的主要手段。虽然我国公民参与社会治理的制度框架已经较为完善，但从制度化建设的要求来看，现有制度供给仍无法满足公民参与社会治理的需求。

公民参与制度供给不适主要表现在两个方面：一是正式制度供给与公民参与的实际需求不适应。虽然目前我国公民参与社会治理的正式制度赋予了公民平等参与公共事务治理的各种权利，但由于这些正式制度中有关公民参与社会治理方面的规范多为抽象的原则，缺乏具体的程序性规范，从而导致实践中公民制度化参与社会治理的渠道不足、效果有限，对公民参与的制度化吸纳能力不够。二是非正式制度中有些规定和正式制度之间不相容。公民参与社会治理有关的正式制度代表国家正式权威规范公民参与行为，非正式制度代表地区传统权威调节社会矛盾，两者之间在处理公民社会治理方面存在一定的冲突。在我国部分经济社会发展较为落后地区，部分公民在解决利益纠纷方面具有“重人伦、轻法制”的特征，即解决纠纷时往往首先选择的不是诉诸正式的法律制度，而是寻求非正式制度的私力救济。虽然非正式制度在调解纠纷过程中某些时候具有方便快捷、成本低、效率高的优点，但由于非正式制度往往不具备正式制度的权威性，有时候仅仅依靠非正式制度调节利益纠纷反而会因为缺乏公正性而激化矛盾。

（二）参与制度认同感不强

制度认同包括公民的制度认知、制度信任和制度自觉三个方面。其中，制度认知是指公民对制度内容的认识了解程度，制度信任是指公民相信制度能够得到执行的程度，制度自觉则是指公民按照制度规范行事的自觉性和意愿。目前，公民参与制度认同感不强在正式制度认知、正式制度信任和正式制度意愿三方面都有不同程度的表现。从正式制度认知方面看，部分地区受经济社会发展程度的限制，教育水平相对较低，法律制度宣传普及相对不足，导致部分公民对正式法律制度的认知度较低，对法律规范中赋予自身的参与权利与应该履行的参与义务不了解；从正式制度信任方面看，由于公民对正式制度的认知程度较低，从而对正式制度的信任度也较低，不相信按照制度规则能够解决利益冲突；从正式制度意愿看，由于目前我国正式制度中参与渠道较为有限，制度化参与效果也有待提升，从而导致少数公民按照正式制度规范参与的自觉性不高，遇到冲突时往往寻求非正式制度的庇护，按照正式制度行动的意愿较低。

（三）参与制度执行乏力

根据公民参与社会治理过程中政府和公民的互动状况来看，公民参与社会治理的制度执行状况可以分为公民表达制度化和政府回应制度化两个维度。公民参与社会治理制度执行乏力主要表现在公民参与行为的非制度化和政府回应的非制度化两方面，非制度化是指与制度规范要求不相符合、违背制度规范宗旨的行为。

从公民参与行为的非制度化方面看，近年来，随着经济社会不断发展及民众利益的逐步分化，公民参与社会治理表达利益诉求、维护个人权益的需求在逐步扩大，但同时由于制度化参与渠道不畅通、制度化表达方式效果较差，导致部分公民采取缠访、闹访、越级上访等非制度化参与问题也逐步凸显，有的甚至引发较大规模的群体性事件〔7〕。因此，在一定程度上说，公民非制度化参与影响了社会稳定，降低了治理的有效性。从政府回应的非制度化方面看，由于多方面因素影响，少数政府部门对公众通过合法渠道表达的合理诉求没有按照制度要求予以回应，有的甚至阻碍公民合理的利益表达，导致制度中规定的公民合法参与公共事务治理的权利得不到有效保护〔8〕，从而使得制度在执行中走样，未能达到制度设计的最初效果。

三、公民参与社会治理制度优化的路径

针对我国公民参与社会治理制度化建设中存在的制度供给不适、制度认同弱化和制度践行乏力等不足，需要完善参与制度供给，濡化参与制度认同，严格参与制度执行，为公民制度化参与社会治理赋权、增能、助力，提升公民参与社会治理的制度化水平。

（一）完善参与制度供给，为制度化参与赋权

完善的制度供给是公民参与社会治理制度化的基石，制度供给不足是造成公民参与不足或参与无序的重要原因。赋权理论认为，当公民拥有某些权利时，公民就会主动去维护这些权利和利益。因此，推进公民参与社会治理的制度化建设首先需要完善参与制度供给，为公民以制度化渠道和方式参与社会治理赋权。

首先，加强顶层制度设计，完善社会治理现有正式制度。当前，要按照党的十九届四中全会部署，结合我国实际，坚持和完善人民代表大会制度、民族区域自治制度、居民自治制度、村民自治制度等正式制度，在保障公民平等参与权的原则之上，创新、健全公民参与社会治理的程序性制度，提高各类正式制度之间的协调性，健全代表联络机制，如密切人大代表同人民群众的联系，使人大代表能够及时表达人民群众的愿望和要求，更好向政府部门传递公众的訴求和建议〔9〕。

其次，要鼓励基层制度创新，整合地区各种特有的非正式制度。要处理好国家正式制度和地区非正式制度之间的关系，吸纳整合地区非正式制度有利因素，提升公民参与社会治理制度适应性。公民参与制度的供给除了国家正式制度之外，还包括该地区特有的风俗习惯、乡规民约等各种非正式制度，由于受经济发展、民俗文化等因素的影响，这些非正式制度在基层社会治理的某些场域中仍然发挥着一定的调节利益冲突、维护社会秩序等积极作用。因此，在制度优化过程中除了要完善国家正式制度外，还应以国家正式制度为基础，整合地区各种特有的非正式制度，以充分发挥各种制度资源在社会治理中的作用〔10〕。

（二）濡化参与制度认同，为制度化参与增能

制度认同是制度化的基础。公民制度认同度高，才会信任制度，自觉遵守制度规范，制度供给才有效果，制度执行才有基础，缺乏认同的制度供给是低效供给，缺乏认同的制度执行成本也很高。因此，公民参与基层治理的制度化建设应濡化制度认同。濡化（enculturation）是指在特定文化系统中，个体或群体在前人或他人的指引或教导下自觉学习接受文化思想的过程，是文化获得和传承的过程。所谓濡化公民参与制度认同是指通过各种易于引起共鸣的方式，使公民对制度化参与的认同“渗入”公众的思想和行为中的过程。不同于“教化”强调自上而下的灌输或强制，“濡化”强调“润物细无声”，潜移默化地对公民思想观念和行为倾向产生影响。通过多种措施提高公民制度认同的濡化效果，可以提升制度认知度、信任度和自觉性，从而提高公民制度化参与的自我效能感。

首先，加强各类正式制度的宣传教育，提高公民对参与制度的认知度。要提高公民参与社会治理的制度化水平，公民首先必须了解有关参与社会治理制度的具体规范。公民对正式参与制度认知度不够是公民参与制度化水平较低的原因之一。因此，政府相关部门应利用广播、电视、互联网等多种渠道加强各类正式制度的宣传教育，提高公民对参与制度的认知度。一方面，将文本与图像相结合，拓宽正式制度宣传教育领域，丰富正式制度宣传教育内容。由于我国公民受教育水平差异较大，对人民代表大会制度、民族区域自治制度、居民自治制度、村民自治制度等正式制度文本的理解能力也存在差异，从提升正式制度宣传效果来说，内容通俗易懂、简单易记是一个重要条件。因此，政府宣传部门应对正式制度的内容进行通俗化的再创作，如将正式制度的主要内容以简洁易懂的标语条文或“顺口溜”等形式概括出来，将正式制度的正面和负面典型案例以图片、短视频等方式呈现出来，以便于公民对正式制度内容的理解。另一方面，将线下与线上相结合，创新正式制度宣传教育方式，扩大正式制度宣传教育渠道。线下正式制度宣传教育可以利用城市居民小区楼栋公告栏、户外广告栏、农村户外墙面标语栏等渠道展示正式制度的条文和图片等；线上正式制度宣传教育可以通过政务微博、政务微信、政务网站、地方融媒体等新媒体渠道，传播正式制度的条文、图片以及根据现实案例改编制作的动画剧、短视频等内容，充分利用新媒体覆盖面广、传播量大、互动性强等优势，提升正式制度宣传教育的效果。

其次，培育制度化参与文化，提升公民制度信任度。制度信任是指公民对政府政策或制度正向产出的预期和信念，影响公民制度信任度的重要因素是制度有效性。公民的制度信任度越高，其自觉遵守制度，通过制度化渠道、以制度化方式参与社会治理的可能性也就越高。如果公民按照制度规则行动能够为其带来正向利益，也就是说制度规则是有效的，公民的制度信任度就会提高；反之，如果公民按照制度规则行事有效性比较低，则公民的制度信任度就会降低。公民参与社会治理是一个公民表达和政府回应的双向互动过程，因此，为提升公民制度信任度，需要地方政府部门在社会治理过程中贯彻“以人民为中心”的发展理念，及时有效回应公众以制度化方式表达的合理建议和诉求，以这种潜移默化的方式使公民相信制度化参与有效性，从而逐步形成制度化参与文化，提升公民制度信任度，进而促进更多公民自觉地以制度化方式参与社会治理。

最后，强化制度化参与价值，提高公民制度化参与意愿。制度化参与意愿是指公民对按照制度规范参与社会治理的接受度、自觉性和行为倾向。影响公民制度化参与意愿的重要因素是参与价值感知，当制度化参与成为一种社会价值并能为公民参与带来现实有效性时，公民往往会认可并愿意自觉通过制度化方式和渠道参与社会治理。因此，在社会治理过程中对于公民以制度化渠道表达的合理诉求，政府部门应进行及时回应。而对于极少数公民的非制度化参与行为要分类治理，对于合理诉求，可以要求其通过制度化渠道，按照制度化程序进行表达；对于不合理诉求，要按照制度进行规制，以此在社会中形成崇尚制度化参与的价值取向，从而提升公民制度化参与的自我效能感。

（三）严格参与制度执行，为制度化参与助力

党的十九届四中全会报告指出“制度的生命力在于执行”〔11〕。对于公民参与社会治理的制度化建设来说，制度执行是制度化的落脚点，只有执行才能发挥制度效能；制度执行是调整制度设计、完善制度供给的依据；制度执行也能强化公民制度认可，有效的制度执行可以提高公众的制度信任度和自觉性。公民参与社会治理的制度化建设就制度执行这一关键环节来说，需要政府部门和公民两类主体严格制度执行，以助力有效的制度化参与实践。

首先，强化制度意识。各级政府部门和领导干部在思想观念上要切实自觉尊崇制度权威、强化制度监督，切实尊重和保障公民的合法权益，维护社会稳定；公民应自觉学法、守法，努力提高参与素质和参与能力，提高制度认同，通过制度化渠道，采用制度化方式，参与社会治理，表达利益诉求，避免非制度化的参与行为。

其次，完善参与机制。公民参与制度化建设的目的是保障公民以合法方式积极参与社会治理，规范不合法参与行为，扩大公民的有序参与，而不是为了限制公民的合法参与。因此，政府部门要完善公民制度化参与机制，及时回应公民的合理诉求，畅通公民制度化参与渠道，利用现代网络技术为公民参与提供更广泛的参与平台，降低制度化参与成本，提升制度化参与的有效性，坚持政务公开以保障公民知情权，坚持民主决策以保障公民参与权，避免公民因制度化参与渠道缺失或低效而采取非制度化参与方式。

最后，规范非制度化参与。无论出于哪些原因，公民无序的非制度化参与行为都会降低社会治理绩效，甚至会严重影响社会稳定，因此，对于少数公民的非制度化参与行为需要按照法律制度规范的要求进行合法规制，避免在公众中形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的机会主义心理预期〔12〕。当然，解决少数公民非制度化参与行为的根本之策还是加强引导，要通过完善参与制度供给和濡化参与制度认同，逐步丰富制度化参与渠道，提高制度化参与有效性，提升公民制度化参与意愿，从而将少数公民的非制度化参与逐步纳入制度化参与体系中。

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