民族地区乡镇治理现代化路径研究

热比古丽·阿卜来提 周艳玲

摘要：基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。受文化背景、执行环境等多种因素影响，民族地区基层政府在治理过程中通常面临着执行手段滞后、行政队伍缺乏联动、对政策认识存在偏差等困境。新疆Y县H镇政府探索建立了“1+3+N”治理模式，在实践中形成了基层治理新格局。文章认为，可建立以人为本“引领+赋能”并行的治理体系，通过巩固党建引领、加强基层智慧平台建设、拓宽民意反馈渠道等路径，进一步提升民族地区乡镇政府的治理水平。

关键词：民族地区；基层政府；治理现代化

作者简介：热比古丽·阿卜来提，北京化工大学文法学院；周艳玲，北京化工大学文法學院教授，博士。（北京100029）

中图分类号：D630.45文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0070-03

一、问题的提出

民族地区作为党和国家重点关注的区域，其基层治理能力的提升对国家安全和稳定发展具有战略意义。乡镇政府是我国最基层的行政单位，承担着全方位为农民群众提供服务的责任。民族地区的乡镇政府在少数民族农民群众的生活中扮演着极其重要的角色，其职能的有效发挥关系到民族地区农业农村现代化的实现和乡村振兴战略的整体推进。

2021年8月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调，要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。民族地区的长治久安和繁荣发展主要取决于当地政府的社会治理能力和综合执法水平。然而，多元化的文化背景、相对落后的经济水平、力量薄弱的行政执行队伍成为阻碍民族地区乡镇治理现代化的壁垒。在乡村振兴战略背景下，防止民族地区脱贫返贫工作是党中央重点强调的任务，能否将经费花在“刀刃上”无疑是检验民族地区乡镇政府治理能力高低的标尺。持续关注和研究民族地区基层治理相关议题，既能为地方政府依法行政提供参考，更有助于民族地区社会治理水平的提升。

二、民族地区乡镇治理现代化面临的困境

民族地区人员结构的特殊性以及民族习惯和传统的独特性，使其基层治理不仅具有其他地区治理的“共性”，也有其民族特性，因此面临“普遍性”和“特殊性”双重困境[1]。具体而言，民族地区普遍存在治理手段滞后、治理队伍素质不高、部分群众自治意识淡薄等现实问题[2]。

（一）治理手段滞后

在偏远的民族地区，网络基础建设还不够完善，行政部门数字化、信息化、智能化水平相对较低，再加少数民族人口占据多数，中老年少数民族群众的汉语水平普遍较低。因此，很多行政工作不得不采取传统方式进行，如对于居民信息排查与核实、疫情防控信息统计、民族政策宣传等工作，工作人员不得不挨家挨户上门统计，严重影响了行政工作的执行效能。

（二）治理队伍素质有待提高

一些民族地区的行政部门在行政执行过程中存在“只扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”的情况。以社区（村委会）、工作组、警务站为例，在开展户籍信息查询、外出务工（学习）人员信息统计等工作时，三个主体通常各自单独行动，缺乏信息共享、协作共治意识，多次填写相同信息，不仅影响群众生活，招致群众不满，也不利于治理效能的提升。从行政执行队伍建设角度来看，民族地区乡镇由于地理位置偏远、工资水平较低，难以吸引和留住专业人才。加之特殊的民族结构，在开展工作时需要通过语言关，对“民汉兼通”的行政人员需求量偏大，所以在人员录用上选择范围更小，导致行政人员的知识水平和职业素养参差不齐。

（三）政策执行存在偏差

一些民族地区的乡镇政府在执行国家政策时存在“运动式执行”“一刀切”等问题。以乡村振兴战略中的美丽乡村建设项目为例，一些乡镇政府通过行政手段大力动员村民修缮路边花池、围墙装饰图案等，投入大量人力、物力、财力完成后，不久又因各家样式不统一、材质不符合要求等原因被强行拆除并重新实施新的修缮方案，村民为此投入的时间和金钱被白白浪费。类似案例表明一些乡镇政府缺乏战略规划，对乡村振兴战略的认识也存在偏差。

三、“1+3+N”模式：Y县H镇政府基层治理实践

Y县H镇位于新疆北部边陲，境内有维吾尔族、柯尔克孜族、藏族、土家族、苗族、回族、哈萨克族等少数民族，民汉比为1.01：1，是典型的民族地区。

近年来，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面，H镇坚持问题导向，聚焦“基层工作难落实、文体活动难开展、收入水平难提高、社区居民难组织、人员素质难提升”等“五难”问题，积极探索建立了党建引领基层治理的“1+3+ N”模式：“1”即从镇向村辐射的党组织网络；“3”即由镇政府领导班子组成的包联干部、村委会主任及党员骨干、“访惠聚”工作组成员组成的核心团队；“N”即青年志愿服务队伍、妇联先锋队及群众等。H镇在乡村建设实践中初步形成了各级党组织联建共建、村民自组织共治共享的基层治理新格局。

（一）强化党组织建设，党员冲在“第一线”

Y县H镇党委为打造基层社会治理和乡村振兴的“红色引擎”，在加强基层党组织建设方面下大工夫，狠抓下辖13个行政村党支部建设和党员培养工作，定期开展党支部书记培训，同学习共研讨；在村民中积极发展中青年党员，进一步加强党员队伍建设，尤其重视少数民族青年的入党和培养工作。在此基础上，积极组织各村党员学习中央及新疆维吾尔自治区会议精神，从理论和思想层面“双重加码”，提升党员素养，鼓励他们参与居民矛盾协调等当地事务。与此同时，各村通过设置党员先锋岗、安全巡逻员、党员“十户长”等加强党组织建设。通过“一对多”形式，鼓励党员深入邻里家中与村民进行思想交流，了解群众实际需求。在乡镇党委的统一安排和部署下，村中的党员干部带领村民党员多次开展“我为群众办实事”活动。从近几年的工作开展情况来看，各村委会党支部在协商治理、疫情防控、美丽乡村建设、社区平安建设等方面充分发挥了先锋模范作用，党员冲在“第一线”，成为党支部开展工作的重要力量。

（二）加强领导班子建设，干部守好“责任田”

为提升基层治理效能，Y县H镇建立了包联制度，即“领导包村”“干部包户”，“同频共振”抓服务、“对症下药”抓发展。在实践中，还建立了乡镇政府核心领导轮流负责村委会制度，并规定一年一换，让乡镇政府领导深入了解各村的实际情况。在此制度的推广下，各村委会及工作组干部承包一定数量的家户，逐步缩小管理范围，提供精准服务，针对不同家庭的发展困境，量身定做“一户一策”发展方案，并定期开展与群众“共吃、共住、共劳动”活动，进一步拉近了领导干部与人民群众的距离。这些举措在打赢脱贫攻坚战时期发挥了关键作用。为更好发挥包联制度优势，切实落实领导干部“承包”责任，监督其行政行为，镇政府在村民中大力宣传和解读包联机制、工作职责以及监督评估要求，并定期以线下访谈、线上摸排的方式在相关家户中开展满意度调查。

（三）调动群众积极性，村民当好“主人翁”

H镇政府依托各村青年志愿服务队伍、妇联先锋队，在邻里互助、应急管理、美丽庭院建设等方面，组织动员群众积极参与，形成了互帮互助、和谐稳定的治理局面。为解决各村孤寡老人、残疾人的照护需求问题，在缺乏承接相关服务的社会组织的条件下，镇政府鼓励青年村民、返乡大学生以志愿服務的方式不定期为上述人群提供基本服务；妇联先锋队自愿捐款并定期看望村里生病住院的妇女；为响应乡村振兴战略“生态宜居”的要求，每家每户出一份力修缮村道景观、花园等，改变村庄落后面貌的同时，还切实增强了村民的“主人翁”意识。

四、建立以人为本“引领+赋能”并行的治理体系

通过上述举措，H镇政府在党建引领、动员群众等方面为民族地区的乡村治理提供了新思路。但是，在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴战略的紧要关头，民族地区乡镇政府要进一步构建协商治理长效机制、加强智慧平台建设、拓宽民意反馈渠道，提升基层治理现代化水平。

（一）以政策为导向：巩固党建引领，构建协商治理长效机制

对行政执行主体而言，巩固党建引领、发挥党的政治优势的同时，进一步规范和引导基层政府行政执行行为必须依靠强有力的制度，以政策为导向，做好顶层设计，建立与完善符合民族地区实际的协商治理长效机制，丰富社会公众参与座谈会、听证会等协商方式。“民生无小事”，涉及少数民族群众切身利益的事项，更应重点关注、谨慎处置。

（二）以效能为目标：注重人才培养，加强智慧平台建设

提升基层治理效能，行政执行队伍建设和智慧治理平台搭建是关键，基层行政人员的专业化水平和职业素养直接决定着行政执行效能。民族地区乡镇政府应当结合工作实际，以西部计划为契机，吸引和留住人才的同时，应号召本土大学生返乡加入当地的行政执行队伍。这些本土大学生，既对当地的人文环境、发展特点以及治理难点比较熟悉，又具备较高的知识文化水平，只要对其进行短期的“以老带新”培养，便能将其培养成治理队伍的中流砥柱。此外，还应加强行政执行队伍的定期培训，强化其政治意识、责任意识，提升其职业素养，利用“智能化”手段，提升培训实效，加快推进具有民族特色的行政执行队伍建设。在治理手段方面，应依托“数字政府”“智慧社区”等互联网平台，探索基层智慧治理的新路径。

（三）以人民为根本：拓宽民意反馈渠道，健全群众监督机制

民族地区乡镇政府必须将人民群众的切身利益作为社会治理的出发点和归宿。在发挥群众的监督作用方面，要拓宽民意反映渠道，及时回应和解决群众的诉求。一些民族地区在政府网站上设置了留言信访窗口，但在乡镇层面，其宣传覆盖程度依然不够。民族地区的基层治理必须以人民为中心，建立“面对面反馈”“云反馈”等机制，落实信箱、居民热线、民意通等线上线下沟通渠道，并加大宣传和应用，让自上而下的监管和自下而上的监督形成合力，切实有效发挥公众的监督作用。

参考文献：

[1]蒙晓楠，权丽华.新时代以基层党建引领民族地区乡村治理[J].现代农业研究，2021，27（7）.

[2]彭梓航，郭剑平.民族地区基层治理法治化存在的问题与对策研究[J].西昌学院学报（社会科学版），2019，31（3）.

责任编辑：赵春燕