革命老区镇村建制调整后政务服务效能提升研究

2022-05-30唐敏

领导科学论坛 2022年9期

摘要：近年来，革命老区达州市在四川省乡镇行政区划调整改革和村级建制调整改革“前半篇”中进展顺利，大大减少了镇、村级行政单位数量，优化了城镇格局，增强了镇村经济实力。镇村政务服务效能提升的挑战也随之而来，出现了人手少、经费少、服务对象增多、服务半径增大、服务项目增多等诸多难题。达州市通过加强政策研究与落实、加快基础设施建设、创新服务方式、优化“好差评”激励和约束机制等措施有效解决了这些问题。

关键词：革命老区；镇村建制调整；政务服务；效能提升

基金项目：四川革命老区发展研究中心课题“革命老区镇村建制调整改革后服务效能研究”（SLQ2021SD-33）。

作者简介：唐敏，中共达州市委党校副教授（四川达州635000）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0070-05

政务服务效能指的是政务服务中心和便民服务中心为群众提供公共服务的效率、效果和效益的综合表现[1]。政府提供的高效优质的政务服务可以满足公众需求、缓和社会矛盾、维护社会稳定与和谐[2]。提供高效优质的政务服务，是新时代公共组织特别是政府组织的重要使命和责任；是影响国家及城市竞争力、商务成本的重要因素[3]；是检验政府公共服务职能的一把标尺，是服务型政府建设成效的根本标准[4]；是影响公众政策遵从的主要因素之一，是衡量政府治理能力的重要指标[5]。

一、政务服务效能评价实施现状

2019年政府工作报告明确提出要建立政务服务“好差评”制度。自此，政务服务效能评测逐渐兴起，政府部门逐渐引入网络商品服务的评价方法，让服务对象来评判政务服务的速度、质量和满意度。2019年12月，《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》提出政务服务评价的四种方式和渠道：现场“一次一评”、网上服务“一事一评”、委托第三方独立测评、社会各界“综合点评”。《意见》鼓励各地结合地方实际提出更高的政务服务评价标准要求。实践中，河北省从服务能力、服务效率和服务质量方面进行评估；甘肃省从服务平台、服务机构、服务人员三大点十个方面进行评测；安徽省的评价指标包括服务方式完备度、服务事项广度、办事指南准度、在线服务深度和效度，广东省从事项实施、事中后监管、创新优化、满意度四个方面开展评测[6]；浙江省从办事效率、便利程度、流程规范和服务态度四个方面综合评价[7]；四川省从服务成效度、办理成熟度、基础支撑度、服务方式便利度、日常监测、政务服务创新度六个方面委托第三方进行评估[8]。

影响政务服务效能的因素很多，包括服务人员综合素质、监管力度、标准化规范化便利化建设程度、激励考核执行力度和办公经费保障程度[9][10]等等，政务服务效能提升的路径主要有制度规范、培训教育、量化考核、效能监察、保障投入等[3][11][12]。

从中央出台的政策和各地实践来看，主要集中在宏观层面和大、中城市，较少关注革命老区镇村（社区）群众的需求和基层政务服务效能的提升。2035年，我国要基本实现社会主义现代化，革命老区政务服务效能的提升既是重点也是难点。

二、达州市镇村建制调整改革取得的成效

为贯彻落实党的十九届四中全会精神，推动基层治理体系和治理能力现代化，四川省围繞“优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能”四个目标推进乡镇行政区划调整改革和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”）。全域7个县都是川陕革命老区的达州市开展“两项改革”几年来取得了重大成效，具体表现在三个方面。

（一）减少了行政镇和建制村的数量

“两项改革”后，乡镇级行政区减少115个，建制村减少1049个，减幅分别达36.5%和38.65%。乡镇改革中，成立“二合一”乡镇45个、“三合一”乡镇18个、“四合一”乡镇5个、“五合一”乡镇1个、“六合一”乡镇2个（全省仅有），新设街道13个；村级改革中，成立“二合一”村685个、“三合一”村102个、“四合一”村3个，基本解决了乡镇和建制村“多、小、散、弱、空”的问题。

（二）优化了城镇格局

“两项改革”后，全市新增街道9个、社区88个，社区总量达到598个，全市乡镇、场镇所在地均设有社区，初步形成了“主城区+经济新区+卫星城（经济强县）”的城市框架雏形，结束了乡镇以村为单元的基层治理模式，形成了以社区为主要形态的基层治理格局，基本适应了新型城镇化发展需要。

（三）增强了镇村经济实力

围绕当地产业发展特色，达州积极打造特色产业镇，形成了“1+7”产业园区和20个特色农产品优势区。围绕新建第二工业园区，以达川区石梯镇、石桥镇为中心，通过“九合二”（即将周边9个乡镇合为石梯、石桥2个镇）形成了人口16万、面积303平方公里的“石梯-石桥”产城融合新区。在乡村振兴战略实施背景下，达州市以强村带弱村、强强联合等方式，逐步优化村级产业布局，扩大产业规模，为乡村产业连片发展留足了空间。

三、镇村建制调整后达州市镇村政务服务效能面临的挑战

“两项改革”后，达州大多数乡镇、村（社区）政务服务效能面临着新的挑战。如，乡镇、社区、建制村辖区面积增加、服务群众数量增加，但正式工作人员数量以及日常办公、场镇管理、垃圾清运、应急管理、党建工作等按组织数量下拨的相关费用却大大减少。除“一肩挑”书记收入有所增加外，村组干部的待遇没有得到及时调整，大部分干部工作积极性受到影响。

（一）干部数量减少

“两项改革”后，达州市的乡镇数量从315个减少到200个。以大竹县石河镇为例，由5个乡镇合并后核定编制数为178人，其中行政编制83人、事业编制95人，加上临聘人员29人，满编人员达到207人。调研时他们谈到行政编制只有60人，事业编制71人，加上临聘人员，满编才160人，相差47人；村级干部调整之前职数是171人，调整过后是141人，减少了30人。除了调整中的减员，还有部分在编人员被县级、市级、省级各单位和部门长期借调，部分乡镇此类人员有20多人。缺乏人手成为制约镇村政务服务效能提升的主要原因。

（二）服务经费减少

2021年，达川区对乡镇便民服务中心、社区服务站、村服务点分别给予4～6万元、2万元、0.6万元补助，用于办公运行、硬件改造和日常保障。改革前，有的县对乡镇单位办公运转经费预算稍有不足，现在乡镇精减组合后，整体预算比合并前减少很多，有的乡镇减少多达200万左右。经费总量减少，人均经费严重不足。同时，乡镇干部向上争取项目和政策也存在同样的苦恼，以前是一个乡镇一个指标，现在乡镇减并指标却未增加，即使放宽条件最多也只有2个。

（三）服务对象增加

“两项改革”后，全市每个乡镇的户籍人口和常住人口都显著增加。乡镇平均户籍人口从2.13万人增加到3.36万人，增幅57.7%。村平均户籍人口从1440人增加到2348人，增幅63.1%。合并后，南坝、三汇、麻柳、石河4个县域经济副中心场镇，户籍人口达到5～12万人/镇，全市还计划培育人口6万以上的重点镇或特色镇22个、5000人以上的中心村68个。困扰乡镇工作人员的不仅是人口数量增加，而是合并后服务的老人也大量增加。据《达州市第七次全国人口普查公报》数据显示，达州60岁及以上老年人口比重超过22.36%。这些年龄大、不擅长使用电脑和手机等现代设备的服务对象，每增加一个，对基层工作人员都意味着实实在在的工作量的增加。

（四）服务半径增加

“两项改革”后，所有乡镇的行政服务范围都在扩大。全市乡镇平均面积由52.7平方公里增加到82.9平方公里，建制村平均面积从6平方公里增加到9.8平方公里。山区乡镇大多幅员辽阔，如万源市竹峪镇辖区面积314平方公里、官渡镇283.5平方公里、白沙镇281平方公里。达川区麻柳镇由原大滩乡、葫芦乡、东兴乡、花红乡、檀木镇、麻柳镇“六合一”组建而成，调整后，辖区面积从49.4平方公里增至206.3平方公里。达川区石桥镇燕子村由三个村合并组成，一些村民小组距离石桥镇有30公里之遥，超出了乡镇最佳服务半径，影响了行政服务效率。

（五）服务项目增加

“两项改革”后，重点镇和特色镇服务项目由原来的几十项增加到了几百项，而工作人员却增加不多。如，大竹县庙坝镇是全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇，其基本权力事项共297项（涉及行政处罚、行政许可、行政确认、行政检查、行政征收、行政强制、其他权利、公共服务事项），法定事项、赋权事项173项。宣汉县南坝镇是四川省级基层治理试点镇，承担审批事项254项，涉及综合服务、军人事务、自然资源、计生、市场监管等。开江县任市镇是达州市经济发达镇行政管理体制改革试点镇，承接落实全省统一的200项“一件事一次办”事项、市级83项“一件事一次办”事项，并创新提出9项特色事项。普通乡镇万源市官渡镇，镇人民政府便民服务中心涉及党政综合服务、群团服务、社会管理、劳动保障、扶贫开发、计生服务、涉农服务、民政服务、残障服务、惠民帮扶、国土建设、公共服务等14大类101项行政审批事项。

（六）基础设施建设成为“短板”

镇村建制调整之后，基础设施闲置与紧缺同时存在。如，大竹县石河镇“五合一”之后，撤并乡镇群众来石河镇办事没有直达公共交通和硬化道路，需要走以前的老路。新石河镇设置了3个办公区：第一个是在石河镇的老办公区，只有一层办公楼，设施陈旧、没有安置员工的宿舍，第二个在新华村村委会，第三个在新华村便民服务中心，第三办公区距离第一办公区走路要10多分钟，签字、盖章都比较麻烦。石河镇村级建制调整后，大多为“二合一”“三合一”的村，约60%的村现有的办公场地满足不了日常办公需要，要么设施陈旧，要么办公位置偏远。

四、达州市提升镇村政务服务效能的对策

面对改革中出现的新挑战，老区的干部发挥不怕困难、勇于创新的精神，积极作为，成为提升基层政务服务效能的中流砥柱。

（一）加强政策研究与落实，为政务服务效能提升指明方向

常言说“上面千根线，下面一根针”。乡镇和村（社区）是党服务群众的最后一公里，下面一人要承接上级多人、多部门的任务，如果机械地落实文件，往往不能高质量、高效率地完成工作，需要学深悟透上级文件和会议精神，结合服务对象和服务主体的实际情况，优化工作流程，提高服务效能，做到政策熟、业务精、动作快。如《四川省健全防止返贫动态监测和帮扶机制办法（试行）》（以下简称《办法》）要求在2021—2025年脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的过渡期内对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户实施动态监测，《办法》要求通過分析研判、信息核实、评议公示、复查审核、部门比对、县级审定、公告录入七步来开展工作。需要在得到风险线索后由村“两委”、驻村工作队填写《防止返贫监测对象信息采集表》中的1—5项，然后组织村民代表进行民主评议，公示无异议后上报乡镇、县级多部门进行信息审核。而在实践中，由于村干部掌握的信息有限，不能准确判定群众家庭年人均纯收入低于监测范围、依靠自身力量难以摆脱困境、务工就业不稳定、失业等信息的真实性和准确性。这样的流程适合监测特别明显的因病因灾突发严重困难的农户，不适合边缘易致贫户和脱贫不稳定户，而且容易导致村干部重复录入信息，让不符合条件的村民对村干部产生误解，激发矛盾。为此，万源市通过研究相关政策和文件，结合脱贫攻坚的实践经验和教训，主动改进流程，将乡镇、县级多部门信息核实放在了民主评议之前，在核实现场审定帮扶措施并让群众签字认可，再填表、上报、公示，以此规避信息不实、措施不准和群众不满等问题。

（二）加快新基础设施建设和投入，为政务服务效能提升夯实基础

推进政务服务标准化、规范化、便利化是政务现代化的重要抓手。在脱贫攻坚和基层党组织阵地达标建设的机遇下，条件较好的镇村已达标运行，财力不佳的镇村只好租借应付。“两项改革”后，很多乡镇、村（社区）都面临办公场所、食堂、住宿、交通等基础设施闲置与紧缺同时存在的困境，一些财政实力较强的镇村有条件在新的办公集中地建设便民服务中心、办公楼、宿舍楼等配套设施，而财政基础薄弱的镇村则非常艰难，只能在规划中，按照人口流动趋势预判未来，结合本地村民的人口流动意愿和趋势，减少传统的基础设施建设，将有限的资金用于网络、信息、数字、融合等新基础设施建设。如，撤并乡镇都保留了便民服务中心和部分工作人员，对于这部分工作人员就采用发放生活补贴的方式解决工作餐，而不是像资金充裕的乡镇那样雇佣工人开设食堂。

（三）主动创新服务方式和手段，为政务效能提升提质增效

毛泽东同志说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。只有人人积极主动负责，才能高效率高质量完成工作。为了突破“两项改革”后政务服务效能面临的挑战，达州市基层党员干部主动谋划、积极创新，已经基本上解决了“人少事多费少面广”的难题。第一，统筹兼顾、人岗相适，做好人事工作。有的乡镇采用的是“竞争性选拔”办法，通过群众问答、干部考核、多部门核查等方式筛选村组干部，结合干部特长、意愿安排到合适的岗位和办公地点，特别是年龄较大的同志，可以根据意愿，自由选择留在原工作地或让贤辞去实职，减少工作中的抵触情绪。第二，科学谋划、因地制宜，设置服务站点。在全市每个乡镇设置行政审批办和便民服务站，保留撤并镇村的便民服务站点，增设居民集中地（如易地搬迁、工业园区、产业集中区）便民服务点。第三，系统谋思、分类施策，办理政务事项。下放事项携同业务人员、编制同步到乡镇，做到费随事转、人随事转；通过新建“通达办”APP，做到高频事项通办、网办和互认；通过设置“综合窗口”和“一次性告知”，减少材料提交、多次跑路的现象，形成多项“一件事一次办”制度，有效缩短办理总时长；通过代办服务队、代办员上门服务和远程帮助的办法，实现群众“零跑路”。第四，与时俱进、适老改造，满足群众需求。为适应农村政务服务群体文化程度不高、老龄化严重的特点，政府对服务中心场所进行改造，增设无障碍通道、无障碍电脑、老花镜、放大镜等设施，开通“12349”老人民政公益及社会救助服务热线，发布“身份证替代老年优待证”公告等。达州市在政务服务效能提升方面成绩显著，2022年有14个乡镇被评为四川首批省级“示范便民服务中心”。

（四）优化“好差评”激励和约束，为政务效能提升强化保障

达州市在改革中实施并优化“好差评”制度，以此激励和约束政务服务人员，为人民群众提供更加公平公正、方便快捷、统一规范的服务。第一，贯彻落实《意见》，以此规范各级实體政务服务机构和线上政务服务平台评价标准和改进措施。《达州市2020年政务服务“好差评”考评实施细则》引入第三方评测，确保每项政务服务均可真实评价，每个差评得到及时整改，主要由办事评价得分（总分80分）、暗访调查得分（总分20分）以及加分项、减分项组成。各级政府还加大宣传力度，让办事群众全部知晓、参与“好差评”工作。第二，加大“好差评”线上线下专题培训，通过专业知识、技能、政策培训，让窗口人员加深对考核测评方式、方法、标准的认识，通过考评提升业务能力。第三，政务服务局管理人员不定时查看各级政务服务点视频监控，常态化开展暗访，确保首问责任制、“一件事一次办”“一次性告知”、限时办结、延时服务等制度落实见效，使监督常态化，及时纠正不规范、不文明、不礼貌行为。第四，建立“好差评”管理服务专业团队，每天查看“好差评”处理情况和反馈意见，对差评及投诉进行专人回访和复核，每月公布测评结果。第五，创新开展“四零”（零距离、零跑路、零材料、零差错）行动、“阳光问廉”行动，开展不动产登记办理不及时、“窗口腐败”等专项整治工作，并将测评结果与年度绩效挂钩，为政务服务效能持续提升营造良好环境。

综上，基层政务服务效能提升是实现乡村振兴、农业农村现代化的一项重要工作。乡镇村社撤并之后，在人少事多费少面广的情况下，服务效能提升有赖于各地政务管理人员和执行人员的努力工作和无私奉献。但长久来看，仍需完善基础设施建设、提高基层工作人员待遇、保障便民服务运行经费、简化办事流程、寻找可互认替代方式、优化“好差评”制度和坚持人民满意标准，使基层政务服务效能不断提升。

参考文献：

[1]中国行政管理学会课题组，靳江好，文宏.政府效能建设研究报告[J].中国行政管理，2012，（2）.

[2]翟桔红.推进社会工作职业化，提升政府公共服务效能[J].社会主义研究，2007（6）.

[3]张登国.政府公共服务效能提升的对策研究[J].四川行政学院学报，2008（1）.

[4]李秀莲.区级地方政府公共服务效能的提升探究——以兰州市城关区为例[J].时代金融，2019（36）.

[5]程灏，胡志明，刘旭然.公共服务效能对公众政策遵从意愿的影响研究——基于前景理论的分析[J].管理工程师，2017，22（6）.

[6]姜思仪，徐剑，陈丽君.政务服务效能评估[J].大众标准化，2021（16）.

[7]浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建立政务服务“好差评”制度工作方案的通知[EB/OL].http：// zrzyj.jinhua.gov.cn/art/2019/10/31/art_1229167836_ 52074531.html.

[8]《2021年度四川省网上政务服务能力第三方评估报告》发布[EB/OL].http：//www.scdsjzx.cn/scdsjzx/ zhongxinxingdong/2022/3/21/c467df71d7984753956 f04f2d31c8252.shtml.

[9]易兰丽，杨慧，孟庆国，黄梅银.政务大厅服务效能影响因素实证分析[J].北京理工大学学报（社会科学版），2019，21（4）.

[10]郁建兴.中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊，2011，43（3）.

[11]姜永华.提升政府服务效能首先要抓好队伍建设[J].中国人才，2009（17）.