数字技术赋能基层社会治理双向互动的逻辑、实践及限度

2022-05-27张华黄园园

党政干部学刊 2022年3期

张华黄园园

[摘要]数字技术已经成为基层社会治理的重要推进力量，推动着基层社会治理向数字化治理模式转变。在数字治理视域下探究数字技术赋能基层社会治理双向互动的逻辑与实践，并针对这一过程面临的互联网基础设施建设薄弱、数字技术应用能力不足、数据安全使用存在风险等问题，提出重视互联网基础设施建设，加强基层数字技能教育，落实数据安全管理措施的路径，有助于推进数据开放共享，提升全民数字素养，形成长效互动机制，对提升基层社会治理现代化水平具有重要意义。

[关键词]数字技术;赋能;社会治理;双向互动

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）02-0067-06

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确提出“适应数字技术全面融入社会交往和日常生活新趋势，促进公共服务和社会运行方式创新，构筑全民畅享的数字生活”[1]49，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”[1]50。近年来，我国诸多基层乡镇和社区逐步引入了数字技术治理手段，在一定程度上实现了基层社会治理结构的优化和政府与公民间互动关系的提升。因此，探究数字技术赋能政府与公民双向互动的逻辑，进一步阐释数字技术赋能基层社会治理互动的具体体现，讨论数字技术赋能的限度，对提升基层社会治理能力和治理体系具有重要意义。

一、数字技术赋能基层社会治理双向互动的逻辑

基层社会治理是指县级及其以下的政府机关部门直接治理或与社会其他主体协同治理管辖范围内各种公共事务的活动。[2]赋能是指为行为主体提供一种可能实现目标的新方法、新路径。[3]政民之间的双向互动，一方面表现为基于计划经济的消融促使治理主体由一元走向多元，为多元主体的互动式治理提供了现实可能性[4];另一方面表现为互联网推动了治理主体间的互动方式发生改变，数字技术赋能具有重塑服务价值、强化政民互动的技能和行动的能力[5]。事实上它在政府与公民之间发挥了双向赋能效应，在一定程度上缩小了供给端和需求端之间的鸿沟[6]，为政府洞察和回应公民需求及公民参与治理提供了技术基础。双向互动包含了政府回应与公民参与，回应和参与是善治的两个基本要素，是政府与公民关系的最佳状态。[7]

（一）政府视角：基层社会治理的“价值”与“回应”

对政府而言，数字技术赋能基层社会治理的产生受社会价值和组织因素的驱动。基层政府与基层社会的距离最为靠近，与公民的互动最为频密，互动关系也最为紧密[8]，显然以人民为中心作为政府服务和治理的价值要求更能在基层社会治理中体现。基层政府也更加能够直接感知和回应社会公民的价值诉求。因此，在政府层面，数字技术赋能基层社会治理的双向互动蕴含着“价值—回应”的逻辑关系。

1.基于回應价值诉求的需要。随着经济社会的发展，社会价值诉求的多样化和差异化日益凸显，公民对基层社会治理提出高度互动协同的要求[8]，基层社会治理面临着巨大的价值需求回应压力。然而，数字技术提升了整个治理系统的信息供给量，促使政府的海量信息不断涌入社会各个领域，扩大了社会组织、私人企业和公民个人可以自由获取原始状态下政府封闭信息的空间，使信息在各个领域流转、交换的同时，社会组织、私人企业和公民个人也成为信息的创造者和发布者，并表达自身的价值诉求，这有利于提升政府对复杂的社会价值诉求的敏感度。因此，数字技术赋能基层社会互动式治理，推动信息的获取更具实时性和便捷性，能够使信息应用大众化、信息交换常态化、信息交流扁平化，促进政府对社会价值诉求的识别、关注和回应。

2.基于提升治理能力的需要。提升治理能力最终是为了更好地为人民服务，从而回应和实现社会价值。面对社会可利用资源不足、社会力量难以聚集加以利用以及社会诸多的不确定性，政府的治理能力有限，无法实现对社会的全面管控和服务[9]，亟须对治理的方式方法进行革新。而数字技术赋予了基层政府新的治理手段，有效地整合了社会治理力量和各方分散资源，其作为政府与社会各主体沟通的桥梁，驱动政府执行公共事务时更加灵活化和自动化，形成高效率的协调机制并降低协调成本，在高质量的回应中增进多元主体间的交互关系。

由此可见，在社会价值诉求和治理能力需求的双重要素驱动下，数字技术在基层社会治理中已经逐渐超越自身的工具属性，更多地体现出治理的价值。因此，数字技术赋能基层政府服务具备超越既往的治理能力和治理方式，能够激发政府治理潜力和刺激其对社会诉求的回应，满足基层社会治理的协同治理要求。

（二）公民视角：基层社会治理的“需求”与“参与”

数字技术重新诠释了社会互动的内容和方式，使曾经面对面的互动转化为数字化方式，各种线上活动已经成为人们生活的常态。[10]随之而来的是社会要解决诸多复杂问题和满足多元需求，需要多元主体参与，对多种资源进行科学配置和有效利用，做到既能各自分工又能形成合力。因此，数字技术赋能基层社会治理双向互动的另一重逻辑是公民层面的“需求—参与”。

1.基于公民多元化需求表达的需要。数字化平台赋予了公民更加丰富的表达渠道与多样的网络空间，鉴于选择范围的扩大及虚拟化网络身份的自由定义，公民在自由表达各类需求的同时也渴望得到认同和回应。因此，数字技术赋能基层社会治理主体跨越传统的层级，使各主体的需求在扁平的治理结构中得到感知和认知，增进了政民之间的实时互动。此外，政府利用大数据对需求种类、强度、范围和方式进行智能分析，深入挖掘不同人群公共服务需求内容的差异性，为需求和供给的精准、快速对接架起便利的桥梁。

2.基于社会整体性参与治理的需要。由于现实的差异性需求，数字技术赋能公民参与治理的行动，赋予了社会各主体参与基层社会治理的机会、渠道和能力，提升了公民对资源的科学配置和共享意识，由此实现社会资源重组。[9]例如，在新冠肺炎疫情暴发期间，社会组织、企业及公民通过数字化平台参与公共事务的讨论与评价、公共决策的制定和利益诉求的表达，以及实施爱心救助行动和参与防控志愿活动，在这一系列的活动中，数字技术赋能公民参与基层社会治理的同时也增进了政府与公民的交互关系。然而，数字技术赋能公民参与可以在多元主体力求需求平衡而形成的张力中达到调适的作用，使多元主体参与成为基层社会治理的进路选择。

显然，在公民层面，数字技术始终贯穿于“需求—参与”的整个链条中，从需求感知出发，到激发公民参与基层社会治理的活动，在这一过程中数字技术作为一种工具，强化了社会各层增强参与基层社会治理的紧迫感和积极性，从而构建了政民双向互动的行动框架。

二、数字技术赋能基层社会治理双向互动的实践

《纲要》指出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]152。因此，应关注数字技术赋能基层社会治理双向互动的具体实践，推动基层社会治理的主体共建、协商共治和服务共享以达到整体性协同，引导公民参与基层社会治理和健全公共服务机制。

（一）数字技术赋能基层社会治理主体共建

共建是指由政府、市场、社会组织与公民组成的多元主体积极参与社会建设，协同治理辖区范围内的社会事务。[4]不同治理主体在享受数字技术带来便利的同时，其主观能动性也会受到数字技术的影响，这就意味着治理主体从“一元主导”到“多元共治”的转变，治理的交互力量得到了增强，从而使基层社会的治理主体在治安建设、法制建设和公共卫生建设等生活场域中的参与协作成为可能。

1.数字技术激发公民参与意愿。在治安建设方面，随着经济和社会的快速发展，大量劳动力流向城市，导致传统的熟人社会逐渐呈现解体的趋势，基层政府治理能力弱化、村民参与意识不足等问题也随之显现[11]，基层社会面临愈加复杂的形势，亟须借助智慧治理方式整合社会资源和功能，拓宽社会力量参与基层治安建设的渠道。在治安建设中，利用数字技术的易得性和可操作性激发公民参与治理的意愿，将数字化平台作为基层公民收集和反馈信息的中转站，既使村镇、社区的网格员可以利用专门的新媒体平台获取社情民意及治安信息，了解治安动态，公民可以在指尖上轻松参与治安建设，同时也增加了乡村治安问题的可控性。

2.数字技术助力法制服务宣传。在法制建设方面，农村是法制建设的薄弱环节，然而，数字技术赋能基层法制建设是增强基层群众法律意识和法制观念的有效途径。利用数字化应用找准乡村法制宣传切入点，开展精准普惠法制宣传——例如政府与融媒体中心联合制作的法治电视栏目，再联合传统的线下方式（广告横幅、公告栏、喇叭）和数字化平台（微信公众号、微博、抖音）进行多渠道宣传，有助于基层法制服务方式向多样化和人性化的方向迈进，让社会多元主体参与到基层社会的法制建设中，助力乡村振兴法制宣传活动的开展。

3.数字技术增进群防群治共识。在公共卫生建设方面，数字技术赋能公共卫生建设能够改变以往政府凭“一己之力”进行基层社会治理的状态，随着互联网在基层中的应用持续深化，利用数字技术不断完善党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理组织架构。数字技术助力危机治理的主体由一元转变为多元，政府、个人、社会组织（团体）、企业等通过数字化平台实时反馈信息、进行在线监督、参与志愿服务等行动，实现了由传统的“人防”向现代化“技防”转变，激活了基层社会治理主体的“神经末梢”，全面吸纳社会资源和激发治理主体的活力。

（二）数字技术赋能基层公共事务协商共治

在迈向社会主义现代化国家的新征程中，要构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理格局，政府应高度重视并发挥数字技术赋能基层社会治理的作用，以数字化赋能推动基层社会治理的共建共治共享。其中，共治主要表现为治理主体对基层社会治理持有的主人翁思想和自我责任意识，数字技术赋能共治是通过提升治理主体的地位，从而引发互动关系场景下治理主体身份的改变，重塑治理参与主体的角色和功能，构建权责共担的行为框架。[6]

1.豐富民主协商的形式。数字技术平台创新和丰富了基层公民召开会议的形式，规范了会议的议事规程，畅通了民意表达渠道，发挥了群众的智慧，用群众习惯的方式，以线上的方式在政府官方网站、社区网站、微博、QQ群、微信群和各种短视频APP上发布议事流程及采用视频会议手段为公民搭建网络议事协商平台，引导他们积极参与基层社会治理。在基层社会治理中，由于诸多基层的乡镇社区开展了网上协商，数字技术平台成为政府和公民互通的桥梁，构建了公民参与矛盾调处并与政府有效互动的数字化治理新模式。

2.提升民主协商的效率。传统的矛盾化解以村委为主导，乡贤和族老从旁辅助，由于信息流动性弱，村委对矛盾纠纷的动态信息了解缓慢，无法及时参与到事件当中采取措施进行化解。而数字技术打破了这一桎梏，村干部和村民通过数字技术手段加强了纵向与横向的治理层级联动，使矛盾事件的信息在时间和空间上得以快速传递，提升了基层各层级处置事件的协作、商议水平，数字化协商平台给群众参与事件处理的方式带来了崭新的改变。

（三）数字技术赋能基层公共服务供给共享

共享是党的十八届五中全会提出的新发展理念之一，共享的目的和意义在于服务的均等和普惠，共享的基础是公共服务供给网络重构。随着信息时代的发展，数字技术在公共服务领域的应用不断深化，并广泛向政府和社会赋权，促使传统科层制组织架构进行重组，公共部门呈现扁平化趋势。此外，各种实体化的数字应用推动政府服务向集成化和智能化的模式升级，简化了政务服务流程，并突破了传统的线下公共服务方式，促进政务服务更加高效化和灵活化。因此，数字技术赋能基层社会治理双向互动为服务共享提供了新的实践路径选择。

1.重塑政府组织结构。组织结构的变化受技术的影响，技术的引入会重塑组织结构，信息技术的实践特质——辅助性和外源性——直接影响其与组织的相互构建。[12]政府部门利用数字技术的互通性与兼容性特征来重塑组织结构，倒逼政府组织改革，政府通过引进数字技术，创新服务事项办理流程及筛选和甄别政务服务需求信息，从而对人员和岗位进行整合分析并重组，不断消解资源配置与服务效能之间的鸿沟，提高基层人岗配置的合理性、资源利用的有效性和公共服务的精准性。

2.优化政务服务流程。数字技术赋能基层政务服务网络创新，建立功能多样的一体化服务系统，在时间和空间上实现信息层级式跨越，从而扩大政务服务受理事项的种类和范围，简化办理流程，推动业务协同，实现跨部门服务、一窗口办理、一站式服务。例如，在基层社会治理过程中，通过采用微信建群的方式，把党政办和基层干部汇集到一个微信群里，上级部门的文件不必繁琐地向各部门传递，使微信办公数据化，减少部门之间和村之间沟通不畅导致通知不到位的问题，并使其快速知悉审批事项，缩短审批时间。此外，大数据能够识别数据内部之间的关联性，公民可以在不同政府部门的网站上有针对性地了解政务数据和信息公开情况、政策的解读;政府利用大数据分析舆论，因势利导，并回应关切公民利益的疑问，从而将政府门户网站建成整体联动、高效惠民的网上政府，提高线上办事效率。

3.再造公共服务方式。《纲要》提出，“推进线上线下公共服务共同发展、深度融合……鼓励社会力量参与‘互联网+公共服务’，创新提供服务模式和产品”[1]49。数字技术赋能基层社会治理再造政府服务方式已经成为时代发展的需要，是提供智慧便捷的公共服务的可行路径。例如，新冠肺炎疫情暴发期间，在获取疫情信息方面，利用微信公众号精准投放疫情防控信息，方便读者阅读、收藏和转发;在新冠肺炎疫情防控行动方面，采取线下人工测温与智能测温相结合、大数据跟踪、收集和锁定行程信息、个人监督并线上实时举报的方式。可见，数字技术赋能政府服务而带来的变革已经不局限也不满足于传统的线下供给方式。

数字治理视域下的互动式治理，本质上是通过数字技术赋能基层社会治理实践，将政民双向互动融入共建共治共享的行动当中，并在共建共治共享行动中提升政民双向互动关系。数字技术在基层公共服务供给中作为“造血”工具，改变或整合治理进程中的信息流系统，从横向及纵向推动政府服务方式进行“换血”式改革和创新，由此增进政府与社会间的互动关系，形成一整套新的基层社会治理机制，从而引起治理结构、治理关系乃至治理体系的改变，为打造协同共建、和睦共治、智慧共享的数字化治理新格局提供了强有力的技术支撑。

三、数字技术赋能基层社会治理双向互动的限度与路径

数字技术赋能基层社会治理双向互动直接激活了多元主体参与治理的积极性，并在很大程度上推动政府治理模式的转型和治理方式的变革，形成了一种开放多元的社会治理体系。但技术赋能并不等于技术万能，在应用数字技术赋能治理的过程中也存在一定的限度，主要体现在以下三个方面。

（一）数字技术赋能基层社会治理的限度

1.互联网基础设施建设薄弱。一般来说，基于发达地区的地方经济发展现状，一项新的政策更容易得到落实和接受，若将此项政策在基层中执行，基层会限制政府对政策的实施推广和降低公民的心理预期，从而导致在客观和主观上难以达成共识，因此基层便缺乏政策落地的推动力。一项包含复杂操作要素的技术的落实亦是如此。数字技术赋能基层社会治理需要强大的互联网基础设施作为技术支撑，但在基层尤其是偏远山区的互联网基础设施落后，与发达地区相比差距更大。由于资源短缺，很多农村至今仍未实现网络全覆盖。《第48次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国城镇地区互联网普及率为78.3%，而农村地区互联网普及率仅为59.2%。[13]相较于城镇地区，基层互联网基础设施建设薄弱限制了基层群众对数字化平台的使用，不利于基层群众参与数字化治理互动实践以及农业农村和人的现代化发展。

2.数字技术应用能力不足。从基层社会治理共建共治共享的治理格局的构成与持续性来看，数字素养培养对实现共建共治共享的治理格局尤为重要。然而，个别治理主体的数字技术应用能力不足已经成为治理的现实难题。首先，基层政府的中老年工作人员因缺乏知识水平和技术能力普遍无法使用数字化工具，导致他们不愿加入数字化治理工作而降低了工作效率。其次，基层中老年群众因难以理解和快速吸收数字化平台的使用方法和流程，从而更倾向于通过基层公告栏、大喇叭、电视和现场或熟人咨询等传统的方式获取信息服务。因此，大多数基层政府中老年工作人員和中老年群众因数字技能的缺失而被边缘化，形成“数字鸿沟”，造成信息沟通障碍。

3.数据安全使用存在风险。由于数据的负外部性特征，数据的传播极易导致社会及他人的利益受损。大数据、互联网、信息通信技术等数字化工具具有广泛传播的特点，公民在使用互联网参与基层社会治理过程中可以获取敏感的信息，通过数据传播放大谣言和极端的观点，引导舆论风向，引发社会动乱和政治极化，严重影响公民对政府的政治信任。因此，数据的负外部性导致公民对政府的信任度降低，削弱了公民与政府互动的意愿和个人利益表达。

（二）数字技术赋能基层社会治理的路径

1.重视互联网基础设施建设，推进数据开放共享。目前，国家大力实施乡村振兴战略，基层政府必须推动互联网基础设施建设提档升级，为数字技术赋能基层社会治理奠定基础。一方面，要加大资源投入力度，把互联网基础设施建设摆在提升基层社会数字化治理效能的重要位置，制定有针对性的政策，财力上划拨专项资金，加大财政支持;人力上调动基层政府的积极性，克服畏难情绪，杜绝权责划分不明的现象;物力上创新物力资源整合机制，使各类物力资源发挥最大的效力，多方位保障互联网基础设施建设得以顺利进行。另一方面，要重视系统谋划，把基层互联网基础设施建设与通信、交通、电力等公共基础设施建设统筹推进。通过互联网基础设施建设，增进数据开放性和共享性，增加多元主体参与互动式治理实践的机会。此外，互联网基础设施建设还应与数字化服务能力建设相配套，否则基层政府就会陷入为了数字化而数字化的困境，造成资源浪费。

2.加强基层人员数字技能教育，提升数字素养。加强基层干部人才队伍建设和提升公民应用数字化平台的能力，是激发基层社会治理内生动力的关键。首先，重视培育基层政府工作人员的数字素养。由于中老年工作人员自身就存在线上学习操作技术工具的困难，因此，数字化技能培训重点要形成“新带老”制度，青年干部要针对数字化系统和终端平台的使用方法、注意事项和操作流程展开对老龄干部的培训。其次，制订提高公民数字技术应用能力的计划。在技能上，将数字技能纳入基层群众日常培训，在基层各片区定点开展数字化应用培训会，培育一批具备数字意识、数字思维和数字技术应用能力的公民;在渠道上，政府向社会组织购买适用于老年人和残障人士的智能系统，注重平台终端简便易用、开放协同的特质，使科技充满温度，让基层群众都能充分地参与数字治理实践，以数字技术赋能推动构建共建共治共享的基层社会治理格局。

3.落实数据安全管理措施，形成长效互动机制。数据可以被无限次地复制、分享、使用，数据自身的负外部性意味着对数据的下载、分享或流动需要规制，且若对数据保护不力、管理不到位，将存在泄露、扭曲和滥用的风险。对数据的管理，一方面，要增强基层数据管理人员对数据的管理及保护意识，明确日常管理流程和制定异常数据风险管控应急方案，保障业务数据信息安全;另一方面，重视数据管理专业化，专业技术管理人员要时常关注数据运行环境的安全以及相关的热点信息，准确把握有关的舆论动向，针对异常情况及时上报并配合处理，保证公民持续有效参与基层社会治理，形成长效的多元互动机制。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M].北京：人民出版社，2021.

[2]劉佳.我国基层社会治理模式创新研究[D].长春：东北师范大学，2015.

[3]关婷，薛澜，赵静.技术赋能的治理创新：基于中国环境领域的实践案例[J].中国行政管理，2019（4）：58-65.

[4]张国磊，张新文.基层社会治理的政社互动取向：共建、共治与共享[J].内蒙古社会科学（汉文版），2018，39（3）：131-137.

[5]李晓昀，邓崧，胡佳.数字技术赋能乡镇政务服务：逻辑、障碍与进路[J].电子政务，2021（8）：29-39.

[6]关爽.数字技术驱动社会治理共同体建构的逻辑机理与风险治理[J].浙江工商大学学报，2021（4）：153-161.

[7]俞可平.善政：走向善治的关键[J].当代中国政治研究报告，2004（00）：16-22+5.

[8]宋锴业.基层社会治理的“社会化困境”：一项治理张力分析[J].公共管理与政策评论，2020，9（6）：56-72.

[9]陈天祥，徐雅倩，宋锴业，蓝云.双向激活：基层治理中的数字赋能——“越秀越有数”数字政府建设的经验启示[J].华南师范大学学报（社会科学版），2021（4）：87-100+206-207.

[10]顾爱华，孙莹.赋能智慧治理：数字公民的身份建构与价值实现[J].理论与改革，2021（4）：47-57+154-155.

[11]赵早.乡村治理模式转型与数字乡村治理体系构建[J].领导科学，2020（14）：45-48.