教师编制管理的发展历史、现实问题和改革方向

许波 许航 何佳航 董颖

[摘  要]教师编制管理体制在新中国成立后初步形成，经过多个阶段的不断发展逐步完善，为我国教育资源配置和教师队伍建设奠定了坚实基础。新时代，教师编制管理面临着标准体系不健全、编制标准陈旧和管理水平较低等多方面问题。面对未来全民终身学习教育体系的要求，教师编制管理需要适应“人人皆学、处处能学、时时可学”的新形态，在体系内容、测算方法和管理理念上进行全方位的改革。

[关键词]教师编制;编制标准;全民终身学习

[中图分类号]G451.2  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）02-0073-08

党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在民生保障制度部分强调“构建服务全民终身学习的教育体系”，这是对习近平总书记关于教育优先发展的重要论述和聚焦办好人民满意教育要求的明确安排。中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出构建服务全民终身学习的教育体系的远景目标，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调坚持优先发展教育事业，建设高素质专业化教师队伍，建立高水平现代教师教育体系，统筹教师编制配置和跨区调整，切实解决教师结构性、阶段性、区域性短缺问题。构建服务全民终身学习的教育体系，推动各级教育高水平发展，教师队伍的建设举足轻重，而教师编制管理是教师队伍建设的重要组成部分，也是全民终身学习的主要支撑要素。因此，教师编制管理需要与时俱进、转变思维，不断提高资源效能，创新供给方式，更好满足教育事业发展。

一、教师编制的产生和发展

（一）我国教师编制的产生

尽管政府办学的教师员额确定古已有之，但真正意义上的教师编制管理是从新中国成立之后产生的，同我国特有的事业单位管理体制密切相关，体现了国家对教师数量、结构和质量的统筹规划和策略性安排。[1]新中国成立后，由于诸多历史原因和西方的对华政策，我国借鉴苏联模式建立计划经济体制，并逐步形成与之相适应的行政和公共事业管理模式。社会主义建设时期，我国合并、成立大量的事业单位，向社会提供公共产品和服务。[2]对私营企业和私立学校等进行社会主义改造转为公办机构后，各类事业单位逐渐成为人民群众生产生活所需的教科文卫等全方位公共产品和服务的主要提供者。其中，事业单位机构和人员占比最大的就是各级各类教育事业单位（主要为公办学校）。通过设立各类学校，我国建立起了从学前教育到高等教育的全系列公共教育体系。

随着教育事业的发展和事业单位机构编制管理的逐步完善，我国形成了由教育部门对学校进行行业行政管理、由机构编制部门对学校进行事业单位机构和人员编制管理的教育行政管理体制。我国公办学校均属事业单位，由相关政府部门审批设立，学校设立文件中一般都会明确事业单位的职责任务、机构特征和人员编制。教师编制是学校人员编制的主要构成，是确定公办学校教师在编的数量标准，也是公办学校取得人员经费的主要依据。教育部门依据教师编制数量和结构要求，进行教师招录、培养和调配等师资管理工作。教师编制是我国公办学校教师人力资源管理的重要依据，也是教师队伍建设的支撑性要素，决定了学校所能提供教学产品的总量、质量和学生的培养规模。对于教师个人来说，教师编制是公办学校教师身份的象征和事业单位职工的标识，也是教师享受事业单位工资标准、职务职称和社会保险等福利权益的基本依据。

（二）我国教师编制的发展历程

改革开放前，我国的教师编制管理制度并不完备。虽然在中央和省级层面上发布了一些有关中小学教师编制的政策文件，但还没有适用于各地区、各层级、各类型学校的统一核定标准和管理制度。[3]改革开放后，按照中央关于教师队伍建设的要求，国家相继出台、健全各类教师标准和管理制度，教师编制管理逐渐体系化。

1.教师编制由“班师比”向“生师比”演变

新中国成立以来，国家陆续出台了各类学校教师编制标准的政策文件。1984年，教育部出台的《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，是我国首次颁布的制度化形式的教师编制管理制度[4]，对学校人员结构、教职工编制、班级学生数等作出要求，形成适用于全国城市和农村中小学教师编制的核定标准。另外，该文件规定教职工的编制数量核算“以校为单位，按班计算”，并明确了城乡各类学校的每班教职工数量，这也是首次在政策中将“班师比”作为核定教师编制的因素。2001年，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“加强中小学教师编制管理”，并且“严格规范学校内设机构和岗位设置”，要求中央机构编制部门和地方政府按规定科学合理制定中小学教职工编制标准。同年，国务院同意并下发《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，对中小学教职工的编制核定原则、人员结构和管理办法等提出意见，要求按照学生数的一定比例核定教职工数量，明确了城市、县镇、农村不同地域不同类型学校的“师生比”数量。新的核定原则在一定程度上提高了教师队伍的整体质量[5]，但由于规模小的地区学生数量较少，核编后这类学校的教职工数量锐减，造成了一轮小规模教学点的撤并浪潮。2002年，辽宁省先于全国实现了城乡统一的教职工编制标准，将城乡高中、初中、小学教职工基本编制与学生数比定为1∶13、1∶16、1∶21。从上述政策变化可以看出，教师编制核定过程中只考虑“班师比”或“生师比”单一因素，忽视地域特点、生师素质、教学内容对教师编制的影响，缺乏教育质量理念。两种核定方式都呈现出“城乡倒挂”的特征，对农村学校布局分散、班额较小、教育质量较差的情况考虑不足，进一步减少了农村教师编制。

2.教师编制标准实现城乡统一

受公共政策“城市偏好”的影响，我国城乡之间公共教育资源存在分配不公、义务教育发展不均衡的状况，城乡教师编制标准存在差距[6]。差距的缩小需要政策制定者通过小幅度调整或增补等方式对政策进行调节，实现新的制度均衡[7]54。在2010年国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和2012年教育部等多个部委联合发布的《关于大力推進农村义务教育教师队伍建设的意见》提出，“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”。2014年，中央编办下发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，首次明确了城乡教育资源均衡分配原则下的统一编制标准，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准[8]，对规模较小的村小、教学点可结合“班师比”和“生师比”两种方式核定教师编制。通过一系列教育改革政策的完善和落实，教师编制核定由“城乡倒挂”变为向农村倾斜进而实现城乡统一，一定程度上保证了农村特别是边远地区乡村学校国家规定课程的开设，是新中国教师编制管理史上的重大突破。

3.教师编制标准体系逐步完善

在制定中小学教师编制标准的同时，国家层面和地方政府也在逐步完善包括学前教育、职业教育、特殊教育、高等教育等在内的教师编制标准体系，通过制定《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号）、《中等艺术学校设置标准（试行）》（教科发〔2001〕55号）、《广东省特殊教育学校教职员编制标准暂行办法》（粤机编办〔2008〕109号）、《湖南省高等学校机构编制标准（试行）》（湘编办〔2009〕21号）等办法标准推动教师编制管理的合理化和科学化。作为行业主管部门，交通部开展了高等交通院校教师编制标准研究，形成《普通高等交通院校机构设置与编制标准研究报告》;教育部在本科院校评估标准中也对高校教师编制配备作出了规定。这些政策使教师编制标准体系更加系统全面，为各类型学校人力资源投入和教师队伍建设提供了政策依据。

4.教师编制管理推动教师队伍建设

按照现行的机构编制管理制度，教育行政部门根据教育规划整体布局和人民群众的教育需求，向机构编制部门申请设立事业单位性质的学校。机构编制部门在批准学校事业单位法人资格后，依据学校的教育规模、培养任务、教学特点等因素，按照编制核定标准测算教师编制数量，并将教职工编制数量以文件形式下达到学校。教育部门按照教职工编制数量招聘和调配教师，财政部门根据教职工编制数量为学校核拨人员经费，人社部门根据教职工编制数量进行教师招考录用、职称评定、社保薪酬等方面的管理。在教师队伍建设的日常管理中，教师编制管理是管理链条的重要环节，是其他管理环节的起始点和参照系，有效推动了各级各类学校师资队伍的建设。

二、教师编制管理中的问题和原因

（一）教师编制管理中的问题

改革开放以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民全面建成小康社会，人民群众对教育服务的需要也更加迫切，教师编制管理中存在的问题进一步凸显。

1.教师编制标准体系还不健全

目前，我国制定了中小学校的全国性教师编制标准，各省在制定本地区标准时以此为参照和依循，因此，各地的中小学教师编制核定方法和标准体系大致相同。但在学前教育、高等教育、职业教育、特殊教育等领域，目前还没有全国性的教师编制标准，由此产生了两个问题：一是教师编制核定标准缺失，面对新建的公办幼儿园、职业院校和扩招的普通高校核定教师编制的教育需要，各地机构编制部门无标准可用，只能参考行业部门制定的人员配备标准粗略核定，削弱了教师编制管理的及时性、科学性和客观性。二是教师编制核定标准不统一，如山东、广东、甘肃三省的幼儿园师生比要求分别为1∶6-8、1∶10-12、1∶7-10。在教师编制核定上，不同地区的教师编制标准差别较大，拉大了各地基础教育师生比的差距，加剧了地区间的教育不公平。

2.教师编制标准比较陈旧

全国中小学教职工编制标准是2001年制定的，辽宁省也依据国家标准于2002年制定了中小学教职工编制标准。在近20年时间里，虽然对教师编制标准中的城乡标准进行了统一，对特殊地区和情况编制标准进行了微调，但核定方式、比例和管理都长时间未进行完善。改革开放后，我国经济社会发展战略采用“效率优先、兼顾公平”的二元发展体制[9]，城市和农村的经济社会发展逐渐拉开了差距，并且以几何级数逐步扩大。生育率、人口流动、城镇化建设、课程内容、教学要求都发生了巨大变化，按照陈旧的标准核定教师编制，已越来越不适应新时期教育工作的需要。比较明显的表现是教师编制结构性问题：一方面，由于学龄人口流动造成师班比、师生比变化，引起超编缺人[10]，部分城市和新建城区的基础教育学校教师编制核定不足不及时，学校为完成教学任务聘用了大量编外教师。据机构编制部门统计，全国教育事业单位中的编外人员已占在编人员总量的7.8%。另一方面，农村人口向城市迁移造成农村生源逐年减少，乡村教师流失且得不到及时补充，部分农村地区学校教师编制出现空余闲置情况。原有教师标准核定教师数量的办法显现出总量性超编和结构性空编的问题。

3.教师编制管理水平较低

我国的编制管理理念需要与时俱进，与将机构编制作为党的执政资源的要求还有一定距离。主要表现在：第一，管理思维比较僵化，注重严管严控，但在发挥编制资源作用和促进公益事业发展上缺少创新方法。如近几年，辽宁省收回事业单位空余编制15万名，但按照现行的事业单位人员编制管理制度，因编制性质不同无法及时对空缺编制进行补充。这种管理制度上的条块分割和画地为牢，导致在分配和使用编制资源上难以实现科学高效。第二，动态调整的主动性不强，不能根据公益事业的发展和人民群众的需要变化及时调整教师编制数量。如2010年，辽宁省重新核定全省中小学教师编制，之后再未进行大规模调整，在人口流动、行政区划和课程内容发生重大变化的十年间，教师编制与实际需要严重脱节。特别是在一些新建城区，随着人口聚集，学龄儿童数量骤增，新建的学校教师编制严重不足，只能聘请编外教师承担教学任务，教学质量受到影响。第三，管理内容过细过多，机构编制备案制等简政放权改革进展较慢，机构编制部门从事了大量的事务性工作，更关注机构编制数量的增减，忽视了对行政体制和事业单位改革趋势要求的整体把握。如各级教育主管部门在落实中央关于教师“县管校聘”“走校制”等改革要求時，面临的难点问题就是教师编制无法在辖区内学校之间调剂，因为目前教师编制是根据每个学校的学生数量按照不同师生比测算并核定到校的，这就增加了对教师编制进行跨校、跨区、跨类调剂余缺，均衡配置的难度。

（二）教师编制管理问题的根源

新时代的发展对教育事业提出新的要求，而教师编制管理未能随之发生变化，造成教师编制管理与教师队伍建设要求脱节的现象，制约了教育事业的发展。

1.教育需求从数量扩张向质量提升转变

改革开放以后，中国经济迅猛发展。1978—2020年，中国GDP（国内生产总值）年均增长9.2%，2020年GDP总量达到101万亿美元，经济规模增长了40多倍。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》数据测算，1978—2020年，中国居民消费增长了18倍，2020年全国居民人均消费支出21210元，其中，用于文化教育消费支出占到10%，人民消費水平随着经济发展显著提高。在经济发展的同时，我国教育事业也迎来了快速发展。2020年，我国义务教育全面普及，毛入学率已经接近100%;高等教育毛入学率达到54.4%，2025年计划将达到60%。[11]65按照国际通行标准，高等教育毛入学率在15%以下属于精英教育，15%—50%属于大众化教育，50%以上已经达到高等教育普及化教育。通过以上数据可以看出，我国教育事业已经从数量扩张阶段转向高质量发展阶段。基础教育发展作为重点的时期，全国统一的中小学教师编制标准的出台保障了中小学师资力量的配备。随着经济社会的发展，人民群众对教育产品的需求呈现出多样化、个性化和优质化的特点，无论是学前教育、特殊教育，还是职业教育、高等教育，都未能充分满足人民群众对多样化、多层次教育服务体系的诉求，学校教师编制管理的建设也存在明显的滞后。

2.学习形态从城乡分割向全域流动转变

工业化和城镇化使我国城乡社会发生了巨大变化。1949年，我国人口5.4亿，其中农村人口占比89.36%;1978年，我国人口9.75亿，其中农村人口占比82.1%;2010年，我国人口13.7亿，其中农村人口占比50.32%;2020年，我国人口14.1亿，农村人口占比已降至36.11%。[12]此外，我国每年进城务工流动人员还有2亿多人，导致人户分离现象十分普遍。改革开放40多年来，中国农村数以亿计的青壮年人口流入城镇，随迁子女的教育、农民工的技术培训、落户农民的继续教育等需求使城乡教育资源面临严重考验。大规模的人口迁移对全社会的公共服务资源配置产生了巨大的影响，加之人口结构、产业模式、就业形式等多种因素的叠加作用，迫切需要教育规划布局和师资配备因势利导，摒弃原有城乡二元结构的资源配置原则。同时，随着人口迁徙和流动数量增多，人们要求学习的地点、时间和形式更加灵活多样，这就需要教育部门对各类学校的教学内容和方式进行持续性的改革，以适应社会、学习者和教育者等多方面需求的变化。面对这种全局性的变革，教师编制的核定标准和管理体制也必须随之作出调整，助力教育事业的可持续发展。

3.编制管理从预算控制向资源投放转变

随着政府职能转变和行政体制改革的深入，我国政府正在从“全能型”政府向“服务型”政府转变，如何充分发挥政府行政效能和资源配置功能，更好地服务人民群众是行政体制改革的重点。党的十九大以后，党中央调整了机构编制管理工作体制，进一步落实党管编制的原则，要求将机构编制资源作为党的执政资源。行政系统内的各类制度性文件体现出决策者的管理逻辑，彰显出政府行政的价值导向和思维特征。[13]55新中国成立后，我国人员编制的投放方向和使用领域发生变化，反映出政府行政系统致力引导社会力量和民间资本进入改善民生的相关公共服务领域。在这种趋势下，教师编制管理目标不能仍然停留在降低标准和压缩数量上，要最大限度地发挥教师编制资源的使用效能，从紧缩的预算控制转向高效的资源配置。

三、教师编制管理的改革方向

在2020年教育文化等领域专家座谈会上，习近平总书记指出：“要完善全民终身学习推进机制，构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系。”《中国教育现代化2035》更是将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”放在我国未来教育发展目标的首位。全民终身学习推进机制的核心在于管理体制的建设，包括教师编制管理在内的各项改革措施都需要为全民终身学习服务。

（一）构建全民终身学习体制

全民终身学习教育体系是一个“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会顶层设计方案，具备新的学习形式、新的教育机构、新的教师制度、新的投入机制、新的保障机制等未来学习型社会的基本特征。

1.提高学习者的学习内驱力

终身学习的理念更加重视学习者的主体地位，把学习者视为整个学习体系的中心。终身学习体系更加关注学习者的自发学习，提倡培养学习者的学习兴趣和求知动力，并通过改善、建立全民终身学习的制度环境激发学习者的内驱力。在未来的终身学习体系中，教育的目的是从小培养学生怎么学会终身学习，从过去学习书本知识过渡到重视素质、能力的培养，切实让幼有所育、学有所教惠及全体人民。

2.培养学习者解决实际问题的能力

构建全民终身学习教育体系的目的，是给不同人群提供公平学习的机会，培养人民群众积极向上的国民精神，增强社会凝聚力。通过终身学习，缓解文凭和学历的负面抑制效应，促进学习者积极参加非正式和休闲性学习以适应社会经济进步和科学技术变革。围绕人的提升，提高学习者运用知识解决实际问题的能力，增加公民劳动技能，为社会发展培养合格的人。

3.发挥教育资源的最大效能

全民终身学习的教育体系扩大了学习者的范围，从学龄人口扩展到各年龄段的全体公民，这对全社会的教育资源配置提出了极大挑战。不但要增加国家的公共财政支持，还要积极引导民间资本进入教育公共服务领域，对现有的教育资源进行高效利用和再开发。通过提高教育及相关部门人员的管理水平，最大限度地发挥各类教育机构和教师队伍引领人才、创新教学的潜力。

（二）全民终身学习体制对教师编制管理的要求

全民终身学习教育体系需要健全的法律政策体系、统一的宏观管理机构、友好的终身学习环境、坚实的国民教育基础、公平的成本分担机制、多样的教育供给主体、灵活高效的机构编制管理体制等多方面因素统筹协调，需要整合全社会各方面资源和力量共同发挥作用。

1.完善教师编制标准体系

终身学习覆盖学前到中小学、大学、继续教育甚至老年教育各个阶段，学习者在不同阶段和不同学校的学习诉求各不相同，各类教育机构的教学目标和办学宗旨也会因此存在差异，这就决定了不同教育机构对教师的素质和数量有不同的要求。构建全民终身学习教育体系，必须依据各个教育机构的不同特征确定教师编制的测算标准，打造一支城乡均衡、新老结合、管理科学、充满活力的教师队伍。

2.科学制定教师编制核定标准

党的十九屆三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》把公益事业单位划分为两类，一类主要为机关提供支持保障，一类主要面向社会提供公益服务。在我国，党政机关所属事业单位是一种特殊存在，虽然形式为事业单位法人的组织机构，实际是行政管理体制的溢出系统，承担了大量的行政支持和行政辅助职能，并不单独为社会公众提供公益服务。在政府机构简政放权的行政体制改革趋势下，对一般性党政机关所属事业单位进行精简整合是符合改革方向的。但是，以各类公办学校形式存在的教育机构，是典型的面向社会公众提供公益教育服务的事业单位，具有公益产品属性特征。为了满足人民群众对优质教育资源不断增长的需求，要改变长期以来对教师编制核定的精简压缩、严管严控和教师编制资源投放中的“成本控制”，坚决贯彻落实中央“教育优先”原则，制定科学的教师编制核定标准。在具体核定方式上，目前采用的是以学生数量核定教师编制数量，忽略了学习者流动性增强、学习时间更灵活、学习形式不固定等特点。未来教师编制核定改革需要从学习者需求角度，将学习内容、学习时间、学习形式等因素合并到教师编制核定公式之中科学量化，以适应全民终身学习教育体系的需要。

3.制定灵活的教师编制调整机制

社会经济高速发展对学习者的知识技能更新速度要求越来越高，日常管理中，教育机构主管部门需要对影响教师配备的各项因素灵敏反应、及时评估，根据公益事业单位发展的整体布局和终身学习的需求动态调整教师编制，并在区域内对教师数量和结构进行及时调剂，最大限度地减少教师编制资源闲置浪费，提高教师编制的资源导向和带动辐射效应。

（三）教师编制管理的改革路径

1.建立健全教师编制标准体系

全民终身学习的教育体系应将贯穿学习者终生的学习过程看作一个整体，各个学习阶段和学习机构中的教师员额，既应满足当时当地的学习要求，也要符合终身学习体系的整体需要。从中央到地方的各级教育部门和机构编制部门，应按照学习者幼年到老年、理论到技能、校内到校外学习的不同特点，修订中小学校教师编制标准，制定幼儿园、中职学校、高职院校、本科院校、特殊学校、老年人学校的教师编制标准，构建涵盖学习者终身学习过程的教师编制核定标准体系。根据各地教育事业发展的实际情况，综合考虑本地区编制标准体系和人民群众的教育需要，统筹安排区域内教育师资力量投入，均衡配置各地区、各阶段的教师编制资源。

2.科学制定教师编制核定办法

教师编制核定的难点是教师员额的锚定物，地方现有的中小学和其他阶段教师编制标准与国家标准类似，均将学生数量作为教师编制的基准。这种核定方法虽然直观、简便，利于管理部门操作，但抗干扰性不强，且通用性较差，容易产生总量超编和结构缺编的情况，难以适应新时代教育事业发展需要。教师编制的核定应该充分考虑各个层次教育的目标和需求，分类测算和制定：一是幼儿园教师编制的核定。幼儿园教师编制的核定首先要考虑其公益属性，其次要注意城乡差别，再根据不同岗位的职责特点分别制定编制测算办法。二是中小学教师编制的核定。制定中小学教师编制标准时，应将班级数、课时数与学生数同时计入核定公式，再根据城乡差别、地区特殊性、民族语言等因素调整测算系数，以此进行科学核算。三是普通高等院校教师编制的核定。普通高等院校教育不仅要满足在校学生的学习需求，还要考虑网络教育、继续教育等学习形式的需求，将高校优质教育资源更好地用于全民终身学习，以此为目标对该类院校教师编制进行科学规划和测算。四是其他类别学校教师编制的核定。职业院校教师编制核定理念应该从“学历导向”调整为“职业导向”，提高职业技能教师的结构比例，将实践操作教学内容作为教师编制核定的主要测算依据;制定博物馆、文化馆等非正式教育机构编制时，应单独核定承担教育产品开发和教学职责的人员编制，充分利用和开发公共文化机构蕴藏资源的教育功能。

3.积极发挥教师编制资源效益

服务全民终身学习的教育体系同时具有全域性和全时性特征，这对各阶段、各类型学校教师编制提出了新的要求。一定区域内，不同学校的教师编制资源应作为一个整体，不应受地域、学段和机构的影响互不相通。管理部门应依托机构编制实名制系统，通过大数据和云存储等现代信息控制手段，建立教师编制使用报告制度和教师编制调剂备案制度，实时掌握教师编制的存量状态和需求状态。根据编制使用情况和实际需要，打破地区间和机构间的条块分割，定期动态调剂教师编制余缺;事业单位富余人员编制应优先满足教育需求，防止编制被占用[14]，充分发挥每个教师编制的资源效益。同时，管理部门需要改变现有教师编制核定到校的管理模式，适当提升教师编制的管理和使用层级，逐步调整为教师编制核定到县或市级教育部门的模式，以利于市、县教育部门在更高层次和更大范围内均衡配置教师编制，真正实现“县管校聘”和“市管校聘”。通过教师编制使用效益评估评价工作，对核定标准和管理制度进行监督评估，当教师编制核定标准锚定因素出现较大变化时，及时修订编制核定公式和计算办法，使教师编制配置满足人民群众日益增长的教育服务需求。

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责任编辑  刘海巍