论社会主义协商民主在推进国家治理现代化中的作用

2022-05-27谌炎许奕锋

党政干部学刊 2022年3期

谌炎许奕锋

[摘要]社会主义协商民主是我国社会主义民主的重要形式，在推进国家治理现代化进程中具有独特而又显著的作用。社会主义协商民主可以提高党科学执政、民主执政和依法执政水平，进一步强化党的领导，确保国家治理现代化发展的正确方向;丰富人民民主形式、拓宽人民民主渠道和保障人民根本利益，保证人民当家作主，激发国家治理现代化进程中的主体创造力量;健全正确处理人民内部矛盾有效机制和构建基层社会治理新格局，进一步完善共建共治共享的社会治理制度。

[关键词]协商民主;国家治理现代化;党的领导;人民当家作主

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）02-0032-07

社会主义协商民主（以下简称协商民主）是中国共产党领导中国人民，将马克思主义关于民主政治的普遍真理与我国历史文化、政治传统和实际需要等相结合，通过社会主义革命、建设和改革伟大实践，逐步发展而来的伟大创造。它是我国人民民主的重要实现形式，同选举民主相互补充，具有独特而又显著的优势。习近平总书记指出：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。”[1]在推进国家治理现代化进程中，协商民主凭借完备的理论体系、丰富的实践形式和逐渐完善的制度支撑，紧密结合人民民主主题，持续发挥其在强化党的领导、保障人民当家作主和提升社会治理制度建设等方面的重要作用，切实把我国协商民主制度优势更好地转化为国家治理效能。

一、强化党的领导，确保国家治理现代化发展的正确方向

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，亦是我国人民民主的本质特征。党的十九届四中全会报告明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的十四条路径，其中首要就是“坚持和完善党的领导制度体系”[2]。强化党的领导既是推进国家治理现代化的前提保障，同时又是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[3]，协商民主能够提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，从本质上推进国家治理体系和治理能力现代化沿着正确方向发展。

（一）优化科学决策，提高党科学执政水平

协商民主作为新型的民主形式，具有协商主体广泛性、协商内容开放性、协商程序规范性特征。我们党可以通过多种协商渠道开展充分调研，就具体协商议题和重大决策征求专家学者、专业技术人员和基层广大人民群众，尤其是利益相关者的意见，获取全面、准确、深入实际的数据，并紧密围绕主题进行充分讨论、平等协商和汇集智慧，最终形成符合实际的科学认知，以此作为决策依据，最大程度实现决策最优化。同时，协商过程公开透明，在协商过程中既可看到彼此合理之处，又可有效管控彼此分歧、正确处理矛盾，协商过程就成为凝聚共识的过程，由此形成共同行动基础，这就使党的决策获得广大人民群众的支持，更具法理基础和更令人信服，最大程度实现减少决策及其实施的阻力。

（二）密切党群联系，提高党民主执政水平

改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，我国社会结构发生较大变化，多元思想文化、多样需求和个性差异化日益突显，国家治理结构也随之发生较大转变，由以往党委政府一元主体管理模式逐渐转为党委政府、社会、市场和个人等多元主体共同合作共治模式。这个过程更多地注重用民主的方式处理社会问题，尤其是涉及集体利益的公共事务，“把政府、市场、社会组织、相关利益团体以及公民纳入国家治理理性的形成与执行过程中”[4]，多元主体和互动式治理则是国家治理现代化的必然趋势。提高党的民主执政水平，既是适应这种新形势的必然要求，同时也是强化党的领导的重要方式。

协商民主作为群众路线在政治领域的重要表现[5]，能够更好地发挥党联系群众的纽带作用，更好地实现党的决策，充分体现人民意志、尊重人民权利和践行为民服务宗旨的政治目标，扩大党执政的群众基础，提升党的民主执政水平。从民主对象而言，协商民主强调人民主体性，即坚持涉及人民群众切身利益和事关本地区发展的重大问题、重大事务要让人民知道、经人民讨论，找出符合民意最大公约数。如北京“小院议事厅”制度就是协商民主在基层社会的充分体现，其遵循“居民的事居民议，居民的事居民定”原则，就日常群众关心和直接相关的事务，汇聚社区居委会委员、街巷长、小巷管家、居民组长、居民代表等共商共议，真正实现“民事民议、民事民决、民事民办”。

从民主程序而言，参与是民主的灵魂，亦是民主质量的保证。“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利。”[6]“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”[7]287协商民主强调“坚持协商于决策之前和决策实施之中”[5]，更加注重程序合理、环节完整，突出全过程的民主参与及其民主效果，“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[3]。

从民主形式而言，“要推动协商民主广泛多层制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[8]30，逐步实现纵向由中央到基层的全覆盖、横向由政治协商到社会协商的内容丰富、形式多样的协商体系，充分体现我们党坚持立党为公、执政为民，能够尊重民意、汇集民智、凝聚民力，并实现把民主贯穿党治国理政全部工作之中。同时，协商民主可以加强民主监督，协商主体具有广泛的知情权、参与权和监督权，能够对党在行使国家权力之际实施有效监督，规范权力的运行。

（三）凝聚人民共识，提高党依法执政水平

法治是现代国家治理的利器，也是国家善治的重要尺度。从本质而言，法律就是人民集体意识的规范化上升为国家意志的重要体现，法治就是通过反映人民共识的法律来治理国家。党依法执政是国家法治化重要体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治國，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[9]党依法执政水平直接关乎推进国家治理现代化进度和程度。

我国是人民民主专政的社会主义国家，党依法执政的本质特征就是尊重人民意志和维护人民利益。协商民主表现为人民在决策前的共识凝聚、决策中的广泛参与和决策后的民主监督。我们党通过广泛多层制度化协商民主渠道，广纳善言、汇聚民智和达成共识，最终形成符合人民整体利益的最大公约数决策。如民法典的编纂就是社会主义协商民主的政治体现，也是人民意志的生动实践。全国人大常委会10次向社会公开征求意见，征集各方面意见102万余条，针对意见反映集中、争议较大的问题专门召开座谈会，整个过程就是把党的主张、人民意志凝聚为国家意志，把广大人民群众迸发出的光芒智慧凝聚成法律共识，成为国家治理的重大法典。[10]人民群众的参与，既是民主生机与活力的充分表现，也是党依法执政的基本要求。协商民主不仅有利于增強人民群众对决策的认同感，使得决策更具法理依据，同时有利于提升党的公信力、政治认同感和决策满意度，提高党依法执政水平。

二、保障人民当家作主，激发国家治理现代化进程中的主体力量

习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。……从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[11]54-55推进国家治理体系和治理能力现代化，归根结底是保证人民当家作主，健全人民当家作主的各项治理制度和机制，同时推进国家治理体系和治理能力现代化的主体是人民。协商民主作为一种直接民主形式和治理型民主，可以丰富人民民主形式、拓宽人民民主渠道和保障人民根本利益，更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，从根本上保障人民的主体地位。

（一）丰富人民民主形式，从制度上保障人民当家作主

民主作为一种理想的生活方式，自人类产生共同体以来，就一直是世人崇尚的价值目标，并在长期的历史发展中被人们广为追寻和探求。[12]在以往政治生活中，尤其是西方主导的民主形式更多通过选举民主体现出来，强调票决在决策中具有绝对地位，“一人一票”即是民主体现。不可否认，选举民主在推进现代民主政治发展中起到巨大作用，但这种民主存在“先天不足”，这种间接式的和聚合式的民主形式，其民主外化形式和具体作用主要体现在投票那一刻，民主权利更多委托选举产生的代表来实施，“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”[6]。随着人类政治经济文化的发展，选举民主的问题越来越突出，民主质量与实际治理效能之间存在明显差距，选举民主与人民意志的实现之间关联疏远，难以满足多元社会结构之下的现代治理现实需要。

现代国家治理不仅注重民主形式，更注重民主质量，民主质量直接关乎国家实际治理成效。协商民主在选举民主之外提供了另一种实施途径。协商民主起源于中国共产党长期的政治历史实践，成功运用于革命、建设和改革各个时期的政治建设，经过长期发展，它与选举民主相补充、互融合，在机制建构上共同成为社会主义人民民主体系的重要内容。协商民主是一种直接式和参与式民主，在党的领导下，人民凭借协商民主制度平台可以有序参与政治生活，“人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”[5]，通过充分参与到公共决策中，表达政治、经济和社会等诉求，“有事好商量、众人的事情由众人商量”，从而实现在更大范围、更高程度上参与国家和社会治理，真切感受国家主人翁的地位。“温岭模式”就是基层协商民主的代表：“群众广泛深度参与、自由表达反对意见、充分对话达成共识已成常态”，“在民主政治上实现了为民做主向让民做主转变。”[13]

在幅员辽阔、人口众多和社会结构复杂的中国，必须要求两种民主形式的有机结合，在选举民主中充分协商，在协商中实现整体利益的选举，最终统一于人民当家作主根本立足点，从根本上保障人民权益。习近平总书记指出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用;既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则;既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”[6]

（二）拓宽人民民主渠道，从实践上汇聚民主政治的参与力量

随着我国改革开放向纵深发展、经济基础深刻变革和社会的根本性改变，社会思想的多元性和个人价值取向的多元化日趋突显，社会多元主体既是现代社会的重要标志，同时也是现代治理必须衡量的重要因素。这在给我国民主政治带来活力的同时，也带来挑战。一方面社会多元利益主体，尤其是新生阶层和群体对民主政治等各方面诉求逐渐增强，公民政治民主意识和权益意识普遍提高;另一方面国家现代治理和政治民主建设也离不开多元主体参与与支持。如何实现两方面的有效契合既是当务之急，也是重中之重。协商民主能够实现两者的有机衔接，为人民群众参与民主政治和国家治理提供渠道。

习近平总书记指出：“我们坚持发展最广泛的爱国统一战线，发展独具特色的社会主义协商民主，有效凝聚了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量。”[14]287协商民主作为多元参与的共治形式和集思广益的民主决策方式，本身就具有多元包容性。坚持以党的领导为核心、以人民为根本、以多元主体参与为基础，为社会多元主体开展交流、对话、协商和决策提供形式多样的平台载体，吸纳各党派、各民族、各阶层等多方面意见，广纳实用性和合理性作为决策要素，充分考虑不同利益群体和个体的价值诉求，实现多元利益和诉求的最大公约数，广泛汇聚社会各方面力量。协商民主成为推动现代国家治理结构由“一元一体”到“多元一体”转换的有效途径，协商民主在充分调动经济组织、自治组织、群团组织、社会组织、公民等多元主体参与民主政治的积极性上发挥了重要作用。公民政治素养在现代国家治理中扮演重要角色，推进国家治理现代化离不开公民政治素养的提升。公民政治素养归根结底就是公民对政治参与和社会治理具有强烈的意愿、科学认知和基本履行的政治能力。协商民主的本质就是众人的事情由众人商量，公民政治素养越高，协商民主的成效越大。民主协商过程，往往也是提升公民政治素养的过程。人民通过多层次参与和多方多次协商，各种思想观念、利益政治主张等相互交流、碰撞和融合，多元利益诉求在反复协商中逐渐趋向于平衡，最终的决策来自集体协商下的共识，这有利于提升现代公民政治素养，增强公民对社会各方面了解和政治参与热情，在辩论与协商中培养现代协商精神和政治素养，提升公民的社会集体共识和公共理性意识，为社会主义民主政治的发展培养更多更优政治主体。

（三）立足人民根本利益，从效果上激发社会各界的积极性、创造性

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[15]82维护人民权益是马克思主义群众路线的重要内容，也是现代国家治理的必然要求。在我国，人民利益分为集体利益和个人利益，社会主义民主不仅维护集体利益，也保障个人合法利益，两者之间关系是相辅相成、相互促进。无论是集体利益还是个人合法利益的维护都需要有效渠道和合法途径。协商民主的应运而生，有利于更好处理多元社会结构下的利益冲突和矛盾争执，进一步拓宽人民维护利益的渠道，激发人民参与现代社会治理的积极性、创造性。

协商民主能够发挥民主整合功能，实现社会利益的整体效益和利益分配的公正公开平等，从最广泛层面调动社会各界积极参与政治生活的热情与活力。协商民主的过程就是凝聚公共利益和形成公共决策的过程，亦是确认民生政策之公共利益价值目标的过程。[16]如苏州实施的协商议事会制度，就当地建设和民生等公共事务汇聚民声民智的“最大公约数”，让人民群众将心声“一吐为快”，以众人智慧助力家乡建设，助民生“关键小事”好商量、快解决，真正做到让群众共同参与、共同协商、共同决策。[10]

同时在现代国家概念中，公民个人合法权益的有效实现是现代国家基点，个人成为现代治理中最活跃、最基本的单元，如何有效照顾个人合法权益则是现代治理中的重要内容。协商民主能够实现政府、社会、市场和个体公民等各种利益相关者有序参与，在协商过程中意见多数者和意见少数者凭借各自立场、观点和知识背景等展开平等参与、充分讨论、理智协商和神圣审议，最终达成建立在平等尊重、符合整体绝大多数利益和基于共识基础上的决策。这是一个动态变化过程，多数意见和少数意见之间进行互动和融合，即使少数意见未最终形成决策，但最终的决策必将融合少数意见合理之处，这种各种利益体的有序参与和具体实践必将激发社会各界的民主活力，在互动中实现社会各界的积极参与与协同治理，实现“民主的本质是协商，而不是投票”[17]1。

三、实现资源整合，完善共建共治共享的社会治理制度

社会治理是国家治理的重要层面，完善共建共治共享的社会治理制度则是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]，指明了今后社会治理的方向、主体和方法。“协商民主是一种强调程序性和过程性的治理型民主形式”[18]，可以畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，实现社会各界有序交流、平等协商、凝聚共识和统一行动，进一步完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制和构建基层社会治理新格局，为完善共建共治共享的社会治理制度提供实现途径。

（一）促进完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制

人民内部矛盾是社会稳定的重要因素，直接关系到国家长治久安。当今中国正处于社会转型的关键期，社会阶层分化加剧和贫富差距加大导致社会矛盾和冲突并发明显增多，人民内部矛盾在数量上急遽跃升，在内容上更加复杂多变，在形式上更加多元，如何处理好人民内部矛盾既是维护社会稳定的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。”[19]209协商民主本身就蕴含着调解人民内部矛盾的机制，强调人民参与、平等协商、理智交流，在达成共识的基础上形成最大公约数的决策，成为正确处理新形势下人民内部矛盾的有效途径。

协商民主强调“众人的事情由众人商量”，主张公民积极参与政治生活和社会事业管理，人民尤其是利益相关方可以通过现行协商渠道，“靠说理的方式而不是暴力的方式解决问题”[20]，积极表达各方合理诉求，以平等、直接、开放的姿态进行深入交流和有效沟通，及时处理彼此分歧和参与公共社会事务管理，畅通人民诉求表达渠道，实现政府、市场、社会、公民深度互动，从源头上加以防范和有效化解人民矛盾冲突。

协商民主强调多数人利益与少数人利益的有机统一，能够协调和整合社会利益主体多元化与利益需求多样化，将不同阶层的利益统合在多数可接受的框架内，也为稳妥地消解利益冲突提供规范有序的对话场域，从整体上调节人民内部利益分歧，保障人民之整体权益和个人利益结合，维护社会的公平正义和秩序稳定。协商民主重要表现形式和制度安排就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，赋予民主实践以规范化、程序化和完整化，为政党之间的对话协商提供了平台支撑和规范制度，促进了党际关系和谐稳定发展。

（二）促进构建基層社会治理新格局

社会治理是国家治理现代化的题中之义，直接关系到国家治理现代化。作为整个社会运转的塔基，基层社会治理是社会治理的基础和主要内容，基层社会治理水平直接关系到整个社会稳定发展。新时代，基层社会治理呈现出治理重心下移、基层社会结构多元化、基层主体参与意识明显和社会协同程度增强等新特征，传统依靠政府权威的管理模式很难适应现今基层社会新特点所带来的挑战。协商民主作为直接型民主，强调人民群众的参与对于社会事务管理的重要性，以人民群众为社会治理主体，以协商和对话方式调解分歧、达成共识，坚持多数人利益与少数人利益相统一，完全嵌入新时代基层治理新特点，为基层社会治理提供了一种全新实践模式。

协商民主充分吸纳基层社会治理主体。协商民主是民主与参与的集合体，注重多元参与和群体广泛参与，强调人民群众全程、完整参与和汲取人民智慧，本质上就是“以人民为中心”的充分体现。这有效适应了基层社会主体多元化趋势，为多元基层群众参与社会事务管理提供平台载体，让数量更多、范围更广、阶层更多样的民众参与到基层日常管理，是真正人民当家作主的具体表现。如江西省萍乡市湘东区大力弘扬“枫桥经验”，创建“4+X”综合体模式[21]，充分发挥人民群众在基层社会治理中的主体作用，让基层社会实现群众自我管理，实现基层社会由行政引导型向民主自治型转变，“从而达到整合基层人民利益关系、反映人民的民主诉求和化解人民内部矛盾等国家治理效能的目的”[22]。

协商民主丰富基层社会治理形式。协商民主强调集体协商，注重多数人利益与少数人利益的平衡，借助村（居）民议事会、民主听证会、民主恳谈会、民情社意直通车等多种形式的协商平台，解决本辖区本领域的利益冲动，调解社会矛盾，从而维护基层社会稳定，这适应了社会治理和服务重心向基层下移要求，改变了传统单纯依靠政府权威的主导性管理，有利于构建在党的领导下一体多元的基层社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

协商民主提高基层社会治理效能。基层社会治理最终落脚点在于维护基层社会秩序和稳定发展，让人民群众感受到最直接、最切身的社会公平正义，人民群众的直接参与和决策就显得格外重要，直接关系到基层社会治理效能。协商民主为人民群众提供有序参与、平等协商和理智决策平台，在这个过程中，基层党政机关与人民群众、人民群众内部之间以协商方式最终解决矛盾和达成利益平衡，减少社会潜在的不稳定因素，提升基层社会治理效能。习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛协商的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[6]

总之，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代的题中之义，协商民主以完备的理论体系、丰富的实践形式和逐渐完善的制度为支撑，具备协商主体广泛性、协商内容开放性、协商程序规范性等特征，具有其建言献策、凝聚共识、沟通协调、化解矛盾、资源整合等显著优势，将紧密结合新时代新要求和人民民主主题，持续发挥其在强化党的领导、保障人民当家作主和提升社会治理制度建设等方面的重要作用，切实把我国协商民主制度优势更好转化为国家治理效能，推进国家治理现代化发展。

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[10]同沐民主之光共享法治社会——从“民主更加健全”看全面建成小康社会[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-07/13/c_1127651224.htm.

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