健全干部容错纠错机制的逻辑机理与实践路径

张晓宁

[摘  要]健全干部容错纠错机制具有理论逻辑和实践逻辑。地方在探索实践中形成制度体系日趋完善、探索实践日趋丰富、容错纠错环境日趋良好的经验，但也存在制度层面有待完善，不能为、不想为、不敢为依然突出，容错纠错被片面理解等问题。要完善干部容错纠错机制的相关规定，完善正向激励和反向惩处机制，精准界定容错纠错的政策边界，引进第三方容错纠错评估机制，加强智库建设。要提升容错纠错公信力，尽量公开容错纠错相关文件要求，加强案例教育、警示教育，营造更加宽容的干事创业环境。激励容错纠错主客体担当作为，引导干部树立正确的容错纠错观念。

[关键词]容错纠错机制;激励;担当

[中图分类号]D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）02-0048-06

习近平总书记在鼓励广大干部担当作为时提出，“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”[1]。2018年，中共中央办公厅出台的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，以制度的方式激励干部担当作为，防止为官不为。同时，全国各地不断探索践行容错糾错机制，为干部担当作为提供保证。但是，在容错纠错具体执行标准不统一的情况下，激励干部担当作为存在诸多不确定因素。新时代，探索完善干部容错纠错机制，不断推动干部担当作为，从而真正激发广大干部为实现第二个百年奋斗目标发挥应有作用，显得尤为重要。

一、健全干部容错纠错机制的逻辑机理

（一）理论逻辑：马克思主义实践观的必然要求

马克思主义实践观认为，实践是主观理念与客观现实、主体与客体间能动作用的一种活动方式，是活动过程和结果反作用于现实的发展过程。作为客观存在的现实，在一定阶段和时间内并不一定能让实践主体产生客观的认识，作为实践主体的人由于自身素质、经验、思想等因素影响，在一定阶段和时间内并不一定能作出符合客观规律的决定。这就导致出现让各方难以预料的局面或结果，一种是不符合客观规律的，另一种是符合客观规律，但不符合人类社会发展要求，这就意味着实践主体必须尽快挽救不理想的局面，使之符合客观规律和人类社会发展要求，从而实现实践—认识—再实践—再认识的螺旋式上升发展。中国共产党作为中国特色社会主义伟大探索的重要践行者和领导者，在实践探索中要尊重客观规律和人类社会发展规律，在实现干部自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的道路上推进实践发展，并形成二者良性互动。

（二）实践逻辑：全面建设社会主义现代化国家应然之需

1.激励干部担当作为的实践要求。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国取得了前所未有的伟大成就，但实现中华民族伟大复兴的中国梦仍需继续奋发努力。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届六中全会精神专题研讨班开班式上指出：“当代中国正在经历人类历史上最为宏大而独特的实践创新，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都前所未有，世界百年未有之大变局深刻变化前所未有，提出了大量亟待回答的理论和实践课题。”[2]这就需要广大干部在全面建设社会主义现代化国家新征程中主动担当作为，为党和人民分忧解难，不仅要增强应对重大艰难险阻的担当和责任意识，更要提高解决问题、应对风险的能力。但是，“探索就有可能失误，做事就有可能出错，洗碗越多摔碗的几率就会越大”[3]。坚持容错纠错，宽容并纠正干部在改革创新中的失误，有利于进一步激励广大干部担当作为，促进广大干部在全面建设社会主义现代化国家新征程中想担当、敢担当、善担当。

2.体现组织温度的实践要求。全面建设社会主义现代化国家新征程中，要严格落实从严治党责任，这是责任型、使命型政党的必然要求。党坚持从严教育、从严管理、从严监督干部，夯实为人民服务作风，有利于杜绝形式主义、官僚主义。从严管理与关心关爱干部并不矛盾，而是相互协调、相辅相成的。健全容错纠错机制就是在从严治党基础上对干部的关爱关心与鼓劲撑腰，这样有利于解决广大干部担当作为的后顾之忧，尤其是有利于消除改革创新中犹豫不前、消极避责等不担当、不作为行为，从而为全面建设社会主义现代化国家营造宽容良好的干事创业氛围。

二、干部容错纠错机制的实践探索

（一）制度体系日趋完善

2016年的政府工作报告针对党员干部履职尽责问题提出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”[4]，深化了对容错纠错的认识。党的十八届六中全会针对干部干事创业担当问题，提出要宽容和正确对待干部在改革创新中的失误和问题，并将此内容写入《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。2018年，中共中央办公厅出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，其中对于容错纠错目标、要求、内容、过程等进行了相对宽泛的规定，成为各地落实容错纠错要求的重要指导。此后，全国各地开始进一步落实容错纠错要求，并制定相关制度和规定。 2017年1月，广东出台《广东省党的问责工作实施办法》，在全国范围内较早提出落实中央出台的容错纠错要求，其中，强调“两个尊重，三个区分”的原则，并要求各行业、各领域在制定政策时也融入容错纠错思路，倡导人性化设置。2018年以后，各地在落实容错纠错机制中，加快形成容错纠错配套体系。如江苏、北京、广西等地出台了地方的激励干部担当作为的文件规定，形成了“1+N”的保障体系模式，涵盖正向激励、容错纠错、关心关爱、党内关怀等方面的内容，对激励领导干部干事创业起到比较系统的指导作用。其中对容错纠错的规定进行了细化，主要表现为：一是明确容错纠错的条件适用情况。什么样的错可以容，什么样的错需要纠，各地方在探索中进行了比较详细的规定，如与党纪党规和国法不冲突;出于公心，不谋私利;非主观因素;对于不良后果不任其发展;其他客观可容情形。但在生态、食品、安全、群体性事件等方面落实全面从严治党不力的，不予容错。二是明确建立和坚持“谁问责，谁负责”的容错纠错机制。在实施过程中，大部分省出台的容错纠错文件提出各级党委（党组）为实施主体，纪检监察部门、组织部门及其他具有容错纠错职能的部门具体办理。三是采取正确措施善待容错免责干部。明确提出对于容错免责的干部，其在评先评优、职务职级晋升、资格获得等方面不受影响。对于减责的干部，酌情减轻对其处分。对于苗头性问题坚持早发现早纠正;对于失误错误要及时补救，帮助干部改进提高。四是对于诬告陷害清白干部的规定。大部分地方出台关于诬告干部等信访有关规定，对于诬告陷害行为进行界定和区分，明确依据有关法规进行严肃处理，保证干部清白。21015ACB-A0B3-4EAA-9DCE-943C4D397211

（二）探索实践日趋丰富

全国各地先后出台一系列保障制度，丰富和完善了激励干部担当作为和容错纠错的机制。在容错纠错机制方面，有的地方聚焦重要领域，有的地方全面细化容错纠错要求，提高了容错纠错的可行性。如四川成都市2017年出台《关于建立容错纠错机制进一步保护干部干事创业积极性的实施办法（试行）》，共8章内容，23条具体细则，在指导思想、适用范围、基本原则、容错情形、实施程序、结果运用、纠错机制、澄清保护和保障措施等方面进行细化。广西北海市2019年建立《容错纠错保护担当两个清单》，对于容错纠错分别列举了10项正面、反面清单。正面清单中，既有重大核心工作，又有一般岗位工作，比较系统全面地对容错纠错条件进行了规定。

（三）容错纠错环境日趋良好

1.重视正向激励。各地注重干部的带头示范作用，许多地方在省级层面成立“激励干部担当作为领导小组”，专门负责对广大干部进行激励担当作为相关工作的落实，并以此强化各级、各部门、各领域干部担当作为的示范效应。如2020年重庆市委市政府选拔100名“担当作为好干部”，并分类进行表彰奖励。江苏、河南等省通过修订出台公务员奖励办法，激励担当作为的干部。通过表彰，达到正向激励效果，使广大干部释放出更加担当作为的干劲，有利于干部主动担当作为。

2.解释容错纠错概义。容错纠错相关文件出台后，各地对于容错纠错概念和范圍进行了界定，一般由纪检监察部门对容错纠错适用范围、情形、程序等进行全面阐释。通过释义，一方面让广大干部进一步明确容错纠错机制的含义，使自身行为与内在要求相统一;另一方面防止基层容错纠错实施主体和相关落实部门在具体执行中出现偏差。容错纠错相关文件在一定程度上成为干部容错纠错的重要依据。

3.宣传容错纠错机制的内容。纪检监察部门对容错纠错内容进行释义的同时，将有关内容及时全文发布并解读，在政治上、思想上营造干事创业担当的氛围，指导干部大胆尝试和创新，针对试错、创新中出现的问题进行回应和解析。通过报纸、图书、新媒体等列举近年来在干事创业方面容错纠错的案例，供广大党员干部参考。

三、落实干部容错纠错机制存在的主要问题

（一）制度层面有待完善

1.从政策文本来看，自由裁量空间较大。对于容错、免责、减责等相关内容的规定比较宽泛，存在自由裁量空间偏大的倾向。中央出台的关于容错纠错相关文件对于容错、免责、减责的规定是列举排除方式，各地在设计容错纠错适用情形过程中难以把握具体标准，地方层面制定的容错纠错文件和释义没有详细的解释。例如，对于容错、免责、减责等情形很多地方提出“其他可以容错的情形”，“其他可以容错的情形”如何来评判、定性，并无具体规定可遵循，这就导致在涉及容错纠错评判上，有关部门的自由裁量空间较大。

2.从政策具体内容来看，尚需完善。从容错纠错的实施主体来看，由于实施主体主要集中在体制内的部门，容错纠错规定了坚持“谁问责、谁负责”的原则，没有第三方评判机构介入，容易导致结果“一边倒”。容错纠错客体虽有申诉权利，但如果实施主体和相关部门不理会、不采纳，容错纠错难以客观评判，不利于容错纠错的科学、公平、公正。从容错纠错实施原则来看，实施容错纠错坚持“谁问责，谁负责”“该容的容，不该容的不容”“防止搞纪律松绑”等原则，在一定程度上，实施主体和相关部门在容错纠错中存在谨慎小心的两面性：一方面，慎重应对容错纠错，保证容错纠错正确方向;另一方面，本应得到容错纠错的客体由于不能尽快得到公平对待而挫伤其改革创新的积极性。同时，旁观者受此影响，不担当不作为，并形成恶性循环，不利于改革发展。对于已经容错免责的干部，只是规定了其在评先评优、职务职级晋升、获得资格等方面不受影响，但在其他政治权利方面没有明确规定，不利于激发广大干部干事创业的积极性。

（二）不能为、不想为、不敢为依然突出

习近平总书记指出，“为官不为”的三种表现，即能力不足而“不能为”，动力不足而“不想为”，担当不足而“不敢为”。[1]目前，大部分党员干部干事创业能力得到增强和提升，但是不能为、不想为、不敢为现象依然存在，容错纠错效果与预期存在偏差。出现这种情况的主要原因有两方面：一是内生动力不足。广大党员干部不能为、不想为、不敢为的心理在作怪，导致权责分立现象普遍存在。一方面想担当却不敢为不能为，另一方面避责现象导致劣币驱逐良币，并成为担当作为的阻碍。二是干部干事创业氛围有待加强。激励干部干事创业与容错纠错的机制没有建立起来。关于激励干部担当作为的相关文件及规定，很多地方只有新闻媒体对其进行概括报道，只有个别地方将激励干部担当作为的文件公开宣传。

（三）容错纠错被片面理解

中央在容错纠错上的要求具有比较宽泛的宏观意义，各地在执行过程中存在差异化，广大干部对于容错纠错难以产生共鸣、达到共识。当前，容错纠错机制与问责机制之间存在着互相交叉的内容，它们既有区别，又有联系。有些干部认为，容错纠错本身是一种比较繁琐、比较麻烦的处理方式，存在“宁可按部就班，也绝不出头”的心理;有些干部认为，即使自身敢于担当实干，万一出了“问题”会影响全局，最终宁可选择“不作为”。有的地方执行容错纠错存在从重、从严的现象，容错纠错被片面理解和执行，导致很多干部在主动担当作为和创新上持观望态度。

四、健全干部容错纠错机制的实践路径

（一）完善干部容错纠错机制的相关规定

容错纠错的目的是激励干部担当作为，有权必有责、有责必担当。这就要求在落实责任过程中，实现奖惩的动态平衡，构建多维度、多层次的激励保障体系[5]，只有这样才能激励干部不断为实现新的目标而创新担当。

1.完善正向激励和反向惩处机制。完善对敢于担当作为的干部的正向激励机制，严格落实对于不敢担当作为干部的惩处机制，从顶层设计层面谋划选人用人制度体系。一是对敢于担当作为的干部要及时鼓励和表彰，甚至提拔重用。纪检监察部门和组织人事部门要紧扣新时代“好干部”标准，加大对“好干部”的宣传力度。综合日常考核、阶段考核、多维度评价、工作实绩评价等对干部的实绩进行多维度科学研判，突出运用人性化管理模式，大胆提拔重用敢于、善于、乐于改革创新的闯将、猛将，大胆使用在干事创业中“有棱角”的干部。二是要扩大干部表彰覆盖面。对于不同行业、不同系统、不同领域的敢于担当作为的干部大胆进行表彰和鼓励，让更多的敢于担当作为的干部能在干事创业中得到认可和肯定。三是在完善容错纠错规定时，严肃查处、问责在容错纠错中存在的徇私舞弊、弄虚作假、不作为、乱作为等问题，在定性定量上把握正确导向与示范效应。四是加大对容错纠错实施主体的监督。对于该容错、免责、减责的干部，没有及时进行容错纠错，或没有按照有关规定要求进行容错纠错，从而导致严重挫伤干部改革发展积极性的要对相关实施主体进行监督和问责。21015ACB-A0B3-4EAA-9DCE-943C4D397211

2.精准界定容错纠错的政策边界，明确裁量空间。一是地方层面要做好顶层设计与地方实践的制度衔接。各地有关部门要根据中央关于容错纠错要求，及时摸清本地在激励干部担当和容错纠错中面临的实际问题，出台符合地方实际的容错纠错规定。二是要细化容错纠错各项要求。细化容错纠错各项要求不能等同于具体化容错纠错要求，细化是针对容错纠错多维层面的考虑与安排，如制定符合本地实际的责任清单、容错纠错的基本原则等。针对工作实际，分类制定不同类型的容错清单。[6]要尽量明确政策边界，缩小自由裁量的空间范围，需要将诸如“未谋取私利”“未造成重大损失”等宽泛模糊的概念界定清楚。

3.引进第三方容错纠错评估机构。实践证明，第三方容错纠错评估机构对于发掘问题、保证公平公正具有很强的指导意义。要鼓励非官方社会团体作为第三方容错纠错评估机构参与评估，在容错纠错过程中，引导各地相关部门建立各领域各层次的第三方评估机构，引导第三方评估机构科学合理评估，保证过程和结果的公平公正性，增强容错纠错的公信力。

4.加强智库建设。由于容错纠错实施主体和客体基本都是政府机关和干部，在履行容错纠错职责和担当作为过程中，需要更为科学有效的思想指导。相对于专门研究机构，党委政府部门对于容错纠错机制的研究在理论、视野等方面存在欠缺。要整合党校、行政学院、干部学院、高校、社科院等研究机构，加强智库建设，加大对容错纠错问题的研究力度，尤其是要针对容错纠错过程中面临的难题进行深入探讨与研究，为建立健全更为科学公平的容错纠错机制提供智力支持。

（二）营造容错纠错的良好氛围

1.公开容错纠错相关文件要求。容错纠错的前提是明确主客体间的权利和义务，但从全国来看，详细公开容错纠错相关文件的地方较少。一是在政府层面落实好相关文件，做到“应知尽知”。对于容错纠错的具体内容，应在做好保密工作的前提下，尽力做到全文详细公开。二是根据干部教育部署安排，专门开办容错纠错与激励担当作为培训班、研讨会、优秀案例评比活动等，增强干部对容错纠错机制的理解、认知与把握。

2.加强案例教育、警示教育。案例教育目的是引导广大干部放下戒备心理，敢于担当作为。从全国来看，容错纠错的典型作用不够明显。要大力发掘省级层面、市级层面、县级层面、乡镇级层面典型案例，加强案例示范效应，公布容错纠错主要过程和注意事项，预防失误、错误。对于已经在容错纠错中免责、减责的干部，在未来发展、党内关怀、思想动态等方面发挥组织的引导和疏导作用。警示教育的目的是引导广大干部树立底线意识和红线意识。要加强警示教育，教育廣大干部在改革发展创新中保持好红线意识、底线思维，克服侥幸心理，坚决杜绝为了容错而容错，为了免责、减责而故意置党纪国法于不顾的所谓“大胆”的行为。

3.营造更加宽容的干事创业环境。宽容的运行环境有利于激发干部干事创业的动力，宽容的运行环境需要有包容性的人和包容性的制度。要加强激励和容错纠错相关宣传进单位、进支部，将其与组织人事、纪检监察工作有效衔接，通过有效手段和方式，动员、引导广大党员干部了解激励和容错纠错的原因、过程、结果。通过网络、报纸等媒体开辟专栏，介绍在干事创业中遇到的最新问题和应对之道，保证干事创业的干部客观理性地看待容错纠错。一是加强舆论宣传与引导，尤其是加强对激励和容错纠错的相关规定的宣传报道，增强社会效益，凝聚干事创业创新共识。二是利用新兴自媒体，尤其是在微信、抖音、快手等平台大力宣传。三是探索建立容错纠错试验区或重点试点单位，鼓励干部大胆创新改革，探索容错纠错功能的最大化效果。出台更为科学的全方位配套的容错纠错制度，给广大干部营造宽松的改革创新环境，鼓励干部大胆试验、大胆创业。

（三）激励容错纠错主客体担当作为

1.引导干部树立正确的容错纠错观念。干部不能为、不想为、不敢为，归因于理想信念的动摇，要牢牢树立从政为民的公仆意识，坚定理想信念才能突破不能为、不想为、不敢为。[7]通过党内教育，如“不忘初心、牢记使命”主题教育，党史学习教育等，坚定党员干部为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的使命担当。引导广大党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观，始终牢记中国共产党没有自己的特殊利益，一切为了人民。广大干部必须以更强的责任心和担当精神开拓奋进，战胜在改革发展创新中面临的困难。教育党员干部认识到失误、错误的出现并不能阻挡中国共产党人前进的步伐。面对失误、错误敢于斗争和自我革命是战胜一切艰难险阻的制胜法宝。

2.增强容错纠错实施主体担当作为的意识。容错纠错实施主体主要是党委、纪检监察部门、组织部门等。容错纠错机制落实，需要容错纠错实施主体与客体的双向积极作为，将最大优势发挥出来，否则容错纠错难以达到理想效果。一是在关心关爱干部成长上做足文章。容错纠错是对党员干部的关心与关爱，可以促进干部的成长，因此，客观上要求实施主体充分落实容错纠错机制。充分运用好监督执纪四种形态的监督功能，尤其是第一种形态，通过红红脸、出出汗将干部有可能出现的问题扼杀在摇篮里，防止酿成不可挽回的损失。这就要求实施主体对于客体可能出错的状况要多维度仔细研判，将容错纠错监督监察关口前移。将改革创新与支部建设有效结合起来，倡导干部主动担当作为，改革创新，增强支部组织力、战斗力，倡导各地开展党建品牌创建活动，打造模范机关。推动干部在改革创新中不出错、少出错、难出错，不能因为干部在改革创新中的错误或失误而全面否定干部，要做好干部纠错和继续担当作为的后“半篇文章”。二是细化容错纠错内容。加大探索力度，细化容错纠错内容，将可能会出现的情况量化，不断填补空白。

参考文献：

[1]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10（2）.

[2]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届六中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：继续把党史总结学习教育宣传引向深入 更好把握和运用党的百年奋斗历史经验[N].人民日报，2022-01-12（1）.

[3]习近平.努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍[J].求是，2019（2）：4-10.

[4]李克强.政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016zfgzbg.htm.

[5]倪星，王锐.权责分立与基层避责：一种理论解释[J].中国社会科学，2018（5）：116-135+206-207.

[6]叶勇，陈燕.建构干部容错纠错机制的时代价值及改革路向[J].理论导刊，2021（1）：110-116.

[7]李璐，李红权.官员避责行为的“必责”之道[J].人民论坛，2020（29）：50-51.

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