民主党派和无党派人士的协商民主认知研究

2022-05-27王宇环王瑞强

党政干部学刊 2022年3期

王宇环王瑞强

[摘要]党的十八大以来，统一战线和多党合作事业进入新发展阶段，对民主党派和无党派人士履职提出了新要求，同时，社会主义协商民主广泛多层制度化发展也扩展了其履职的进步空间。现有研究缺乏对民主党派和无党派人士的协商民主认知的考察，通过分析全国1656位民主党派和无党派人士的问卷调查结果，发现当前民主党派和无党派人士的协商民主认知总体水平较高，与我国协商民主发展水平基本一致，但与广泛多层的协商民主实践所需的认知水平之间还存在差距。社会层面的协商经验不足是协商民主认知不够全面的关键因素。

[关键词]民主党派;无党派人士;协商民主;履职尽责

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）02-0024-08

一、引言

党的十八大以来，统一战线和多党合作进入新的历史发展阶段，习近平总书记提出“四新”“三好”①等论断，对民主党派和无党派人士更好地履职尽责、发挥作用提出殷切希望。与此同时，协商民主的广泛、多层和制度化发展扩大了民主党派的履职进步空间。2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），指出“支持民主党派加强协商能力建设”[1]。对于民主党派履职而言，协商能力是一项必备条件，因为协商不仅是民主党派履行三项基本职能的必要过程，还是民主党派参与政策过程和组织运转的主要机制。[2]协商民主认知是协商能力建设的基本前提，在实践中有些民主党派成员对协商缺乏热情，在协商中心存疑虑，不敢表达完整的意见，将协商理解为走形式。一旦形成这样的协商民主认知，履职就无从谈起。2021年最新修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）指出，“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商以及其他方面的协商”[3]。对于协商民主发展而言，要依靠参政党履行基本职能，如果参政党对协商民主的认知过于单一，则不利于他们充分履职。[4]认知对实践具有指导作用，现有对协商民主认知的研究，主要聚焦于党政干部这一群体，因为协商民主的发展是在“党的领导下”展开的。现阶段，为了更好地体现新型政党制度的制度效能，不仅要加强和改善党的领导，还要充分发挥民主党派的作用。[5]分析现阶段民主党派和无党派人士对协商民主的认知，有助于其利用这一履职的进步空间，更好地在统一战线和多党合作事业中发挥作用。

二、数据来源

本文数据源于“完善和发展社会主义协商民主问卷调查”②，本项调查旨在通过设计更为结构化、规范化的问题，针对民主党派抽取不同的人群发放问卷，发掘出我国协商民主建设的发展实际、面临的挑战，以及对于协商民主未来发展走向的判断等基本资料。问卷调查可以将描述性研究与解释性研究包含在内，以实现对协商民主实际状态进行科学研究的目标。本项调查内容涉及民主党派的协商民主观、认知、行为及评价。调查采取配额抽样方式进行，配额依据为民主党派的地域归属。项目组与全国的研究者合作，向中央社会主义学院、13个省级社会主义学院培训班学员发放问卷2200份，完成有效问卷1930份，有效完成率为87.7%。为保障调查质量和受访人隐私，本次调查采取匿名调查方式，由受访人自填问卷。

根据研究主题，本文选取民主党派成员及无党派人士的问卷作为数据样本，剔除无效样本后，最终样本量为1656份，其中，民主党派成员的问卷共1399份，占总问卷的84.5%，无党派人士的问卷共257份，占总问卷的15.5%。

三、民主党派和无党派人士的协商民主一般性认知分析

协商民主一般性认知是基于协商民主发展的角度，主要展示民主党派和无党派人士对协商民主的重视程度和理解程度，考察他们在认知上是否能适应民主党派的发展趋势。总的来说，他们中多数能够认识到协商民主的重要性，但对协商民主的熟悉程度一般。在协商民主的内涵及作用认知上，大多结合自身经历从决策的角度理解。在具体协商渠道认知上，大多既能肯定国家领域协商渠道的重要性，也能意识到完善社会领域协商的重要性。在对自身在协商民主中发挥的作用的认知上，大多选择参政议政和民主监督。

（一）协商民主重要性认知及熟悉程度

多数民主党派成员和无党派人士认为我国民主政治建设中协商民主占据重要地位。在被问到“对于我国的民主政治建設来说，您认为协商民主与选举民主哪个更重要”时，数据表明，54.2%的受访者认为都重要，认为协商民主更重要的占28.1%。可见，大部分民主党派成员和无党派人士能认识到我国政治体制的顺利运行和国家治理的高效得益于选举民主与协商民主的结合，但协商民主才是我国民主政治的特有形式和独特优势。[6]

多数民主党派成员和无党派人士对协商民主的熟悉程度一般。受访者对协商民主的熟悉程度为“非常熟悉”的占6.4%，“比较熟悉”占40.9%，熟悉程度为“一般”的占38.4%（见表1）。问卷还考察了民主党派和无党派人士对社会主义协商民主建设的纲领性文件的了解程度。《意见》作为协商民主建设的行动纲领，知道此文件的占79.9%，但仔细阅读过的仅占17.3%（见表2）。

（二）协商民主内涵及作用认知

多数民主党派成员和无党派人士认为协商民主是一种民主决策方式，在诸多功能中，促进科学决策这一功能发挥作用最明显。当被问到“您认为协商民主是……（限选三项）”时，72.8%的受访者认为协商民主是一种民主决策的方式，63.6%的受访者认为协商民主是通过公开平等讨论做决定的制度形式。将协商民主理解为一种化解冲突和矛盾的治理路径的占45.5%，理解为各种促进群众参与的具体机制和程序的占40.4%。将协商民主理解为一种尊重理性、鼓励对话的观念文化的占38.6%。仅有5%的人认为协商民主是一种公共部门的日常工作方式（见表3）。

针对协商民主的作用，问卷以“您认为协商民主的作用体现在什么方面（选三项）”这一问题进行考察，由表4可知，受访者选择“促进科学决策”的比例最高，占73.9%，选择“加强民主监督”和“促进公民参与”的分别占65%、57.8%。受访者认为协商民主发挥“促进利益表达”“化解矛盾和纠纷”和“提高公众支持”作用的较少，相应的比例为36.7%、28.5%和25%。在对协商民主不够熟悉的情况下，实践经验成为塑造协商民主认知的关键。民主党派和无党派人士作为参与性政策主体[7]，多从决策的角度理解协商民主的内涵和作用。2827F5D8-C1DA-4E93-8FD2-46ABC46B9726

（三）协商民主渠道认知

多数民主党派成员和无党派人士认为社会主义协商民主的七种渠道都重要，处于国家正式制度中的协商民主渠道更为重要。当被问到“社会主义协商民主的七种形式中，最重要的是……”时，在第一重要的选项中，占比最高的为政党协商，占比52.8%，其次是人大协商和政协协商，均占比12.7%;在第二重要的选项中，占比最高的是人大协商，占比32.8%，其次是政府协商，占比23.4%;在第三重要的选项中，占比最高的是政协协商，占比24.4%，其次是政府协商，占比22.3%（见表5）。由此可见，政党协商在民主党派和无党派人士的认知中重要性最高。

针对社会领域的协商渠道，问卷从协商的参与者角度，以“在您看来，最重要的两项协商形式是哪些”这一题进行追问。由表6可知，在第一项中，有64.9%的受访者选择了“执政党与民主党派协商”，这一项主要涉及国家领域的政党协商和政协协商。在第二项中，选择“党政机关与群众协商”的占43.6%，这一项则主要涉及社会领域的基层协商。可见，大部分民主党派成员和无党派人士比较关注和支持社会领域中群众的参与，而不仅仅是凭借他们的党派身份，表达所联系群体的利益。社会组织具有非政府性、独立性、志愿性、公益性等特征，是社会领域中的重要主体，是社会组织协商的主要发起者。为此，问卷继续追问了民主党派和无党派人士对社会组织参加协商民主的重要性的看法，表7显示，受访者认为社会组织的参与“非常重要”和“比较重要”的共占80.5%。可以看到，虽然现阶段我国社会组织和社会组织协商的发展并不充分，但大部分民主党派成员和无党派人士都能肯定这一渠道的重要性。

（四）协商民主中自身作用认知

多数民主党派成员和无党派人士认为民主党派在协商民主中主要发挥参政议政和民主监督作用。理论上，民主党派作为参政党，在协商民主实践中发挥反映社情民意以促进多元共治，建言献策以提高决策科学化水平，民主监督以促进合作治理[8]等作用。当被问到“您认为民主党派在协商民主实施中发挥着什么作用（选三项）”时，大部分受访者认为民主党派在协商民主中最重要的作用是参政议政，占比87.3%;其次是民主监督，占比83.3%;最后是参与决策，占比62.1%。可见，多数民主党派成员和无党派人士都能认识到协商民主是发挥自身作用的重要途径。另外，受访者少有人选择“代表本群体利益”，这反映出民主党派更加关注最广大人民群众的切身利益以及整个社会的公共利益，特别是弱势群体的利益诉求[9]，体现了民主党派与中国共产党保持根本利益的一致性。[10]

四、民主党派和无党派人士的协商民主实践性认知分析

协商民主实践性认知是基于“协商能力”这个角度，主要展示民主党派和无党派人士在实际协商的不同程序环节中的行为倾向，考察他们是否有能力利用好协商这一履职形式。总的来说，在适用层级认知上，大多认为我国最适合开展协商民主的是省级，其次是地市级和县级。在代表选取上，大多偏向“推荐”的方式。在发言规则上，多数认为应当围绕主题按规定和要求发言。在真诚互动和结果尊重上，大多愿意表达真实观点，尊重协商结果。在自身参与形式认知上大多偏向国家层面的协商，实际参与频率较低。在协商民主的适用领域认知上，多数认为直接利益相关型决策中协商民主的适用性更高。

（一）协商民主适用层级认知

多数民主党派成员和无党派人士认为协商民主更适于在高层级开展。当被问到“您认为协商民主最适合在哪个层级展开”时，在“最合适”的选项中，有38.1%的受访者选择了“省级”，其次为“村（居）级”，占比为24.8%。在“第二合适”的选项中，选择“地市级”的受访者占比为46.8%，其次为“乡（镇）级”，占比为28.3%。在“第三合适”的选项中，选择“县级”的受访者占比57.4%。总体上看，多数民主党派成员和无党派人士认为，我国最适合开展协商民主的是省级，其次是地市级和县级。

长期以来，民主党派和无党派人士多通过政党协商和政协协商履行职责，关注的多是涉及改革、发展、稳定的重大議题，具有政治性、宏观性和全局性等特点[11]，这类协商活动开展得层级越高，制度化和受重视程度越高，取得的协商效果就越好。同时，也有部分民主党派成员和无党派人士认为协商民主更适合在村（居）级开展，协商民主在基层治理中发挥的重要作用越来越引起重视，基层政府要探索他们参与基层协商的新模式，引导这种重视转化为积极实践。

（二）代表选取与发言规则认知

多数民主党派成员和无党派人士认为协商需要选择代表，偏向由“推荐”的方式选取代表。在被问到“政策出台前的讨论是否需要政策相关人全部参与”时，选择“应该，但要因地制宜”的受访者占65.6%，选择“应该全部参加”的仅占27.4%。这意味着多数民主党派成员和无党派人士能够认识到协商民主的包容性原则，同时也意识到了利益相关者全部参与在现实操作中的困难，因此选取代表就成了协商的必要步骤。在代表的选取方面，受访者选择“推荐与协商主题相关的人或组织”或“按比例推选不同行业和领域的代表”的居多，相应比例分别为75.8%和66.7%。“推荐”是党外代表人士队伍建设的主要方式。因此在代表的选取方面，也偏向采用推荐或推选的方式，呈现出了明显的传递效应。

多数民主党派成员和无党派人士认为协商代表应当围绕主题按规定和要求发言。当被问到“您认为参与协商座谈会的代表应如何发言”时，受访者选择“应该围绕主题，不相关的不说”的占76.1%，选择“按规定程序和要求发言”的占63.2%，选择“要表明自己或自己所在群体的利益”的占53%，选择“可以争论，但不能吵架”的占51.1%。围绕主题和按照规定程序和要求发言，有利于保证协商参与者拥有平等的发言机会，防止会议被少数人主导，同时也对协商代表在表达能力和理解能力方面提出了较高的要求。民主党派和无党派人士中大多数是高级知识分子，在参与协商前，往往会通过考察调研等形式对问题进行全面、深刻的了解，具备按照规定发言的协商能力。2827F5D8-C1DA-4E93-8FD2-46ABC46B9726

（三）真诚互动与尊重结果认知

在真诚互动方面，大部分民主党派成员和无党派人士都能表达真实的观点。当被问及“在协商对话或讨论问题的过程中，您愿意真实表达自己的思想观点吗”时，受访者愿意在协商中表达自己真实观点的占63.9%，要看情况而定的占33%，不愿意的仅占3.1%。由于缺乏参政热情，责任心、使命感不强，怕“越位”等原因，会有一部分民主党派成员和无党派人士在协商过程中不敢表达或隐藏真实意愿，但这只是少数。

在尊重结果方面，多数民主党派成员和无党派人士认为参与协商的人应该遵守通过协商达成的结果。当被问到“您认为参与协商的人应该遵守通过协商达成的结果吗”时，受访者选择“应该遵守”和“必须遵守”的共占94.6%，选择“不一定”的占5.4%。民主党派和无党派人士出于其在多党合作和政治协商制度中的特殊地位，更加注重协商共识的约束性。

（四）自身参与形式认知与参与频率

多数民主党派成员和无党派人士认为民主党派应当参与的协商渠道主要集中在国家层面。当被问到“您认为民主党派应参与哪几种形式的协商民主”时，受访者主要选择了“政协协商”“政党协商”“政府协商”和“人大协商”，相应比例分别为80.5%、77.8%、59.1%、56.6%，选择应该参与“基层协商”“人民团体协商”和“社会组织协商”的分别占30.8%、26.4%、22.8%。

针对参与协商实践的频率，问卷通过题目“为了解决一定的社会或公共性问题，您通过如下途径参与协商民主”进行考察，结果显示，大部分民主党派成员和无党派人士参与协商民主的经常化水平偏低，在问卷提到的七种协商民主形式中，经常参与的受访者均不足20%。决策听证会和公众座谈会作为较为成熟且应用广泛的协商形式，问卷通过题目“您有没有参加过听证会或者公众座谈会等活动”考察受访者的参与情况，结果显示，有过参与经历的占49.1%。这表明，民主党派和无党派人士可参与的协商形式还不够丰富，且现有协商形式的开展频率不高。當然，这种较低的参与频率也有可能是由民主党派成员和无党派人士自身无法协调主职主业与协商实践在时间和精力上的冲突等原因导致的。

（五）协商民主适用领域认知

多数民主党派成员和无党派人士认为直接利益相关型决策中协商民主的适用性更高。针对协商民主的适用领域认知，问卷以题目“您认为解决下述政策问题，应该采用哪种方式”进行考察，按照是否与公民有直接利益关系，将政策领域划分为直接利益相关型和间接利益相关型。直接利益相关型有火车票定价，土地拆迁和征用补偿标准制定，排污企业选址，生活用水、电、燃气价格调整四项，多数受访者认为应在以上领域采用协商形式做决定，以上四项中选择“协商决定”的受访者分别占63.4%、74.7%、60.4%和70.8%。间接利益相关型有政府工作规划，编制街道或乡镇一级政府行政预算，计划生育政策改革，评价政府工作成绩和领导干部任免五项，以上五项中选择“协商决定”的受访者分别占63.5%、53.4%、49.6%、35.5%和34.7%。

五、结论与讨论

民主党派和无党派人士是社会主义协商民主的重要参与主体，尽管现阶段有部分民主党派成员和无党派人士没有参与协商实践的经历，但综合以上一般性认知和实践性认知的分析发现，其协商民主认知水平较高，同时也存在很大的提升空间。

第一，民主党派和无党派人士的协商民主认知水平所处阶段与协商民主在我国的发展水平基本一致。从《意见》对发展各协商渠道的安排可以看出，政党协商、政府协商、政协协商相对成熟，人大协商、人民团体协商、基层协商还需要进一步积累经验并加以推广，社会组织协商还在初步探索阶段。协商民主的发展过程也是协商民主化的过程，我国的协商实践正处于从肯定国家机构的精英协商到逐渐认同公共领域的大众协商的阶段。[12]虽然多数民主党派和无党派人士认为国家层面的协商形式更重要，但根据他们对群众和社会组织参与协商的态度以及对协商民主适用领域的认知可以推断，大多数民主党派成员和无党派人士都认可基层开展协商的重要性。

第二，民主党派和无党派人士参与广泛、多层的协商形式是建设社会主义协商民主的关键一环。首先，从自身作用认知可知，多数民主党派和无党派人士能够认识到参与协商民主是自身履职的重要途径，同时他们的协商履职也有利于协商民主进一步实现在扩大公民有序政治参与、促进科学决策等方面的价值。其次，诸如平等对话、真诚互动、结果尊重等微观运作机制是协商民主从理论转化为现实以及迈向成熟的关键要素[13]，从真诚互动与尊重结果的认知结果可以看出，多数民主党派和无党派人士都能将这些要素运用到协商过程中。再次，从代表选取与发言规则认知的结果，也可以看到多数民主党派和无党派人士已经形成一套较为成熟的协商实践认知，并具备较高的协商水平。最后，在浙江地区的协商实践中，民主党派参与基层协商的实践模式在促进民主党派作用发挥和推动基层治理方面都取得了积极成效。[14]因此，民主党派和无党派人士不仅是社会主义协商民主的参与者，还应及时升级自身角色，做全力推动者。[15]

第三，部分民主党派和无党派人士的协商民主认知水平与广泛参与协商民主实践所需要的认知水平还有差距。首先，虽然《条例》指出“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”[3]，为其协商履职拓展了空间，但从其应当参与的协商渠道认知可知，多数受访者在参与社会领域的协商方面并没有较高的积极性。其次，在代表选取认知中，民主党派和无党派人士能够认识到政策出台前的协商要尽可能地让更多与政策相关的人参与，但在选取代表时大多偏向以推荐的方式进行。民主党派和无党派人士的法律地位和政治地位能满足在参与高层次协商中的合法性要求，但在更多的协商形式中，各协商主体之间并没有足够的政治信任，只采用推荐的方法选择代表，其合法性难以保证。“随机抽样”在维护协商民主的广泛参与性上是一种有突出优势的代表选取方式，但只有20.6%的受访者选择了这种方式。最后，在发言规则认知中，只有51.1%的受访者选择了“可以争论，但不能吵架”，在广泛多层的协商形式中将面临不同水平的参与主体，虽然争论可能会影响协商秩序，延缓协商的进程，但现阶段，感情宣泄并非不利于协商。在无法保证每个参与者都是有良好沟通能力和政治判断能力的政治公民的情况下，只强调理性的优先地位，可能会将协商变成强势群体的主导工具。[16]2827F5D8-C1DA-4E93-8FD2-46ABC46B9726

第四，社会层面的协商经验不足是民主党派和无党派人士协商民主认知不充分的关键因素。已有针对党政干部的协商民主认知调查发现，协商民主认知与其基层协商实践经历直接相关。[17]而民主党派和无党派人士在县级及县级以下的成员发展面临政策约束，协商也相对缺乏制度化的参与平台。[16]民主党派在成员发展上，围绕“三个为主”的原则，民主党派和无党派人士参与的协商实践大多发生在县级及县级以上，相比于政党协商、政协协商和人大协商，基层协商实践不多、经验不足，民主党派基层组织与基层社会联系少，难以从多角度把握协商民主，形成更为丰富的认知。

第五，丰富民主党派和无党派人士的协商民主实践，提升认知水平，实现认知与实践的良性循环，以适应新时代发展社会主义协商民主对其提出的要求。首先，要扩展民主党派和无党派人士的协商对象、协商内容和协商层次[18]，这样才能使其跳出现有履职经验的束缚，在当代中国政治发展与社会主义整体格局中把握和理解社会主义协商民主的内涵。其次，社会主义学院作为民主党派和无党派人士的联合党校，也应当以“协商民主”为主题开展相关的系统教学培训，不断提高其协商的理论水平和实践能力。最后，民主党派和无党派人士也要主动在实践中体悟社会主义协商民主的新内涵，形成全面的协商民主认知，这样才能在不同的协商中实现高质量参与，发挥参政党的作用。

注释：

①“四新”“三好”是习近平总书记在2018年春节前和全国两会上，对民主党派和无党派人士提出的要求，分别指“多党合作要有新氣象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌”和“各民主党派和无党派人士要做中国共产党的‘好参谋、好帮手、好同事”。

②本项研究得到中央编译局陈家刚教授主持的2013年度国家社科重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”（13&ZZD033）的资助。

参考文献：

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[2]王旺胜.国家治理现代化背景下参政党协商能力建设[J].社会主义研究，2016（3）：84-88.

[3]中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例》[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/zywj/2021-01/05/c_1126949202.htm.

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