突发公共事件国家审计的研究

摘要：2020年新冠肺炎疫情的全球蔓延，引发了各领域学者对于突发公共事件政府及各级组织应对工作的研究。以新冠肺炎疫情为切入点，以突发公共事件国家审计为研究对象，阐述对突发公共事件进行国家审计的必要性。通过对我国突发公共事件国家审计的现状进行研究，探讨国家审计机关在应对突发公共事件过程中存在的问题及困难，并针对其提出可行性建议和措施。

关键词：突发公共事件;国家审计;公共信息审计

0引言

21世纪以来，从欧洲的鼠疫、西班牙大流感，到“非典”、埃博拉病毒的肆虐，再到新冠肺炎疫情，全球突发公共卫生事件多次发生。这些突发公共卫生事件造成的损失严重，影响深远，且波及范围较广，已引起世界各国政府和组织高度重视。各类突发公共事件暴发后，为降低突发公共事件带来的危害，我国及时投入大量人力、物力、财力进行突发公共事件的应急处置及善后恢复。然而，我国突发公共事件应急处理过程仍存在应急机制不成熟、资金拨付不及时、风险预防体系不健全等问题。同时，随着媒体技术的高度发展，公众对突发公共事件的应急处理过程也更加关注。因此，为促进应急资金和物资的高效管理与使用，助力我国突发公共事件应急管理高质量发展，国家审计应充分发挥审计的预防、监督、揭示作用，对突发公共事件资金和物资的使用和分配、政府部门的应急处理过程、领导干部的履职情况等进行专项审计。

本文分析了近年来我国突发公共事件国家审计的现状，以新冠肺炎病情为例，分析突发公共事件中国家审计存在的问题并提出可行性建议对策。

1突发公共事件国家审计的文献综述

1.1关于突发公共事件国家审计不足的文献综述

目前，我国仍然在探索突发公共事件国家审计这一领域。各界学者研究发现，国家审计在处理突发公共事件时仍然存在一些无法忽略的漏洞。

第一，缺乏相关的法律法规。Mrsik等 [1]表示，必须制定相应的审计法律体系，规范审计人员的审计工作。孙青[2]指出，对于突发公共事件，审计人员在执行审计程序、获取审计证据等方面没有相关的执行标准和规范。

第二，缺乏专业素质过硬的审计人员。突发公共事件中的国家审计，工作内容复杂、审计环境多变。郑石桥[3]提出国家审计人员知识结构单一，在进行审计时时常感到力不从心。吴亭忆[4]指出，在应对突发公共事件时，审计内容复杂、范围广发，审计人力不足。

第三，审计技术方法落后。周敏李和栾婵[5]表示突发公共事件的工作庞杂，审计资源与审计工作量不匹配，由于缺乏高效、成体系的审计技术方法，一般的审计方法、程序不足以应对突发公共事件。张钰亭[6]认为，突发公共事件的国家审计体系突出的是审计的预防、抵御作用，这与一般的审计体系、考核体系存在很大不同，甚至是相互冲突的。

第四，审计信息不能及时公布。叶陈云和叶陈刚[7]指出，突发公共事件发生时，审计机关披露的主要是重大审计信息，没有对整个跟踪审计过程的审计数据进行披露。孟志华[8]指出，在“非典”疫情防治，大姚地震、汶川地震抗震救灾的专项审计报告中都没有明确公布审计人员工作的完成情况。

1.2关于完善我国突发公共事件审计有效措施的文献综述第一，建立突发公共事件国家审计机制和法规。杨康等[9]提出，只有在完善法律的基础上，才能将突发应急审计常态化。周小兵和颜晓峰[10]提出审计机关需要制定更具针对性的审计机制，明确突发公共事件的审计内容、审计方式、审计手段等。

第二，强化审计人才培养。马亚红[11]围绕建立专业化人才队伍提出审计人员应该加强应急管理知识的学习、注重应急审计思维的培养。黎仁华等[12]认为，加强突发公共事件国家审计的质量的关键在于提高审计人员综合素质。审计机关需要招录不同专业领域人才，建立具有多学科背景的审计人才库。

第三，积极探索审计方法。毕秀玲[13]提出审计人员应该积极将新兴技术运用到突发公共事件的审计过程中，充分利用网络技术、信息检测技术等现代信息技术，提高审计工作的效率，为审计工作赋能。

第四，建立跟踪审计报告制度。Cao等[14]、YANG等[15]指出，建立突发公共事件审计信息披露机制，可以有效提高审计影响力，促进审计机关积极参与到国家治理活动中，维护社会秩序。

虽然各国对于突发公共事件和国家审计都进行了大量研究，但对突发公共事件国家审计的研究还不够成熟，相关文献不多，大部分文献的研究对象是某一次突发公共事件的专项审计，并且审计范围没有涵盖公共信息领域。为有效处置突发公共事件，保障政府处置突发公共事件的效果，亟须进行系统的研究与理论指导。

1.3突发公共事件国家审计的现状

近年来，我国突发公共事件频发，从2003年大姚地震、“非典”，到2008年的南方雪灾、汶川地震，在应对这些事件的过程中，大量物资和资金涌入灾区，而我国国家审计机关不断尝试进行各类突发公共事件的跟踪审计，取得了良好成效。这些突发事件中的国家审计的组织模式、审计内容和审计程序见表1。表1我国突发公共事件国家审计基本情况

事件审计内容审计组织方式审计成效审计程序2003年大姚地震94个恢复重建项目，266户灾民接收恢复重建补助款和救灾物资分配情况审计干部组成审计组，联合开展救灾款物就地审计发现了被审单位存在中央救济补助费未及时下拨、部分救灾项目虚报等问题;提出了建立和完善救灾应急工作管理、灾害损失评估机制等建议进行走访、抽查2003年“非典”防治“非典”专项资金和捐赠物资2008年南方雪灾专项救灾资金、物资、灾后恢复重建中央支持政策的落实审计署制订审计工作方案对下级机关进行指导;各省审计机关负责各自地区的审计促进了专项资金和社会捐赠款物的规范管理和使用揭示了资金和物资管理使用过程中存在的问题，并促进相关组织进行整改正常、全面和标准的审计程序2008年汶川地震地震救灾资金物资;红十字基金会抗震救灾情况;灾后重建工作资金使用情况和工作人员的履职情况审计小组入驻各级组织，审计署对各地特派办和地方审计机关实施“四统一”的管理方案，上下联动，内外结合的组织方式。对审计内容采用不同的形式进行报告，一是阶段性审计报告，二是重大事件随时报告，三是审计工作结束后出具审计报告实现了救灾款物尽可能规范使用的工作目标;审计工作转变为事中审计;强调了事前预防的审计职能;注重揭露问题、发现弊端;注重从制度、机制层面提出加强救灾款物管理的合理化建议，取得了良好的社会效果简化了相应的审计程序而本次新冠肺炎疫情审计过程中，国家审计机关以一种全新的审计方式和工作模式来开展工作：首先，审计程序进行了创新和改进，审计机关根据疫情形势适时简化审计程序，为降低感染风险，部分地区开展远程审计和远程工作，同时在线上培训审计人员;其次，审计机关积极利用大数据和数字化技术分析审计重点项目，明确了审计重点工作，大大提高了审计效率;最后，各级审计机关的审计报告也定期公布，极大地满足了公众的信息需求，让公众参与到疫情防控工作的监督中来[16]。

本次疫情防控工作过程中，审计机关对整个疫情防控工作过程实行了跟踪审计。通过国家审计单位及时揭示各级组织疫情防控过程中的问题，促进和帮助被审计及时改正运行过程中的问题，强化建立健全管理制度，做到制度管人、制度管事。而此次审计范围也比较全面，审计机关对公共采购和相关腐败风险的评估、捐赠资金物资、疫情应对措施、领导干部的履职情况、疫情专项贷款情况都进行了审计。

2突发公共事件国家审计存在的问题及原因

2.1缺乏健全的审计机制、完善的法律法规

突发公共事件类型比较多样，和一般公共事件相比具有极大的不确定性，而且突发公共事件的应急处理大都是非常规的。因此，突发公共事件的国家审计对国家审计机关的应急处理能力和应急机制有着较高的要求。但是，目前我国国家审计的主要工作是对国务院各部门和地方各级政府及其部门、国有企事业单位等其他单位的财政财务收支情况进行审计监督。规范和指导国家审计人员法规、标准主要是《审计法》和《国家审计准则》，主要是进行一些常规性审计和一般财务审计，审计模式较为固定，审计思维相对固化，尤其是在突发公共事件国家审计方面存在不足：一方面，虽然我国已经初步建立了应急管理治理体系，但是针对突发公共事件的审计机制还未建立，没有明确规定在突发公共事件中国家审计的范围、职能和模式，与实际的审计需求还存在较大差距;另一方面，国家审计机关对社会公益组织的审计没有实现全面覆盖，在某些领域还存在监管漏洞与制度空白。例如，新冠肺炎疫情形势严峻之时，武汉红十字会事件曝光，引起了公众高度关注，将红十字会推至风口浪尖，对政府形象造成了不良影响。

2.2审计人员知识结构单一、人才储备不足

我国审计机关审计人员主要的工作经验多为财务审计，审计人员接触的也大多为财务、经济知识，知识结构较为单一。并且我国审计人才队伍专业能力培养体系尚未搭建，不具备培养多领域跨学科的复合型人才的培养能力[17]。第一，疫情期间，审计内容多样、复杂，并且部分审计工作要求审计人员掌握相关行业的专业知识;第二，疫情期间，突发公共事件审计业务的特殊性和复杂性又给审计人员带来新的挑战，基于防控政策的要求，人员不能聚集，审计人员需要在有限的时间内完成超量的审计工作，而我国审计人才队伍人员数量不足，审计人员长期处于高负荷工作状态下，也会对其审计工作产生负面影响，进而降低审计质量。

2.3审计难度和风险较大

对于新冠肺炎疫情这一突发公共事件，国家审计的难度和风险都较大：

第一，突发公共卫生事件的审计工作内容复杂、审计范围广、时间紧迫，除此之外，审计项目综合性较强，整个审计过程中存在较大不确定性，常规的审计方法和审计模式并不适用，审计难度较大，审计人员必须具有丰富的审计经验、较强的专业素质、灵活的判断能力才能胜任突发公共事件审计工作，以上种种因素都会增加审计风险。

第二，疫情暴发后，居家隔离等相关疫情防控政策给审计工作带来了新的挑战。出于对自身安全和配合抗疫的考虑，一方面，审计人员无法进行线下办公，获取相关审计证据及资料的难度加大，一些必要的审计程序也不能按照原有相关规范和要求实施，导致审计风险加大;另一方面，突发公共事件暴发时，被审计单位工作安排较紧急、人员组织安排较混乱，相应的物资、资金往来记录处理过程不够严谨、专业。在这种情况下，审计人员获取的审计证据极有可能不完整、不可靠或质量存在缺陷。因此，审计人员依据获取的不充分的审计证据出具审计意见和建议的审计风险将会增加。

第三，尚未建立与突发公共事件相应的应急审计机制和审计标准，针对决策不可预见、项目资金数额较大、项目业务庞杂的突发公共事件，审计人员在进行审计时没有相应的标准可供参考、审计责任不够明确，再加上审计人员知识结构单一，涉及领域较窄，可能无法向项目管理人员提出专业、合理的审计意见和建议，甚至可能受被审计单位管理人员质疑，从而增加审计风险。

2.4公共信息审计不足

新冠肺炎疫情期间，社会公众对疫情相关的公共信息需求较大，受自身信息管理经验和能力的限制，相关组织通过网络发布公共信息时，可能存在内容不准确、口径前后不一致等风险，容易造成社会恐慌。此外，相关组织发布公共信息时还可能存在信息表述不准确的问题。公共信息接收者的教育水平、思维方式、行为方式等方面存在差异，导致公共信息在传播时存在失真风险，进而影响社会运行秩序。而我国针对公共信息的审计体系尚未建立，不能及时对公共信息的真实性、合规性、恰当性进行审计，导致公共信息的发布存在延迟、失真、恶性传播的风险。

3突发公共事件国家审计的有效措施

3.1建立健全突发公共事件国家审计体制

针对突发公共事件的国家审计，国家应该制定和不断完善相应审计制度和法律法规，赋予国家审计一定权力，提升国家审计的权威性。主要包括两个方面：第一，对审计流程、审计程序、审计内容、审计方法4个方面做出规定，明确国家审计的目标是为了提高政府应对工作的效率;第二，根据突发公共事件的特点赋予国家审计一定特殊权限，这样才能促使国家审计迅速、及时地进入突发公共事件，合理、高效地配备审计资源，最大限度地保障应急政策落地、加强政府应对工作的薄弱环节、防范潜在风险。

3.2强化突发公共事件审计人才培养

国家审计机关应该注重跨领域复合型人才的招录，助推突发公共事件国家审计的人力资源储备工作。针对突发公共事件，加强对审计人员的培训，形成较为完备的应急审计知识体系。同时注重培养审计人员的应急审计思维，使其应对不同的突发公共事件时能具备灵活的审计能力，结合审计人员的专业强项，进行合理的人才资源配置，成立临时的综合审计项目组，以项目小组的形式对被审计单位进行项目审计，审计结束后，复盘审计过程，分析审计处理过程还可以进行完善的部分，积累审计经验，为之后的人才培训提供经验。

3.3积极探索和创新审计技术方法

突发公共事件发生时，国家审计机关应该积极探索适用于突发公共事件的审计方法用以解决线下获取审计证据、进行审计程序受阻的困难。基于现有技术，我国审计机关可以尝试以下审计方式：首先，加快打造数字化智能平台。将线下工作转移到线上，与被审计单位构建一个共享平台，被审计单位将相关审计资料上传，这样审计人员就可以远程审阅。数字化平台还可以构建完善的物资分配系统，以提高物资的使用效率，同时便于审计人员进行监督。其次，借助大数据和人工智能技术，提前进行突发公共事件模拟演练，从演练中不断完善审计方案，充分、高效地配置审计资源，进而提升审计的时效性、持续性和精准性。最后，国家审计机关可以利用前沿通信技术，持续、及时地对灾后恢复工作、扶持项目进行跟踪审计，履行监督职能。

3.4加强对公共信息的审计

基于突发公共事件中公众信息需求的不断增长、网络技术的不断发展、新媒体手段的不断完善，审计机关应该将公共信息审计纳入审计的范围。应建立完善的公共信息审计模式和审计流程，积极创新、完善公共信息审计的技术和方法。国家审计机关应对公共信息的真实性、及时性、恰当性进行审计，保证各级组织利用新媒体合规、有效地发布信息，提升政府的公信力，避免信息失真引起恐慌的情况发生。

3.5审计报告及时公布

国家审计机关应在突发公共事件的各个阶段定期进行审计报告工作，揭示政府及各级组织应急工作中存在的问题和漏洞，及时提出改进建议和措施，进而为资金的合理使用、政策的高效执行提供合理保障，提升审计时效、强化审计监督效果，实时向社会公布审计情况及其审计结果，降低信息不对称，让公众及时了解政府工作的执行情况，督促改进公众发现审计工作的不足，及时完善审计工作，同时彰显国家强大的执政能力，有助于缓解公众的恐慌情绪，积极维护社会环境稳定。

4结语

在应对突发公共事件的过程中，国家审计机关应积极探索突发公共事件中的审计机制，不断尝试数字化技术和大数据技术在审计中的应用，树立风险意识，培养应急审计力量，以充分发挥国家审计的预防、揭示、监督作用，保障国家应急预案的有力执行、资金的规范使用、灾后重建工作高效进行。

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收稿日期：2022-05-15

作者简介：

罗柔，女，1999年生，硕士研究生在读，主要研究方向：资源环境审计。