中央部门单位预算绩效管理问题及对策分析

王英 王君

摘要：预算绩效管理作为预算管理工作的一项重要内容，对于改进预算管理、提高预算资源配置效率和使用效益具有重要作用，根据审计署公布的中央部门单位2020年度预算执行审计结果，部分部门单位在全面预算绩效管理方面还存在绩效指标体系设置不规范、运行监控不到位、绩效评级不科学，以及评价结果应用不充分等薄弱环节，在对这些问题进行深入分析的基础上，提出做实做细绩效指标体系、完善预算绩效管理工作机制、加强绩效标准化建设、用好预算绩效评价结果等对策建议。

关键词：中央部门单位;预算绩效;审计问题

0引言

2018年修订的《预算法》规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”《预算法实施条例》明确《预算法》“所称绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。预算绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据[1]。”

自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，财政部持续完善绩效评价管理办法，各中央部门单位预算绩效管理工作不断深入推进，预算绩效管理在评价预算效果、配置预算资源、改进预算管理等方面发挥了重要作用。但不可否认的是，预算绩效管理工作中仍存在一些亟待解决的问题。2021年6月审计署发布了2021年第3号公告《中央部门单位2020年度预算执行等情况审计结果》，指出“预算管理存在薄弱环节……全面预算绩效管理方面，17个部门和245家所属单位的587个项目绩效目标不完整、未细化或脱离实际;7个部门和57家所属单位的153个项目未按规定开展绩效评价或自评结果不真实、不准确[2]”。

1预算绩效管理存在的主要问题

通过对审计公告中的“审计查出的主要问题”梳理，中央部门单位预算绩效管理在绩效指标体系设置、绩效运行监控、绩效评价和绩效评价结果应用等方面均存在有待完善之处，见表1。

1.1绩效指标体系设置

（1）绩效指标未涵盖项目主要实施内容。未按规定设置与预算支出范围、效果等紧密相关的绩效指标，科研项目未将科技成果转化数量、效益等核心指标纳入绩效评价体系。

（2）绩效指标设置针对性不强。规模、内容、实施阶段不同的项目设置了同一绩效目标，项目预算绩效目标与预算规模不匹配，绩效指标与项目的关联度不高。

（3）绩效指标设置不规范。未按照相关规定完整设置产出、效益、满意度等一级指标，绩效指标分类不合理，二、三级指标不能准确反映一级指标，量化指标较少，随意调整指标权重，同类项目绩效指标设定口径不一，影响绩效的横向可比性。

（4）预算绩效管理制度不完善。绩效指标分解不到位，部分项目年度总体目标未细化或不符合实际，个别项目年初未明确相关任务和设置绩效目标。

（5）绩效目标值设定不合理。设定标准未按规定参照历史数据，部分项目绩效目标值设定明显低于实际情况。

1.2绩效指标体系运行监控

（1）绩效运行监控结果与实际完成情况不符，运行监控数据不准确。

（2）项目预算执行绩效指标预计难以完成情况下，未按规定分析原因，并采取改进措施。

（3）项目难以实现绩效目标或预算执行与绩效目标偏离度较大，主管部门未及时调整预算或绩效目标。

1.3绩效评价

（1）项目绩效自评结果不准确、不真实，未准确反映实际效果，绩效自评与实际完成情况不符。

（2）绩效自评结果不客观，在项目未开展实质性工作或主要内容未完成的情况下，部分指标自评为满分，或在多项产出指标自评得分为0的情况下，相关指标自评得分为满分。

（3）项目绩效自评依据不充分，未进行满意度调查即将满意度指标自评为满分，支撑依据不充分。

1.4绩效评价结果应用及公开

（1）在安排年度预算时未有效运用上年绩效自评结果，项目绩效自评不及格但下年度继续安排预算。

（2）个别项目绩效自评结果未在门户网站公开。

2原因分析

从上述问题梳理可以看出，绩效评价管理工作存在两个最为突出的问题：一是绩效评价指标体系设置不合理;二是绩效自评工作不规范，评价结果不客观、不准确。此外，绩效运行监控和评价结果运用也需要加强。产生这些问题的原因主要有以下4个方面：

2.1对预算绩效管理工作的重要性认识不够，相关方未充分参与绩效管理预算绩效管理工作在很多单位被认为仅是一项财务工作，是部门预算和决算工作的一部分，在具体开展中也多是由财务部门牵头，其他部门根据财务部门提供的指标框架进行“填空”，再由财务人员汇总填报。由于各自专业所限，财务人员对业务内容了解不深入，难以完整设置能准确反映项目任务的二、三级指标，而业务人员对于如何将项目任务“转化”为绩效指标不擅长，对绩效评价指标中的效益指标等往往更是难以准确填报。特别是当同一个项目是由不同的部门或项目负责人共同完成时，财务人员只能将各项目负责人分别填报的绩效指标和指标值进行简单汇总，而不能从项目层面进行有机融合。

2.2预算绩效评价管理制度、实施细则及运行机制不完善（1）管理制度建设方面，部门单位尚未全面建立符合各自行业特点的涵盖本部门项目支出的预算绩效管理制度，不能为保障预算绩效评价工作的落实提供制度支撑。

（2）绩效评价工作实施流程方面，很多单位缺失具体的绩效评价实施细则，导致绩效评价工作中单位内部各部门职责不清，不能协同配合，保障绩效评价工作质量。

（3）绩效实时监控和绩效目标改进方面，还不能通过信息化手段将绩效管理与日常项目管理相融合从而实现绩效运行实时监控，预算绩效评价基本还是在部门决算阶段开展，此时下一年度的绩效目标已随“二上”预算报送，使得通过分析预算执行与绩效目标的偏差进而修正绩效目标在时间流程上不便实现。

（4）绩效调整机制方面，财政部《项目支出绩效评价管理办法》中未规定绩效目标调整流程，在预算执行中绩效目标调整机制还不完善，造成在绩效目标申报时，项目负责人出于对完不成目标将影响预算安排的担心，会倾向于设定较低的目标值或设置较多定性指标而非定量指标。

2.3缺乏对绩效指标和指标值的系统审核

（1）审核标准建设方面，预算绩效评价工作标准化程度较低，未形成分类指标库及标准指标值，导致预算绩效评价依据不足。

（2）审核工作时限方面，绩效目标设置及自评尚未有效融入单位日常工作，而是主要集中于部门预决算阶段，有严格的报送时限，使得绩效指标填报和评价的时间较为紧张。

（3）审核工作专业性方面，预算绩效填报的审核工作主要由财务人员完成，由于缺乏业务专业知识，只能开展形式审核，对预算绩效相关指标的实质内容难以进行全面深入的审核。

2.4预算绩效评价结果与预算资源配置的关联度不高

这既是预算绩效管理工作存在的问题，同时也是预算绩效管理工作未能充分发挥作用的原因。如不能将项目的预算绩效评价结果与预算安排紧密挂钩，将造成业务人员准确填报预算绩效指标和指标值的“驱动力”不足，使预算绩效评价工作流于形式。

3对策建议

要全面提高预算绩效管理水平，必须深刻认识其在预算管理中的重要作用，不应仅将预算绩效评价视为一项不得不完成的工作，而应将其作为提升预算管理水平的重要工具和抓手，建立业财共同参与、各方协同推进的工作机制。

3.1做实做细绩效指标体系，打好预算绩效评价工作的“根基”绩效评价指标体系包括评价指标、指标值、指标权重等[3]，科学、合理的绩效指标体系是预算绩效管理工作的基础，其设置应充分体现结果导向。各单位应在主管部门的协调指导下，组织财务人员和业务人员协同合作，必要时可借助专业机构力量，聘请专业从事预算绩效评价工作的会计师事务所或相关专家参与指标体系建设工作，建立起与本部门本单位项目匹配度高、能反映项目核心任务的绩效评价指标体系，以及设置与项目资金量匹配的绩效指标值。主管部门统一协调也更利于保障本部门同类项目绩效指标设定口径一致、横向可比。

（1）指标体系设置方面，绩效评价专业人员和财务人员要深入了解所在行业特点，与业务人员充分沟通，将项目任务准确“翻译”为绩效指标，在财政部绩效评价指标框架下，形成各类项目的绩效评价指标库。在指标设置时，一方面应根据项目实际情况统筹应用定量指标和定性指标，定量指标相较定性指标，具备结果确定、可衡量、易比较的特点，为保障绩效评价结果的客观性，在绩效评价中应尽量采用定量指标，但是定量指标也有其局限性，如对于科研成果等产出，简单进行定量指标评价不能准确反映项目绩效，从而影响绩效评价结果导向作用的发挥，应结合项目特点建立更立体、更丰富、更契合项目实际的绩效评价指标体系;另一方面应平衡好绩效评价指标的完整性和效率性，不应对所有项目的绩效评价指标求全责备，不同性质和资金量的项目，应分类开展绩效指标体系建设，如对于资金量大的项目，尽量建立完整的绩效评价指标体系，而对于资金量较小的项目，指标设计可相对简单，重点考核项目直接产出等，简化对效益指标的考核，再如一些基础研究类科研项目，应围绕科技创新建立针对性指标，简化效益指标和服务对象满意度指标考核，而应用研究类科研项目，则可围绕突破产业瓶颈，加强对效益指标和服务对象满意度指标的评价。

（2）指标值设置方面，首先通过横向比较本部门不同单位同类项目的绩效，测算行业平均值，然后通过纵向对历年行业平均值数据进行梳理分析，充分用好绩效评价历史数据，深挖数据价值，在此基础上设定合理的绩效指标值。

（3）在指标权重赋予方面。对于不同类型的项目，以及项目的不同实施阶段，根据其核心任务相应设置各项绩效评价指标的权重。

3.2完善预算绩效管理工作机制，提升预算绩效评价工作规范化水平主管部门应建立涵盖相关项目的预算绩效管理制度体系，指导下属单位建立预算绩效评价实施细则，规范预算绩效目标申报、实时监控、申请调整、绩效自评、评价结果公开等工作流程，形成预算绩效评价环环相扣，螺旋提升的运行机制。

（1）绩效目标申报方面，将项目绩效目标作为预算规划项目库建设的重要内容，在项目规划、入库申报等阶段，同时开展绩效目标申报，避免在编报部门年度预算时仓促申报，以提升绩效目标的编报质量。

（2）绩效运行实时监控方面，通过业财融合的信息化建设，在项目日常管理工作中开展绩效实时监控，对绩效目标偏差较大的项目，及时分析原因，采取改进措施。

（3）绩效目标管理方面，既要提升预算绩效的刚性，禁止随意调整指标内容、权重、指标值，保障绩效评价工作的严肃性，也要本着实事求是的原则，在深入分析绩效偏离的基础上，对符合绩效目标调整要求的项目，建立流程规范的预算调整通道，准予按规定流程进行调整，从而解除项目负责人不敢设立较多考核指标和较高指标值的顾虑。

（4）绩效自评规范方面，可通过制定绩效自评工作手册，明确各项绩效指标的绩效评价方法、依据和支撑材料等，如某项目绩效目标为“培训人员100人”，则评价依据需附上参训人员签到表等支撑材料，如某项目绩效目标为“提高社会公众对××的认知度”，则评价依据需附上相关调研报告，再如对服务对象满意度的评价，则需提供满意度调查的相关材料。

（5）绩效评价方面，统筹开展年度绩效评价与项目执行期绩效评价，对于项目执行期较长的项目，如国家重点研发等科研项目，其执行期一般为3～5年，在项目结题验收时将开展项目综合绩效评价，那么对这类项目进行年度绩效评价一方面会造成重复性工作，同时部分项目产出在年度间不易进行准确区分;另一方面也会影响绩效评价的准确性。建议对该类科研项目更加灵活地选择绩效评价节点，在年度绩效评价时侧重对项目单位法人责任落实和经费合法合规性等情况进行评价，在项目执行期结束后对项目进行综合绩效评价。

（6）绩效评价结果公开方面，建立预算绩效公开公示机制，目前部门试点项目的预算绩效目标及绩效自评情况已按要求进行公开，主管部门可在此基础上组织下属试点单位开展绩效目标及自评情况的内部公示，通过内部监督督促各单位提升绩效评价工作的质量。

3.3加强绩效标准化建设，提升绩效指标和指标值审核水平（1）主管部门在建立健全绩效评价指标体系的基础上，应结合行政事业单位成本核算、项目支出定额标准建设等工作，协同推进绩效评价指标体系标准化建设，规范绩效指标口径、指标值标准。

（2）加强绩效评价信息化系统建设，将指标库、指标值的参考区域、指标间逻辑等预置到绩效评价系统，减少此类方面的填报错误和审核工作量。

（3）组成由绩效评价专业人员、业务专家和财务专家共同组成的审核工作组，结合项目核心任务、资金规模、实施阶段等对预算绩效指标和指标值进行全面审核。

3.4用好预算绩效评价结果，切实发挥绩效评价工作的导向作用只有将预算绩效评价结果与预算安排挂钩，才能提高相关部门和人员的重视，从而切实发挥绩效评价工作在预算管理中的导向作用。为保障预算绩效评价结果应用的客观合理性，应对其进行核实并深入分析偏差原因。预算绩效自评结果体现为两个部分：一是以文字说明描述的年度预期目标的实际完成情况;二是以绩效自评得分体现的绩效年度指标值实际完成情况。二者逻辑上应协调一致，各项指标值的得分也应保持逻辑上的科学合理性。绩效评价得分包括绝对值和相对值，绝对值体现项目实际执行与绩效目标的对比;相对值体现项目执行效果与其他单位同类项目的对比。在将绩效评价结果作为预算安排依据时，既要考虑其绩效评价分数的绝对值，也要考虑其相对值。

4结语

预算绩效管理工作作为预算工作的重要内容和主要抓手，应从多维度进行全面规范：一方面要对绩效评价工作本身进行规范，形成各环节相互衔接，有监控、有反馈、有应用的闭环流程;另一方面要针对不同的行业特点和项目特点，科学设立绩效评价指标体系和评价标准，充分发挥绩效评价工作的导向作用。此外，预算绩效评价工作还应与行政事业单位其他会计改革协同推进，包括行政事业单位成本核算、信息化建设等工作，从而切实提升预算管理水平，助力国家治理体系和治理能力现代化[4]。

参考文献

[1]国务院.中华人民共和国预算法实施条例：中华人民共和国国务院令第729号[A/OL].（2020-08-03）[2022-03-07].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/20/content_553 6179.htm.

[2]审计署.中央部门单位2020年度预算执行等情况审计结果[EB/OL].（2021-06-07）[2022-03-09].https//www.audit. gov.cn/n5/n25/c145344/content.html.

[3]财政部.财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知：财预[2020]10号[A/OL].（2020-02-25）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/02/content_548 5586.htm.

[4]财政部.财政部关于印发《会计改革与发展“十四五”规划纲要》的通知：财会[2021]27号[A/OL].（2021-11-24）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/30/content_5654912.htm.

收稿日期：2022-03-07

作者简介：

王英，女，1979年生，硕士研究生，高级会计师、注册会计师，主要研究方向：政府会计制度、预算绩效管理、科研经费管理。

王君，女，1976年生，博士研究生，高级会计师、注册会计师，主要研究方向：预算绩效管理。

*基金项目：国际竹藤中心基本科研业务费“项目绩效考评体系建设”（1632015016）。