新农村公共服务预算绩效评价问题探讨

钟铃

摘要：随着我国城乡一体化进程的不断推进，农村公共服务预算绩效管理在新农村建设中有着至关重要的作用。创建良好的公共服务预算绩效评价机制可以为农村公共服务的更好发展提供参考依据。本文结合当前新农村建设过程中公共服务预算绩效评价现状，指出预算绩效评价时存在的问题，并根据分析，提出要创建适应新农村发展的公共服务预算绩效评价机制。

关键词：新农村 公共服务 预算绩效 评价

新农村建设是推进我国城乡一体化进程的一个建设重点，各级政府也在逐渐加大农村公共服务投资，但当前农村公共服务投资的增长速度却赶不上财政支出增长的速度。这就使社会民众迫切想知道政府将“取之于民”的资源怎样有效“用之于民”，而预算绩效评价可以在一定程度上督促相关部门不断改进服务水平和质量，从而提升对新农村公共服务的执行效率。

一、新农村公共服务预算绩效评价的含义及执行现状

（一）预算绩效评价的含义

自2009年《财政支出绩效评价管理暂行办法》实施以来，各经政府部门的绩效评估逐渐展开，而预算绩效评价就是在对基于绩效为导向的预算支出行为中采用绩效评估的原则和方法进行预算评价，也就是说，预算绩效评价是采用绩效评价的模式对预算支出的效果进行评价和考察，把绩效信息融入预算决策、预算执行、预算监督过程之中，更加重视对预算支出效益的考察。《国家基本公共服务“十二五”规划》提出了基本公共服务的四个发展目标：即供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意，这为进行公共服务预算绩效评价指明了方向。

（二）新农村公共服务预算绩效评价的执行现状

我国的新农村建设正在如火如荼地进行，而公共服务则是新农村建设的重点和难点，对新农村的公共服务预算绩效进行评价也成为评价方的一个难题。首先是因为农村财政预算管理本身就存在着很多的问题。比如在预算编制过程中，存在着预算编制不科学完整，预算数字不可靠，预算自主权不够，预算监督性差等问题，而相关部门和人员在资金使用上的自由裁量权过大，不能严格执行预算支出的公平原则；而在执行过程中，预算项目绩效评定考核机制并不完善，预算缺乏权威性导致执行力度不够。其次，公共服务的受众方是广大农民，而我国长期自上而下的行政体制使得新农村公共服务预算绩效评价时首要考虑的是其政治性和经济性意义而很少考虑农民的参与度与话语权，再加上公共服务的绩效评价本身带有评比性和制度化，这些都使得新农村公共服务预算绩效评价的客观性受到质疑，达不到群众最终满意。

二、新农村公共服务预算绩效评价时存在的问题分析

（一）新农村公共服务项目内容既细且多，增加预算绩效评价的难度

新农村公共服务项目主要包括农村公共卫生医疗服务、农村社会保障服务、农村公共文化服务、农村公共教育服务、农村基础设施服务、农村社会管理服务和农村科技推广服务等。而每一个公共服务项目又包含有很多子项目，子项目下还有细分。在实际工作中对某区的公共服务项目进行绩效评价时发现，新农村公共服务预算编制时就出现很多项目描述不太清晰甚至是各子项目交叉重复，另外在工作任务测算和统计方面比较笼统，不规范、不科学，单个子项目的成本数据缺失，测算依据不足，使预算的规范性和准确性受到影响。而正是由于这些情况，在进行绩效评价时无论创新使用什么方法都不能完全达到预期，这使得绩效评价的最终效果打了折扣。

（二）预算绩效评价时信息的不对称导致评价信息缺乏客观性

在对农村公共服务预算绩效的效率进行评价时，往往会从一些统计数据出发，来评判和研究农村公共服务的供给水平、供给成本以及效率差异，并且这种预算绩效评价往往是乡镇对村中相关统计数据的一个整体评价，但是却没有考虑农民自身的满意度。有时，一些村干部为了自身利益进行一些非必要的非农民公共服务需要的公共服务项目建设，使得公共服务脱离农民需求，这种评价的意义不大。农村公共服务资源是有限的而农民需求广泛，因此在评价时如果没有掌握完全真实的信息，就不可能做出较为客观的预算绩效评价。另外，一些村镇在进行绩效评价时也考虑通过问卷或者表决的方式来进行民众满意度的测评，从而作为评价结果的一个参考。但民众对一些信息的了解并不完全，一些公共服务项目在实施初期也难以与农民进行有效的沟通，信息不对称可能导致最终的评价结果出现偏差。

（三）预算绩效评价的评价指标体系有待完善

前面提到，农村公共服务预算项目细且杂，而进行预算绩效评价工作时指标体系的设置需要涉及到很多方面的知识，这就要求相关评价人员全面掌握相应知识，但当前相关人员不一定能达到要求。针对农村公共服务预算绩效评价的指标设置有些粗放，指标设计重过程、轻结果，重形式、轻内容，导致最终评价结果的实用性不够，容易造成忽视公共服务供给的成本——收益分析，一方面不能满足多方面的综合评价的需要，另一方面也造成了公共资源的严重浪费。

指标体系的设定的范围不科学，主要是目前农村公共服务预算绩效评价工作局限于对项目支出绩效的评价，由于缺乏对农村公共服务供给结果的有效评价，导致上面相关部门不了解农村公共服务的真实供给水平，尤其是每个农民真正能够消费到的公共服务的供给水平。这样没有最真实的资料作为支撑，整个评价工作的效用就将降低。

三、新农村公共服务预算绩效评价机制的创建

（一）以第三方为主多方共同实施预算绩效评价

在新农村建设中，公共服务至关重要，提供公共服务的好坏多少关系到民众各方面的利益，其绩效评价结果已经成为预算公开的重要内容，因此要求绩效评价的实施主体在选择时要保持其客观性和公正性。在当前公共服务绩效评价相对缺乏公信力的情况下，第三方绩效评价成为社会关注的焦点。人们普遍认为独立的第三方可以开展客观、公正的绩效评价，对预算绩效可以进行强有力的外部监督。

第三方中介机构拥有大批中、高级专业技术职称或相关执业资格的人员，具有长期提供评审、评估、咨询、代理、统计、调查、审计等评价经验，因此由他们来实施预算绩效评价管理工作，可以充分发挥其在公共服务某一领域的专业优势，提供必要的智力和技术支持；同时，能够增强预算绩效评价结果的公正性和客观性。

同时，作为农村公共服务供给主体的相关政府部门和需求主体的农民也应参与到预算绩效评价中来，从而增强评价结果的可信度。

（二）关注农民满意度

群众比较满意是国家基本公共服务“十二五”规划的一个发展目标，而在公共服务预算管理中，越来越多的部门也都将公共服务预算绩效纳入目标责任考核体系中，并通过公众满意度调查等方式获取更有效的公共服务预算绩效评价。

在农村公共服务预算绩效评价中也要以农民满意度为重要导向，即从农民的角度来衡量农村公共服务的整体效果，强调其服务的公共利益性和整体福利性。要达到农民满意，在制订整体预算时就要求公共服务以“三农”为中心，因此也要以农民的需要为目标，凸显“服务三农”的宗旨，来制定评价的最终标准。

（三）选择合适的评价方法

绩效评价中构建评价指标体系和选择评价方法是最为核心的内容。而在新农村公共服务绩效评价时，确定最为适当的评价方法也至关重要。新农村公共服务项目在进行预算绩效评价时需要回应绩效责任，重建绩效目标，因此常用的绩效评价方法有成本效益分析法、机会成本法、经济指标法、比较法、公众评判法、最低费用选择法等。根据不同的公共服务项目的情况，考虑到预算绩效评价的原则和目标，评价时选取的评价方法要有一定的侧重点。比如，成本效益分析法主要包括净现值指标、内部收益率指标以及收益成本率这三个指标，在绩效评价时就要确定该公共服务项目中收益是什么，哪些为支出，进而确定净现值或内部收益率的大小来评判项目绩效；公众评判法则需充分考虑民众是否满意作为评价的参考依据；机会成本法则评价考虑相对于所放弃的项目，当前项目是否能够给农民带来更大的社会效益；最低费用选择法则用于评价那些没有直接经济效益而具有社会效益的项目的支出效益，通过比较社会效益大致相当的情况下成本最低来进行绩效评价。

（四）细化并有针对性地选取评价指标

新农村建设中，公共服务的内容较多且类型多样，预算绩效评价要真正体现出其效果就需要在细化公共服务的内容基础上，有针对性地选取适当的评价指标，并确定各个评价指标的权重。在这里就需要确定哪些是预算绩效评价的关键问题，通过关键评价问题的确定，可以适时把握绩效评价深度与广度，从而能够围绕关键性问题进行指标分解。

公共卫生服务是一项重要的民生项目，比如新农村公共卫生预算绩效评价指标的选取，就需要在预算绩效评价时，首先进行资金投入与使用情况的评价，以及对财务管理、业务管理是否达到相应目标的评价，在此基础上，重点围绕公共卫生项目的产出与结果展开详细分析，根据其预算编制情况进行评价，并通过各级指标在整体指标中所占重要程度来确定各指标的权重，采用主客观结合的赋权方式，应用组合评价模型将权重和指标值进行综合，从而得出最终的评价结论。表1是对新农村公共卫生服务项目预算绩效评价指标的确定。

（五）强化评价结果的使用和扩散

绩效评价的目的在于，用评价结果引导和督促提供公共服务的相关部门规范资金使用，改善公共服务供给的绩效，以达到群众满意。强化评价结果的应用与扩散有利于形成绩效改革的约束与激励机制。强化农村公共服务预算绩效评价效果主要包括预算绩效考核结果的公开和相应的奖惩机制的设置。

1.预算绩效评价结果公开

在三农建设过程中，经常强调财务公开，为了保证预算绩效评价的公正公平，预算项目绩效考核也应逐步公开。这样不仅项目执行单位、上级部门和财政部门知晓，农民群众通过预决算公开资料也可以了解项目资金的去向、项目投入使用的效益、受益群体的感受、项目质量如何等。随着现代信息技术的快速发展，对相关预算项目，可通过政府网站，手机客户端等方式定期不定期的官方发布具体进展情况，让民众拥有更多的知情权，有助于提升政府预算项目的绩效水平

2.完善绩效考核责任追究与奖励机制

农村公共服务预算绩效评价考核的内容除了预算项目本身的优劣外，还要考核预算执行部门相关人员的具体执行情况及最终的社会效益，这样才能够达到最终绩效评价的目的。因此，建立完善且行之有效的责任追究与奖励机制就显得非常有必要。有评价就有奖惩。但值得注意的是项目预算绩效考核主要是用来评价预算项目本身的优劣，而并非针对预算执行部门的相关人员，进行预算绩效管理责任追究与奖励，重点在于厘清团队绩效与个人绩效，依据预算绩效考评结果安排下一步的资金使用，充分发挥预算绩效评价的积极作用，提高公共服务的使用效能。

参考文献：

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（作者单位：济源职业技术学院）