PPP项目地方政府隐性债务风险与防范

摘要：自20世纪80年代PPP模式被引入我国以来，在公共产品和服务供给方面发挥了重要作用，但PPP项目泛化、异化带来的隐性债务风险也不容忽视。大规模PPP项目泛化、异化会增加地方政府隐性债务风险，扭曲宏观调控机制，甚至严重干扰地方政府财政良性循环，威胁金融生态安全，影响社会经济健康发展。近年来，国家大力开展隐性债务风险专项督导工作。从PPP项目地方政府隐性债务形成原因、具体表现、风险及危害等方面展开论述，同时提出风险防范措施。

关键词：PPP项目;隐性债务;风险防范

0 引言

我国于1984年引入政府和社会资本合作（PPP）模式，至今已经历了探索、试点、推广、调整、规范阶段。经过数十年发展，PPP项目遍布全国各地，特别是在一些经济欠发达地区，PPP模式备受当地政府推崇。2021年8月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心发布的数据显示，2021年上半年，PPP平台项目库新增入库项目达482个，投资额达7 935亿元。据统计，2019年、2020年、2021年首月累计进入PPP平台项目库的项目数量分别为8 735个、9 459个和10 034个。2021年上半年，PPP平台项目库净增加项目186个，净新增投资额3 819亿元;签约下地项目216个，投资额为4 310亿元;开工建设项目219个，投资额为3 059亿元[1]。随着各地PPP项目大量、快速下地，项目泛化、异化问题层出不穷，如一些房地产、园区开发纯商业项目时冒充PPP名义，其项目风险和收益实质上并不能在政府方和社会资本方之间进行合理分配，会诱发腐败问题;又如政府承诺对部分PPP项目保本回购，提供高于社会平均报酬率及收益率，甚至保盈保亏等，必定会加大政府方的负担，诱发政府债务风险，特别是隐性债务风险。PPP项目泛化、异化所带来的隐性债务风险给地方政府风险识别、分析、防范带来重大考验和挑战。本文从PPP项目泛化、异化的形成机理、表现形式、特点及危害等方面论述其与地方政府隐性债务风险的关系，同时提出风险防范措施。

1 PPP项目的政府隐性债务风险分析

在学术领域，地方政府隐性债务是指与法律规定或合同约定无关，产生于政府公共支出政策所承担的责任和义务，以及因为特定事件的发生而形成的，政府出于公共产品和服务提供者身份，为维护社会和谐稳定而承担的债务。从政府管理角度看，地方政府隐性债务是指不符合政府举债方式和法定限额，但又需要直接或承诺以财政资金偿还或支付的债务，又或者因为地方政府违法违规提供担保而产生的债务[2]。

从PPP项目前期调研立项到整个项目结束，政府投入的资金主要包括4种：①按合同约定，政府方应支付的项目资本金;②采用可行性缺口补助或政府付费形式支付的运营补贴;③政府方根据合同约定，结合自身职责与优势应承担的风险支出;④为顺利推进项目实施而提供的配套投入资金。其中，政府方资本金很多时候会通过政府投资基金形式募集和支付。

1.1 原因及具体表现

因分税制尚未在省级财政以下落地，地方税无法成型，转移支付无法对地方财政缺口进行覆盖，地方政府只得借助各种融资平台举债，导致隐性债务风险时有发生。PPP模式具有融资功能，因此被地方政府作为弥补财政资金缺口的渠道而备受推崇[3]。

PPP项目一般具有投入大、周期长、收益低等特点，如污水处理、垃圾处理、供水、供暖、城市综合管廊、城市交通设施等项目，运营收益难以覆盖项目建设和运营成本，但由于属于重要民生工程，政府和官员会更多地出于社会效益和政绩考虑，从而降低对项目经济效益和债务风险的考量。为了提高社会资本方参与积极性，政府往往通过“抽屉协议”“不规范协议”保本回购，或向社会资本方承诺提供固定回报或高回报率，从而使PPP项目违反《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）第三条：地方政府及其所属部门参与PPP项目，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。项目发生异化势必会增加政府隐性债务风险。

此外，PPP项目前期调研论证数据失真，物有所值评价流于形式，采用可行性缺口补助或政府付费形式支付的运营补贴计算方法不合理、权重系数分配不科学，绩效考核标准不明确，考核流于形式等，都会造成政府额外支出，增加政府隐性债务风险。以某市轨道交通项目为例：当年应计运营补贴=（当年应计票务补贴-当年非票务净收益）×（1+补贴当年适用的增值税率）×当期绩效考核系数，其中当年应计票务补贴=当年应计客流量×（当年影子票价-当年实际票价）。结合现实情况，当年非票务净收益、当期绩效考核系数与项目经营管理方案、水平直接相关，当年应计客流量受交通线路布置及沿线城市规划影响，当年影子票价受项目前期调研、论证水平影响，当年实际票价受政府指导价影响。综上，项目前期调研论证数据失真，运营补贴计算方法不合理、权重系数分配不科学，绩效考核制度不健全，考核指标缺乏全面性、针对性，考核形式化等，都会造成政府额外支出，其中，项目前期调研论证数据失真，如上述案例中的客流量、影子票价，对项目运营补贴乃至政府隐性债务的影响是重大且深远的，甚至影响项目整个生命周期。

部分学者认为，不规范的财政承受能力管理也是PPP项目债务风险的诱因之一。通过虚增本级财政一般公共预算增长率来虚报未来财政可用规模，或故意忽略本级可用财力与财政承受限额的匹配度，导致可用财力不足以履行合同约定支出责任，出现政府失信行为[3]，从而造成政府隐性债务风险。在全球新冠肺炎疫情影响下，我国经济发展也受到了较大冲击。在政府财税收入不明朗、房地产高压调控、土地财政无以为继、财政支出持续增长的情况下，政府具备科学规范、与时俱进的财政管理能力，对PPP项目实施、规避隐性债务风险尤为重要。

PPP模式的长期性和复杂性会使项目建造和经营过程风险重重。从根本上说，PPP模式的风险主要来源于参与主体的复杂性及项目分配不完备、契约性不足。PPP项目大部分属于政府公共设施或民生项目，涉及广大群众利益。当社会资本方在项目建设运营中无利可图时，通常根据合同约定选择退出，致使PPP项目搁置或宣告失败，进而影响社会公众利益。政府迫于公共产品和服务提供者身份，出于维护社会和谐稳定的责任和义务，无法放任PPP项目破产，必定会接管项目，继续建设或运营，因而也往往需要兜底项目债务，故政府启动救助机制会导致政府隐性债务发生[4]。

1.2 风险及危害

PPP项目如果泛化、异化，本质上说并不是真正的或合法规范的PPP项目。所谓泛化，就是故意模糊、扩大PPP模式边界，将不符合PPP模式或不宜采用PPP模式投资建设的项目，通过冒用、滥用PPP名义进行投资建设。所谓异化，就是PPP项目在建设和运营过程中偏离原来的初衷和目标，如保本回购、明股实债，通过签订阴阳合同，或政府方、代表政府出资方违规为项目融资提供担保、出具还款承诺等，使项目建设运营风险由项目公司变相转移给政府。在我国PPP模式试点阶段，社会资本方大多为外资企业。出于尽可能吸引外资的考虑，一些地方政府明里暗里、不同程度地给予外资较高回报，几乎承担了项目全部的市场风险损失。例如，1996年，在沈阳市第八水厂股权转让协议中，沈阳市政府给予入股50%的中法水务公司18%的固定高回报率，导致该市自来水公司为履行该协议条款，需以高出市价0.2元/吨的价格从第八水厂购水，进而成为该市日后自来水价格全面上涨的推手，直接损害了社会公众利益[5]。

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）第四条规定：各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。PPP项目泛化、异化带来的政府隐性债务不符合财政支出的条件，无法纳入政府预算体系，意味着政府可能无法偿还该隐性债务，从而严重损害政府声誉和公信力。

此外，按照目前我国债务统计规则和要求，除了由政府直接融资或履行购买合同而发生的显性直接债务需要纳入政府财务报表予以显示，其余形成的债务难以归入政府债务范围[5]。既然PPP项目隐性债务无法纳入政府会计核算体系，那么监管难度势必增大。如果政府过度迷恋PPP项目债务隐匿性，可能会陷入财政能力幻觉，盲目、肆意上马PPP项目，给国家财政和金融系统带来重大威胁。

2 PPP项目的政府隐性债务风险防范措施

2.1 加强对PPP项目全生命周期的风险管理

面对PPP项目发展机遇，地方政府作为公共服务的提供者、 PPP模式的运用和决策者，应结合PPP项目风险长期性、复杂性、传导性等特征，对PPP项目风险进行科学、审慎的管理，尽量将PPP项目风险控制在源头，以发展的眼光贯穿项目全生命周期，保证项目可持续健康发展。

第一，在PPP项目前期阶段充分调研，加强可行性论证、物有所值评价、财政承受能力论证、设计论证、招标程序、风险分配及合同签署监管，从源头上降低项目失败风险，减少政府隐性债务风险发生。以某国际体育场为例，该PPP项目于2003年12月开工建设，但因项目安全与经济问题于2004年7月全面停工。2004年12月，经当地市政府调整设计后，项目建设复工，后又因设计变更、施工图纸未能及时提供等，社会资本方未能充分、妥善地达成2006年12月31日前完工的合同约定，造成项目建设成本超过原预算达4.56亿元[5]，导致政府隐性债务增加。

第二，在PPP项目执行阶段，以合同签订的目标和结果为导向，对项目执行过程中社会资本方的履约行为进行动态监管，并及时通过政府各种保障机制对社会资本方的偏差行为进行纠偏;同时运用系统的方法，采用特定的指标体系，按照一定的程序对项目一定时期内的建设运营效率和效果做出客观、公正和准确的评判，在绩效考核基础上建立科学的激励、付费机制。

2.2 加强项目信息披露，接受社会监督

《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）第七条规定：要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。地方政府应当合理设计容纳社会大众参与的机制，建立最大限度信息公开制度，尤其对PPP项目债务指标进行透明化披露，同时依托目前全国PPP综合信息平台管理库等各级PPP信息综合平台，加强项目入库管理，将公众参与作为一种理念、制度、价值贯穿于PPP项目全生命周期，广开言路，集思广益，保障项目阳光化运作和可持续发展。

2.3 合理设置回报机制，不断提高产品和服务质量

在全球新冠肺炎疫情背景下，各级政府财税收入受到较大影响，同时抗疫防疫等相关支出居高不下。为了更好地落实国家“促投资、稳增长”的核心任务，相比“政府付费”和“可行性缺口补助”，某些PPP项目采用“使用者付费”回报机制或许更符合当前国家的经济形势和政策精神。但PPP项目采用“使用者付费”对项目本身的要求更高，除了要求市场需求量乐观、可预测，还要符合法律法规要求，具有可操作性[5]。一旦采用“使用者付费”机制，就意味着社会资本方需独立承担全部市场风险，成本收益完全由市场贡献和回馈，政府方财政债务风险自然降低。这种回报机制要求社会资本方不断提高产品和服务的质量和效率，要求项目公司不断优化治理环境，提高项目运营管理水平。

2.4 加大融资支持，多渠道降低风险

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）第四条“营造规范发展的良好环境”中提到，“结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目”“鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道”。由此可减少因PPP项目失败、政府接管引发的隐性债务风险。

《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40号）第二条规定：增加地方政府隐性债务的项目，应当中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。该文件为化解PPP项目政府隐性债务风险指明了新方向和出路，特别是对涉及承诺高回报率的“明股实债”类PPP项目，基于地方债券平均成本较低角度考虑，建议用好用足地方政府债券，尤其是新增专项债券政策，多方面研究和探索置换方案。这不但可以使社会资本方提前收回投资成本，也可以妥善地化解政府隐性债务总存量，平滑偿债过程，确保项目平稳实施，维护社会公众利益。

2.5 加强PPP政策法律建设

PPP模式在我国蓬勃发展，除了特定经济环境影响因素，也离不开以财政部为首的各级政府部门因地制宜、精准施策。近年来，财政部发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）等一系列文件，为PPP项目在我国规范、加速发展提供了政策支持。但备受关注的PPP法律一直未能出台，当先于政策出台的合同契约与政策出现抵触时，究竟以谁为标准，又该如何妥善处置相关抵触事项？国家尽快出台PPP法律及相关司法解释，不仅可以有效改变目前PPP模式无法可依的状态，而且对政府加强PPP项目隐性债务风险防控、坚决遏制新增隐性债务大有裨益，同时还可以进一步推动PPP操作指引、PPP项目财政承受能力论证、PPP物有所值评价指引等政策落地，助力PPP项目健康、长足发展。

3 结语

PPP项目泛化、异化增加政府隐性债务风险问题不容忽视，若任由其盲目发展，将严重损害社会公众利益，给国家财政和金融系统带来重大威胁。本文认为，可从以下5个方面加强防范：第一，加强对PPP项目全生命周期风险管理，把风险管理落实到项目生命周期各个环节，使项目按照规划和正常轨迹发展;第二，合理设计大众参与机制，建立最大限度信息公开制度，接受社会监督，保障项目阳光化运作;第三，通过合理设置回报机制，提高社会资本参与PPP项目的积极性，不断提高产品和服务质量，减轻政府负担;第四，通过加大对项目融资支持，因地制宜，采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目，鼓励地方政府用好用足地方政府债券，尤其是新增专项债券政策，多渠道降低政府隐性债务风险;第五，加强法律建设，通过法治手段为项目规划、建设、运营全周期保驾护航，从而降低和防范政府隐性债务风险，助力PPP项目健康、可持续发展。

参考文献

[1]中华人民共和国财政部. PPP市场呈现恢复性增长态势[EB/OL].（2021812）[2021920].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/202108/t20210811_3744534.htm.

[2] 李志军.中国城市营商环境评价 [M].北京：中国发展出版社，2019.

[3] 贾 康，吴昺兵. PPP财政支出责任债务属性问题研究：基于政府主体风险合理分担视角 [J].财贸经济，2020，41（9）：520.

[4] 杜静，毛文俊. PPP模式下地方政府隐性债务诱因及作用机理分析[J].建筑经济，2020，41（10）：8387.

[5] 潘萍，江帆.破局PPP模式风险与政府风险应对策略[M].北京：法律出版社，2018.

收稿日期：20211226

作者简介：

麦丽华，女，1986年生，本科，会计师，主要研究方向：财务管理与会计核算。