PPP项目绩效评价体系构建

高洪显+郑思海+秦亚飞

[提要] 本文从PPP模式与平衡计分卡的概念入手，探讨两者的联系，并就平衡计分卡适用于PPP项目绩效评价可行性进行分析。通过引入财务、顾客、内部经营流程、创新与成长，以及政策与环境等五个维度，设立相应的具体指标，对PPP项目建构一套考虑各方利益的整体绩效评价体系。

关键词：PPP项目；绩效评价；平衡计分卡

本文为河北省委讲师团2016年度科研课题成果；河北省社科联2016年度社会科学发展研究课题阶段成果（课题编号：201604020213）；2016年度保定市社科联一般课题阶段成果（课题编号：2016169）

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2016年10月28日

一、PPP模式与平衡计分卡的概念

PPP即公私合作伙伴，是政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。当前，社会对公共基础设施和公共服务的需求缺口仍然较大，PPP模式的引入能够吸引私人部门的投资、弥补政府资金在公共项目建设中的不足、提高项目建设运行的效率，对公共基础设施的完善起着积极推动作用。随着各地一系列PPP项目的推进，对这一模式进行合理的绩效评价就有了明确的现实意义。

哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和波士顿公司管理咨询师大卫·诺顿在20世纪90年代开发完成了平衡计分卡。由于其中提出了项目战略目标分解为具体的相互平衡的绩效考核指标，并基于这些指标建立了操作性较强的考核评价体系，因此在企业财务管理、政府运行效率等诸多涉及绩效评估的领域，平衡计分卡都被广泛加以应用。

平衡计分卡主要包括了四个层面的设计，四个层面分别代表了股东、顾客与员工这三方利益。（图1）

二、PPP项目绩效评价应用平衡计分卡的可行性

国内对于PPP模式尚没有构建出一个完整的绩效评价体系。业界有观点认为，评价PPP项目应遵循“共性”和“个性”的思路。原因就在于，PPP模式涉及行业众多，各地区开展PPP项目所面临的社会经济条件也有很大不同，单一评价很难奏效，因此有必要在整体把握“共性”评价的基础上突出各地区、各项目的具体的“个性”评价。这就需要一种能够综合考量各方因素的评价指标体系。

作为一种新型模式，PPP宗旨就是让公共部门和私营部门利益达到最大化，提高社会公众满意度。PPP模式项目要求政府、私营部门和社会公众多方参与，这种参与不是简单合作，而是一种有契约保障的长期稳定的合作关系。换言之，只有项目中各方利益得到较为均衡的保障，项目才能顺利进行。多方参与中政府与私营部门能否达成一致对于项目的推进至关重要。对于政府而言，只有当私营部门比政府自身提供的公共产品产生更高的物有所值（VFM）与更好的绩效时，私营部门投资者才会被欢迎加入该项目；对私营部门而言，只有投资的PPP项目能够获得符合其预期的、较为稳定的收益时，私营部门才会有意愿参与该项目。考虑到公共项目动辄数以亿计的投资额，无论政府还是私营部门都无力独自承担项目投资，因此如何引入一种绩效评价机制，能够反映各方利益诉求，进而维护公私间和谐稳定的合作关系就成为PPP模式顺利推进的必然选择。

当前，我国公共项目的绩效评价机制尚待完善，在业已存在的传统公共项目绩效评价方法中，成本—效益法、综合评价法、平衡计分卡法、数据包罗分析法等都各有特点。综合而言，平衡计分卡的设计内涵与公共项目的绩效评价是基本一致的。平衡计分卡引入的一般思路，即在PPP项目中设置主要绩效指标，进而形成一整套的绩效评价体系。结合平衡计分卡的设计，本文在财务、顾客、内部经营流程、创新与成长四个评价维度基础上增加了“政策与环境维度”，以凸显PPP项目的推进也受到政策背景与社会经济环境的影响。整体的绩效评价模型如图2所示。（图2）

五个维度相互制约，涵盖了PPP项目实施的各个环节。引入平衡计分卡的设计能将各方利益顺利表达，有利于公共项目中各参与方利益的实现，更能达成参与各方“共赢”的战略。

三、PPP项目绩效评价指标设计

基于上述五个维度的绩效评价体系，我们在各维度下设立更加具体的评价指标，并对相应的指标利益方进行了标签定位，如表1所示。（表1）

（一）财务维度指标。PPP项目一般是交由组建的独立公司进行运营，因此其财务运作能力的高低对于项目的推进也有着直接的影响。公司财务运作能力涉及的指标应包括显著的盈利能力、较强的市场开拓能力、规范的财务分析与运营能力、较低的融资与财务费用、项目各参与方的财务能力等。

与各参与方息息相关的财务指标即物有所值（VFM），可以说，财务维度下公司运营主要追求的就是资金价值最大。这里的物有所值，对于私营部门而言，就是投入能够得到尽可能多的回报；对于公共部门而言，政府在PPP项目中投入资金时也会关注其是否在将来具有较高的投资回报，即投资效率。除此之外，在PPP项目推进过程中，政府会对其进行必要的管理以及监督，会产生相应的管理成本。

（二）顾客维度指标。顾客维度直接体现PPP项目以其提供的公共品所获得的社会效益和社会价值。这里的顾客维度除了项目直接获益者——社会公众外，还包括了各参与主体的满意度。具体来看，顾客维度包括：（1）项目提供的公共品是否符合了社会公众期望；（2）社会公众获得这种公共品的便利性，即交易成本显著较低；（3）政府对于项目合作运营的满意度；（4）私营部门对于同政府合作的满意度；（5）项目公司对于各分包商、供应商的合作关系满意度。作为PPP项目各参与方，政府、私营部门、社会公众的相关满意度直接反映了各方对于该项目的态度，应通过相应指标进行评价。相关满意度越高，PPP项目的顾客维度评价越趋向积极。

（三）内部经营流程维度指标。内部经营流程维度关注的是PPP项目的运行过程，良好的内部经营流程控制对于运营项目的企业而言是至关重要的。一个完整的PPP项目运行过程包括了建设期与运营期。项目的建设期是资源的集中投入过程。此时，项目的成本控制、进度安排、质量与安全尤其需要得到关注，合理界定相应绩效评价指标有利于加强建设期的环节管控，提高资源的分配和使用效率。在项目运营期中，科学准确地定位相关绩效指标，有利于企业加强从成本、产出、质量、安全等自身运营多个环节层面的控制，进而促进效益的提高。此外，这也体现了参与PPP项目的政府部门应保持对该项目的规范与监督，以积极有效地改进项目中公私各方的管理水平。

（四）创新与成长维度指标。创新与成长维度主要聚焦于人才、信息与团队的沟通协调等层面。在激烈的市场环境中，企业需要不断地自我提升，人才资源无疑是提升的推进剂。这就需要PPP项目运行中，项目各方进行必要的科研研发的投入，即培植企业的创新动力，增强人才储备。在成长性方面，企业内部的团队合作能力、各参与方的合作意愿同样重要。企业的成长、PPP项目的持续推进离不开运营企业内部团队高效顺畅的沟通协调。设立相应绩效指标，有利于保证项目持续顺利地进行。

（五）政策与环境维度指标。PPP模式的开展、相关项目的建设运营直接受法律体制、行业政策、宏观环境、地方社会经济等诸多外界因素的影响。政策与环境维度主要关注PPP项目可能受到的各种环境类因素的制约程度。外界环境因素对于PPP项目的模式选择、建设投入、运营持续性、项目回报等有着各种联系。此外，政府部门和私营部门对PPP模式的理解与掌握也会影响PPP项目的顺利开展。因此，在项目推进过程中，应设计相应绩效指标评价项目所受各种环境的影响制约程度。

四、结语

本文将平衡计分卡设计运用到PPP项目绩效评价中，通过构建财务、顾客、内部经营流程、创新与成长、政策与环境等五个维度，设立相应的具体评价指标来评价项目运作效果。总体而言，这种设计综合考虑了政府、私营部门、社会公众等各个方面的利益，体现了多方“共赢”的理念。

主要参考文献：

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