党政联合发文的司法审查困境及其因应

2022-04-02金龙君魏铭

天津行政学院学报 2022年2期

金龙君魏铭

摘要：党政联合发文属于一种法律现象，并有其特殊的法定基本属性，但司法审查中发文的主体认定、内容审查、程序考察困境导致相关司法案件的驳回率十分高，发文有脱离司法审查的趋向。为避免人权保障的失位，人民法院对党政联合发文进行司法审查是必要的。党政联合发文可被划分为“绝对党务型”“绝对行政型”“相对党务与行政型”三类。在类型化的党政联合发文体系下，人民法院可联合党内规范的备案审查机关作差别化与精准化的司法处理，从而实现现行党内规范与法律规范体制下司法审查困境之逻辑应对。

关键词：党政联合发文;司法审查;党务职权;行政职权;备案审查

中图分类号：D916.2 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）03-0085-11

一、问题的提出

近年来，在党和国家进一步深化机构改革的过程中，党政联合发文数量急剧上涨，地方上党政联合发文作为司法审查对象的案件数量也从“未曾有”转变为“每年有几件”①。在2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）的指导下，党政联合发文的数量势必持续增加。

党政联合发文进入司法审查的视野主要有如下两方面依据：一方面是2014年《中华人民共和国行政诉讼法》的修改，使“行政规范性文件成为司法审查的对象”，党政联合发文有了进入司法审查的可能;另一方面是2018年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的修改，确定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党政联合发文的宪法规范基础被进一步确定，并已成为一种显著的法律现象。2015年以前有关党政联合发文的司法审查研究较少，研究者更多以党政联合发文为背景，探讨法院对政府的监督力度问题，如有学者认为联合发文使政府的行为超越职权，政府地位高于人民法院[1][2]。2015年以后，有关党政联合发文的司法审查研究逐渐增加，并主要包括三个方面：一是在行政规范性文件的司法审查研究中分析党政联合发文，如戴加佳等认为联合发文的司法审查可参考行政规范性文件的审查方式[3];二是在党政联合发文的备案审查研究中讨论司法审查，如徐信贵认为政府为规避司法审查，倾向于使用联合发文[4];三是直接研究党政联合发文司法审查中的具体问题，如张力认为在联合发文的信息公开中，法院应摒弃主体要素，采用职权要素进行判断[5]。整体而言，学术界普遍认为应对党政联合发文进行司法审查。

然而，司法实务与学术研究的态势并不吻合，党政联合发文虽可进入司法审查环节，但实质上有脱离司法审查的趋向。司法审查中党政联合发文的审查力度较行政规范性文件偏低，相对人受损的权益难以通过对联合发文的司法处理获得有效救济，与联合发文相关的案件的驳回率十分高。如在由北大法宝收录的包含“党政联合发文”“党政联合行为”关键字的22个裁判案例中，仅有2个案件的原告胜诉;在张力收集的25个党政联合发文的信息公开案件中，原告的胜诉率只有24%[5]。尤其在备案审查机制不健全的情况下，党政联合发文的合法性审查漏洞在所难免，即使党政联合发文未违背备案审查制度，但在复杂多变的情势下，联合发文的要求或标准可能并不适宜新情况，事后的司法审查便显得极为重要。因此，进一步研究党政联合发文的司法审查对保障人民权益、防止公权恣意具有重大意义。与以往研究不同，本文将基于现行党内规范和法律规范的框架展开，先明确党政联合发文的法定基本属性，为后文确定党政联合发文的法定范畴，并紧扣司法实务当中的审查困境，为党政联合发文的司法审查寻求因应方案。

二、党政联合发文的法定基本属性

党政联合发文，并非学理上的用语，而是来源于客观实际，是一个法律概念。1956年党中央和国务院曾联合发布勤俭办社公文，1957年国务院也曾通过《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》对国家行政机关和党、群机关的联合发文提出要求。根据现行有效的《党政机关公文处理工作条例》（后文简称《公文条例》）规定②，党政联合发文是一种同级党政机关联合发布的工作公文（从发布主体来看，《公文条例》可制约各级党组织及行政机关发布的各类党政联合文件）。然而，从《公文条例》及相关法定规范文件来看，党政联合发文不只具备公文属性，至少还有如下法定基本属性。

（一）兼具党务性与行政性

作为党政联合发文规范来源的《公文条例》本身即是一种党政联合发文，按其制定之前的文件《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）之规定，行政机关与同级或相应的党的机关可以联合行文，故《公文条例》具备合法性（至少属于一种习惯法）。此外，从《公文条例》所涵盖的内容来看，它同时规定了党组织和行政机关的公文处理方式，可直接调整行政机关的公文处理。因此，《公文条例》不僅是一种党务行为规范条例，而且是一种行政行为规范条例，故作为公文的党政联合发文必定蕴含党务性和行政性的双重内涵[6]（p.510）。倘若某一公文只是体现了单一的党务性或行政性，那么即便它是由党政机关联合发布的，也不能被称为党政联合发文，而应被认为是一种违规性公文。按《公文条例》十七条第二款规定，党委、政府对属于各自职权范围内的工作，不得联合行文。此属性刚好反驳了部分学者所持的“党政联合发文之所以具有党务信息和政府信息的双重属性，并不是因为信息本身的缘故，而是因为制作主体分别为党组织和行政机关”[5]的观点。

（二）重叠性：党务、行政机关职权的重叠

“党内法规是党组织管党治党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是国家强制力保障实施的具有普遍约束力的行政规则。”[7]从党组织与国家追求的目的，以及党组织与国家所发挥的作用来看，党内法规与国家法律具有相容性。党政联合发文契合了“党对一切工作的领导、党政机构统筹改革”[8]的需要③。但是，这种联合的需要无法排除党内法规或国家法律体系的独立性特征，即它们都有各自独立的制定程序和审查要求（前者弱于后者）。党组织和国家机关（特指行政机关）在其相应的法定（规定）职权范围内行事，如对党员的要求与对公民的要求不一样，党组织的设立和国家机关的设立也不一样。可见，党组织与国家机关的职权在较大程度上并未重合，且按《公文条例》的要求，他们对属于各自职权范围内的工作不得联合发文，而联合发文的范围只能属于党务机关与政府机关职权重叠的领域。

（三）联合性：党内、行政规范性文件的联合

依据《党内法规制定条例》及《备案审查规定》，党组织发文有两种形式：一是党内法规④，二是党内规范性文件。前者的制定主体受限于中央级别组织和省级党委;后者的制定主体不受限，党组织履行职责过程中所形成的具有普遍约束力和反复适用的文件皆可被认定为规范性文件。根据主体及程序的不同，行政机关发文被分为行政法规、规章和行政规范性文件三种，行政法规和规章制定程序比行政规范性文件更严格复杂。但是，根据《党内法规制定条例》第三十二条之规定，党内法规同宪法、法律和行政法规相抵触的，党中央将责令制定主体改正或撤销，行政法规被作为党内法规依据。故为兼顾党政联合发文的双重性质，行政机关同党组织发文仅限于规章和行政性规范文件，党政联合发文只属于党内法规、规范性文件同行政规章、行政规范性文件的联合。

（四）增效性：增强政府的服务与管理效果

《宪法》规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在为人民谋求幸福的过程中，党的本质属性已貫穿社会问题的方方面面，从我国的社会发展实践来看，党在解决问题的过程中所发挥的积极作用是我国实现高速发展的关键密码。事实证明，适度的党政联合立法可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、解决治理中出现的问题[9]。因此，排除党政联合发文的形式要求，就其内容而言，党政联合发文实则承担了更好更快推进国家与社会改革、解决治理中存在的问题（可被认为是行政服务或管理中存在的问题）之重任，能提高政府在服务与管理过程中解决问题的能力。尤为关键的是，这也给《公文条例》中涉及的联合行为之“必要时”⑤赋予了具体的内涵，即增强政府的服务与管理效果之时。

根据党政联合发文的法定基本属性，党政联合发文的概念可被界定为：同级党政机关为增强政府的服务与管理效果，在重叠的职权领域内发布的一种兼具党务性与行政性的规范性文件。

三、党政联合发文的司法审查困境

通过对近年有关党政联合发文（行文）裁判案件的检索发现，法院对党政联合发文的裁判案件主要包括政府信息公开、规范性文件合法性审查以及将发文作为行政处理行为三类，其中前两类案件占据绝大多数。裁判者的裁判理由十分相似，如在刘其昌案⑥中，裁判者认为，党政联合发文属于党务信息，不属于政府信息;在楚和平等案⑦中，裁判者认为，因联合行文所使用的主办机关发文字号系北辰区委员会制作，该案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的规范性文件;在张有亭案⑧中，裁判者认为，因文件末尾署名“中共商镇委员会”及“商镇人民政府”，并分别加盖公章，所以，该文件中的决定是由党委会作出的。可见在司法审查过程中，裁判者通常会认为党政联合发文有党组织的参与，不应该被审查，《行政诉讼法》所规定之规范性文件是由行政机关制定的，而非党组织。但是，人民法院若长期遵照这一审判逻辑，党政联合发文“就能规避国法规范的正常适用，对既有的法治秩序造成冲击”[8]，或使得行政机关刻意地采取党政联合发文的方式规避司法程序的审查与监控[10]。笔者认为，人民法院的这种审判逻辑与党政联合发文的司法审查困境相关，裁判者们尚未从党法与国法中寻找到一条恰当的审查思路。在此，笔者将围绕现行党内规范与法律规范对党政联合发文的司法审查困境进行梳理。

（一）主体认定的困境：相沿成习的发文字号

按《行政诉讼法》第五十三条规定⑨，对于国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件，相对人在提起行政诉讼时，可以一并请求进行合法性审查，故除国务院制定的规范性文件外，其余行政机关制定的规范性文件皆可被纳入司法审查的范围（不含规章）。但是，党政联合发文由同级党政机关共同发出，其主体包含党组织和行政机关，按《公文条例》第九条⑩与《处理意见》相关条款B11的规定，且在《宪法》确定的党的领导地位的情况下，以党组织为主办机关并采用党组织的发文字号，已成为一种约定俗成的联合发文习惯。故按《行政诉讼法》的法定要求，人民法院较难认定党政联合发文属于行政机关制作的规范性文件，进而司法实务中裁判者习惯性地以主办机关或发文字号是非行政机关为由驳回当事人的诉讼请求，相应案件不在少数B12。不过，人民法院对党政联合发文采用这样的司法审查方式不免过度形式化。

（二）内容审查的困境：文件的审查标准不一

在审查行政规范性文件时，裁判者为判断其内容的合法性，一般向上寻找法定依据（称“上位法依据”），规范性文件只要符合上位法要求，不与上位法相抵触，便可取得合法性地位。同时，按《立法法》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》要求，若没有法律、法规或规章的依据，规范性文件不得减损公民、法人或其他组织的合法权益或增加其义务。可见，人民法院对行政规范性文件的审查标准需要有上位法依据，或者如果没有上位法依据，未减损人民权益或增加义务的亦属合法文件，且从实务看，人民法院对内容的审查保持了谦抑性，通常不作过度的实质审查[11]。

但是，人民法院如果基于行政规范性文件的审查逻辑对党政联合发文进行审查，或导致对法定审判权的僭越。

按照《党内法规制定条例》规定，党内法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，不得同上位党内法规和规范性文件相抵触;按照《备案审查规定》之规定，备案审查机关须审查党内法规或规范性文件与宪法、法律的一致性，以及与党章、上位党内法规和规范性文件的抵触性。可见，党内法规或规范性文件的审查标准相对复杂：一是国法方面，党内法规不与宪法、法律和行政法规相抵触，党内法规或规范性文件应与宪法、法律相一致，而党内规范性文件是否可与规章相抵触，没有明文规定;二是党规方面，党内法规或规范性文件不与党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，这是人民法院无法审查的领域，且党政联合发文虽一般为党内规范性文件，却也有成为党内法规的可能。

不仅党内规范性文件与行政规范性文件的审查路径不同，而且党内规范性文件是否可与规章相抵触这一点，与行政规范性文件也大有不同（法院无审查规章的职权）。即使人民法院以审查行政规范性文件为由审查党政联合发文，审查标准不一致亦会导致裁判者无法找到恰当的规范依据，故在司法实务中，裁判者通常会回避对党政联合发文的审查。

（三）程序考察的困境：缺乏统一的程序规范

最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《行政诉讼法的解释》）第一百四十八条规定，行政规范性文件必须接受程序合法性的审查，其中法定批准与公开发布为行政机关制作规范性文件必须履行的程序，其他程序因属于“严重违反”的类型而被视为不合法的标准。然而，我国并没有统一的《行政程序法》，不同规范性文件的制定标准和流程并不一致，法定的程序并不统一、亦不明确，在实务中，法院对规范性文件的制作程序少有审查[12]。有学者认为，对于授权规范中没有相关程序规定，又没有地方行政程序法规、规章与规范性文件制定程序的地区可参照《规章制定程序条例》的程序对其进行审查[13]，但这一观点存在较大争议。此外，对党政联合发文的审查，裁判者不仅要探究行政机关所涉及的行政程序，还因顾及党组织和党务问题而要探究党内规范的制定流程，这使得司法审查中党政联合发文的程序性要求被忽略。

四、因应逻辑：识别、权衡与处理

人民法院在主体、内容及程序审查方面都面临困境，在此情况下，学者们要求其对党政联合发文进行审查，不免过于苛刻。但是，党政联合发文缺乏司法审查的监督，不可避免会出现某些问题：人民权益受损，但无法获得有效的司法救济;行政机关刻意采用党政联合发文的方式去规避国法，损害法治;事前的备案审查制度不健全，事后却无弥补手段。因此，有必要为裁判者们提供一套适当的司法审查逻辑，以应对“难审理”与“需审理”的双重难题。

（一）识别党政联合发文

对党政联合发文的审查不宜扩大也不宜缩小，扩大易引发审查过度，导致司法审查的功能错位，缩小易引发权利的救济困难，纵容行政机关的规避行为。因此准确识别党政联合发文是司法审查的第一步。

党政联合发文是同级党政机关为增强政府的服务与管理效果，在重叠的职权领域内发布的一种兼具党务性与行政性的规范性文件，可见联合发文既有形式要件也有实质要件。既往司法对党政联合发文的审查侧重于形式要件，即依据发文机关、发文字号、落款、公章等形式标识判定党政联合发文的属性，往往忽视党政联合发文的实质内容，即党组织与行政机关的职权属性。在全面依法治国、建设法治政府与法治社会的过程中，合法性实则已发生了内涵转变，合法并非单一的形式要求，同时也是实质要求[14]（p.226）。当然，本文并不认为人民法院应对党政联合发文作实质合法性审查，而是认为审判人员应该去探究党政联合发文是否存在行政机关的职权内容，相关的职权内容是否符合国法的规定。故而，党政联合发文的识别应由两部分组成：一是形式要件，指主体要素，如发文机关、字号、落款、公章等;二是实质要件，指内容要素，即与职权相关的内容。考虑到党政联合发文的党内规范性文件与行政规范性文件属性，以及统一程序规范的缺失，程序的审查应随着党政联合发文的类别进行确定，并融于对实质要件的审查中。

1.形式要件的识别：确定主体要素

从上文的分析来看，党政联合发文的形式要件，主要体现在主体要素和文件的規范来源上，当然后者也主要是经制定主体确定，故形式要件最为重要的是主体要素。根据人民法院的司法审查经验，主体要素一般通过审查发文机关的标志、字号确定，其中落款、公章等标准在案件的审查过程中运用得相对较少[5]。然而，党政联合发文虽载有相应的主体要素标识，且相应标识易识别，但并不意味着载有相关主体标识的发文便是党政联合发文，发文的实体内容应结合信息主体要素、职责要素、来源要素和载体要素等加以综合确定[15]。

在主体要素识别过程中，审查机关须关注党政机关的级别问题，即只有同级党政机关才可联合行文。发文主体存在级别差异的联合发文，只可被看作是上级所行之文，而非党政联合发文。再者，党政机关是党组织和政府机关，前者仅指《宪法》确认的具备领导属性的中国共产党，而后者从《公文条例》来看，指《宪法》和《组织法》等法律确认的国家行政机关（排除立法机关、人民法院和检察机关、军事机关及其他组织适用党政联合发文的方式制作公文;抑或尽管在实践中存在中国共产党与立法、司法、军事机关及其他组织联合制作的文书，但该文书并非本文所指党政联合发文，亦非司法审查的对象）。

2.实质要件的识别：确定职权要素

党政联合发文是党委和行政机关共同开展的行为，属于形式和实质相统一的共同行为[16]。党政联合发文的实质要件主要体现在党务和行政职权要素上，如上文所述，党政联合发文具有党政机关职权的重叠性，且其中的党务有促进行政效益之功能。联合发文如果仅涉及党务职权要素或行政职权要素，那么即使通过了形式要件中主体要素的确认，依然不是兼具党务性和行政性的党政联合发文;若党务不具有效果上的意蕴，联合发文亦不可直接被认定为党政联合发文（从实践来看，少有不具备促进效果的联合发文，但从党组织的宪法地位来看法院应审查该属性）。概言之，实质要件审查可落到“党务职权”与“行政职权”的识别上。

按《中国共产党党务公开条例（试行）》的规定B13，只要同党的领导活动和党的建设工作有关的事务都可以被称为党务，故在工作中只要党组织存在相关的领导活动和建设工作，便可以被认定为是党组织的职权内容。此外，人民法院对行政职权要素的识别按依法行政原则的要求即可，行政职权为法律所赋予并作规定，裁判者只须去搜寻相应的法律规范依据。

（二）权衡“党务职权”与“行政职权”要素的比重

识别党政联合发文的目的是为避免党组织或行政机关通过联合发文的方式掩盖独立发文之实。人民法院对党组织所发的党内规范性文件没有审查职权，对行政机关所发的行政规范性文件可依《行政诉讼法》第五十三条之规定进行审查。在确定文件属于党政联合发文后，裁判者须分析联合发文的职权信息属性，分析职权要素的比重。尽管在量上难以对“党务职权”与“行政职权”的比重作判断，但可采用分类的方式权衡党政联合发文中“党务职权”与“行政职权”的比重，从而对其作恰当的审查。

在此，笔者根据“党务职权”与“行政职权”的比重，将党政联合发文划分为“绝对”与“相对”两类。“绝对党务型”的党政联合发文指“党务职权”在发文中占据主要地位;“绝对行政型”的党政联合发文指“行政职权”在发文中占据主要地位;“相对党务与行政型”的党政联合发文指“党务职权”与“行政职权”在发文中共同发挥作用，所占比重相当，重要性相当。

1.“绝对党务型”的党政联合发文

“绝对党务型”的党政联合发文并非指发文仅有党务职权信息，而是该类发文所载的党务职权信息占据了发文内容的绝大部分，在实体上更能体现党务性。“绝对党务型”的党政联合发文类型有三。一是发文仅有少部分内容与行政职权重叠。如深圳市委办公厅、市政府办公厅印发的《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》，整体上都是对各级党委（党组）提出的要求，仅有第十一条B14明确了行政机关的职权，此类文件即是一種“绝对党务型”的党政联合发文。二是发文属于一种宏观上的思想、政策、指导，文件内容虽与行政机关相关，但相应内容极为宽泛，行政职权属性不具体。如深圳市委、市政府发布的《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》，整体上都是示范市的建设方案，没有相对具体的行政职权信息，此类文件可看作“绝对党务型”的党政联合发文。三是为贯彻落实党内法规或规范性文件制定的联合发文，主要为完成党内法规或规范性文件的要求，仅附带性地提到了行政职权。如深圳市委、市政府发布的《关于改进工作作风密切联系群众的意见》，其内容虽然非常细致，并带有行政机关的职权属性B15，但主要是为落实党内法规和规范性文件的要求。

2.“绝对行政型”的党政联合发文

“绝对行政型”的党政联合发文亦非仅有行政职权信息，而是该类发文所载的行政职权要素占据了发文内容的绝大部分，在实体上更能体现行政性。“绝对行政型”的党政联合发文类型有三。一是发文仅有少部分的内容与党务职权重叠。如深圳市委、市政府发布的《关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系（试行）>的决定》，其仅有组织实施的内容与党务职权相关B16，其余内容都属于行政立法过程中的程序、处理手段、标准等行政要务。二是发文虽有宏观性，但具有特定的行政指向。如深圳市委、市政府发布的《关于支持和促进深圳文化产权交易所发展的若干意见》，虽宏观上属于文化产权交易所的发展和建设规定，但有具体的配套服务、交易品种、交易方式、文化产权交易的规则和制度体系、防范风险举措等各种行政管理机制的发展和建设要求。三是为贯彻执行国家法律制定的联合发文。《宪法》《组织法》等明确规定了行政机关的法律执行权，故执行行政机关法律职责的规范性文件理应属于履行行政职责的文件。例如，深圳市委、市政府发布的《关于构建和发展和谐劳动关系的决定》便是为全面贯彻《劳动合同法》制定的联合发文，该发文虽在内容上体现了党组织的权责B17，但实质上是为落实法律规定的行政职责。

3.“相对党务与行政型”的党政联合发文

这类党政联合发文无党务性或行政性偏向，如深圳市委、市政府发布的《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》（以下简称《意见》）。一方面，《意见》将市委组织部确定为牵头抓总部门，任何一项措施的实施都须市委组织部指导落实。为此，市委组织部制定的《关于我市引进海外高层次人才“孔雀计划”的起草说明》细化规定了每年人才配套服务的保障资金、每年递增资金、生活配套保障等具体内容。另一方面，《意见》将市政府多个部门作为具体执行部门。市人力资源和社会保障局负责海外高层次人才确认，市科技工贸和信息化委员会组织确认、评审等。《意见》如果缺失了党组织或行政机关的任何一股职权力量，便只能成“一纸空文”，无法落实。再如深圳市委、市政府发布的《关于强化领导干部公共安全管理责任制的若干规定》（征求意见稿），若该文件缺失党务职权或行政职权任一要素，其基本价值就会被改变，市委、市政府就无法保障公共安全，无法管理公共秩序。此类发文即属于“相对党务与行政型”的党政联合发文。综合上文对党政联合发文形式要件与实质要件的区分，发文整体上有如图1所示的识别过程及类型。

（三）联合备案审查作出司法处理

为有效监督与制约党政联合发文，学者们对司法审查应作为最后一道防线的观点较为一致。如韩大元所言，政党法制化的表现之一是法院提供对政党活动的司法裁断[17]（p.593）。但是，人民法院往往固封于自己的处理方式，尚未与备案机关之间实行联动审查。实际上，无论是备案审查还是司法审查都属于纠错机制，它们更多在阶段和程序上存在差别。“在中国特色社会主义法治体系建设的整体格局下，针对现行机制基础与运行实践中的问题进行完善”才是解决问题的关键[4]。按《备案审查规定》第十五条第二款规定，备案机关对已经通过备案审查的党内法规和规范性文件，可以重新启动审查程序。鉴于此，笔者将结合现有备案审查机制，为党政联合发文的司法审查提供一套联动的司法处理方法。

1.非党政联合发文的处理

在司法审查的第一阶段，为确定发文是否属于党政联合发文，人民法院不仅须审查党政联合发文的形式要件，同时也须审查实质要件。审查形式要件可筛查出非党政联合发文，审查实质要件不仅可筛查出非党政联合发文，更能权衡党务与行政职权要素的比重。

在形式要件的审查中不属于党政联合发文的有两类：一是纯粹的党内规范性文件，属于非司法审查的范畴，人民法院应驳回当事人的诉讼请求;二是行政规范性文件，人民法院在向当事人说明情况、纠正诉讼请求后，应按照常规的行政规范性文件审查程序对其开展合法性审查。发文通过形式要件审查而无法通过实质要件审查的情况有两种。一是因党务机关的错误，发文实际为行政规范性文件。这种情形通常属于形式上的标识错误，人民法院在向当事人说明情况、纠正诉讼请求后，应按照常规的行政规范性文件审查程序对其开展审查，并可基于法律审查者的身份将党务制定机关的错误情况抄送、告知备案审查机关，最终由备案机关决定是否责令纠正B18。二是因行政机关的错误，发文实际为党内规范性文件。人民法院可主动纠正行政机关形式上的错误，并驳回当事人的诉讼请求。

2.“绝对党务型”党政联合发文的处理

因法律并未赋予人民法院审查党内文件的职权，且“绝对党务型”的党政联合发文在本质上属于党内公文，所以人民法院不能对其进行合法性审查。如果人民法院在审查过程中，确实发现该文件存在不合法的成分，笔者认为可按《备案审查规定》之“有错必纠”的规定向备案审查主体提出司法建议，以修正联合发文的不合法成分。如章志远所言，在党政融合的新时代，人民法院司法建议的发送对象理所当然地包含了党务机关[8]。

为避免扩大人民权益的损害性及党政联合发文的违法性，人民法院有必要督促备案机关对错误的发文进行备案审查，且在原本边缘化的司法建议制度已经成为行政审判的中心制度的背景下[18]，人民法院向备案机关提出重新审查的司法建议符合司法审查机制的发展趋势（当然，人民法院依然需要驳回相关主体的诉讼请求，以避免逾越法定职权）。

3.“绝对行政型”党政联合发文的处理

“绝对行政型”的党政联合发文虽有党务性，但本质上属于一种行政规范性文件，故对这类文件的处理，人民法院须按照行政规范性文件的审查处理方式作出判断，笔者在此不赘述。有观点认为应该确立行政规范性文件的直接起诉模式，引入制定主体参加诉讼[19]。虽然该方案确实能进一步避免行政规范性文件的违法，但行政事务所覆盖的领域极为广泛，裁判者在具体领域内的认知有限，其所作判断并不一定合适，保持一定的谦抑性是必要的。故笔者认为附带性审查的方案可被持续采用。此外，“绝对行政型”的党政联合发文因有党务性存在，若存在违法性内容，人民法院不仅需要向制作文件的行政机关提出修改或废止不合法条款的司法建议，且有必要将党政联合发文的相关违法性事项抄送、告知备案审查機关，以督促备案机关纠正错误公文。

4.“相对党务与行政型”党政联合发文的处理

若“相对党务与行政型”的党政联合发文有违法性内容，党务机关和行政机关都难以满足各自规范体系的法定（规定）要求，人民法院不得将其作为行政行为的合法性依据。人民法院对这类文件的审查须协同“绝对党务型”和“绝对行政型”这两条路径：一是向党政联合发文的备案机关提出重新审查的司法建议，要求备案机关对党政联合发文作进一步审查;二是向制作党政联合发文的行政机关提出司法建议，要求其修改或废止不合法的条款。经这两条路径的处理，“相对党务与行政型”的党政联合发文同时受到人民法院及备案机关的监督，由两机关共同作出修改或废止的决定，且违法的党政联合发文最终亦会由制作发文的党务机关和行政机关共同修正。这一审查逻辑满足了同时监督党务机关与行政机关的发文行为的要求，既避免行政机关刻意规避国法采用党政联合发文，导致人民权益无辜受损，又使得党务机关可明确其领导、指示功能，避免损害国法体制。由此，党政联合发文的司法处理将存在如图2所示的五种处理类型，即完全遵照党内规范性文件或行政规范性文件处理，基于绝对党务职权的“绝对党务型”处理，基于绝对行政职权的“绝对行政型”处理，以及基于党务与行政职权并重的“相对党务与行政型”处理。

五、结语

党政联合发文脱离司法审查视野，其症结在于缺少明确的处理方案，通过结合党法与国法，在过程与手段上做一些调整，本文提炼出了一套新的党政联合发文的司法审查逻辑。一方面，基于党政联合发文中不同职权的属性，不同的司法审查标准得以确立，人民法院的司法审查逻辑因此更加完备。新的审查逻辑不仅可避免受损权益无法获得司法救济，也可避免行政机关刻意通过党政联合发文的方式规避国法、损害法治，更能弥补党内规范和规范性文件备案审查机制之不足。另一方面，对于人民法院无法处理的党内规范性文件，本文创新性地通过将人民法院与党内规范性文件的备案审查机关作联合，在符合党法与国法的要求下，为人民法院提供了一套既可深度审查行政性规范文件的合法性，也可监督党内规范性文件合法性的审理思路。

当然，文章也存在一定程度的局限。为避免文章主线混乱，本文专门围绕人民法院的审查难题对党政联合发文的司法审查作分析并提出方案，所提出的识别、权衡及处理流程倾向于一种司法审查视角下的人民法院的调整方法，而为综合解决党政联合发文的脱离问题，这种调整方法仅面向法院的审理过程。有关当事人如何提起党政联合发文的司法诉讼请求、如何有效证明等问题，以及有关备案审查机关如何回应司法机关的抄送、告知、司法建议等问题，本文未能进行更多阐述。为此，笔者后期将作进一步研究，以综合完善问题解决机制。

注释：

①在《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》收录的117件党内法规和规范性文件中，有56件属于党政联合发文，党政联合发文接近党内发文总量的一半;通过中国裁判文书网和北大法宝检索，2015年以前未出现“党政联合发文”的相关司法案件。

②参见《党政机关公文处理工作条例》第十七条：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

④《中国共产党党内法规制定条例》第十三条规定，制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。

⑤参见《党政机关公文处理工作条例》第十七条：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。

⑥参见刘其昌与北京市东城区人民政府信息公开案，北京市高级人民法院（2019）京行终9224号行政判决。

⑦参见楚河平与天津市北辰区宜兴埠镇人民政府房屋行政强制案，天津市高级人民法院（2019）津行申195号行政裁定，同类情形在天津市高级人民法院（2019）津行申191号、192号、193号等行政裁定中也存在。

⑧参见张有亭与丹凤县商镇人民政府行政处理案，陕西省高级人民法院（2017）陕行申472号行政裁定。

⑨参见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

⑩参见《党政机关公文条例》。其中第九条：（四）发文机关标志。由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。第九条：（五）发文字号。由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。

B11《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》规定，行政机关与同级党的机关联合行文，按照党、政、军、群的顺序排列，只能标注一个机关的发文字号。

B12参见最高人民法院（2018）最高法行申388号行政裁定、（2016）最高法行申3525号行政裁定、（2018）最高法行申798号行政裁定，以及北京市高级人民法院（2018）京行终3653号行政判决。

B13参见《中国共产党党务公开条例（试行）》第二条：本条例所称党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。

B14参见《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》第十一条：各级党委和政府办公厅（室）应当加强对本级党政机关纠正“四风”工作的督促检查，每年会同纪检监察机关对全市或者全区纠正“四风”工作情况开展联合专项检查，并向本級党委常委会会议汇报检查情况。各级纪检监察机关和组织人事、宣传、外事、发展改革、财政、审计、机关事务管理等部门根据职责分工，依法依规履行对纠正“四风”工作的管理、监督等职责。相关监督管理部门应当借助信息化技术和手段，加强对“三公”经费、会议费、培训费、差旅费、楼堂馆所建设维护经费等公务支出，以及公务用车配备使用管理、办公用房配置、党政机关物业租赁等事项的动态监督管理，实时掌握相关情况并按规定在一定范围内公开。各区各部门应当配合监督管理部门开展相关工作。

B15文件提到：创新政务报道形式。通过“深圳政府在线”“深圳微博发布厅”“深圳新闻网”等，加强与社会公众的新闻联系。实行新闻发言人发布定期化、政务微博发布常态化，保障公众知情权。鼓励媒体在重要版面和黄金时段多报道民生新闻和社会新闻。

B16文件提到：加强组织领导。成立市法治政府建设领导小组，由市长任组长，市委副书记、市纪委书记、主管政府法制工作的常务副市长、市政府秘书长任副组长，成员包括市政府分管副秘书长及市政府办公厅、监察局、人事局（市编办）、法制办以及各区政府、光明新区管委会等单位主要负责人。

B17文件提到：加强领导，完善责任。各级党委、政府及其部门要把构建和发展和谐劳动关系作为贯彻落实科学发展观、促进经济与社会发展的重要工作，主要领导亲自抓。要结合本地区、本部门实际，按照党委领导、政府实施，属地管理、部门负责以及“谁主管谁负责”的原则，采取切实有效措施，做到层层有责任、逐级抓落实。建立目标考核制度和责任追究制度，将构建和发展和谐劳动关系各项工作纳入领导班子绩效考核范围。

B18参见最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的司法解释》第一百四十九条：作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。由此可见，已有抄送告知备案机关相关情况的司法经验。

参考文献：

[1]方工.应改变党政机关联合行文的习惯做法[N].学习时报，2011-10-31.

[2]王春业，任佳佳.论多主体联合发文现象[J].广西社会科学，2012，（1）.

[3]戴加佳，宋华琳.行政规范性文件司法审查的要素分析[J].新视野，2020，（2）.

[4]徐信贵.党政联合发文的备案审查问题[J].理论与改革，2020，（3）.

[5]张力.党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析[J].中国法学，2020，（1）.

[6]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.

[7]秦前红，苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].法律科学（西北政法大学学报），2016，（5）.

[8]章志远.挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探[J].党内法规理论研究，2019，（1）.

[9]常纪文.把握好国家立法与党内法规制定的关系[N].学习时报，2014-03-03.

[10]卢超.规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能[J].比较法研究，2020，（3）.