构建新时代中国特色应急管理制度体系：基于“理念、结构、程序、保障”四维分析框架

2022-04-02张玉磊

天津行政学院学报 2022年2期

摘要：制度建设是推进中国应急管理体系和能力现代化的重要突破口，构建新时代中国特色应急管理制度体系，是一个重大的理论和实践命题。从《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》提供的分析框架可见，应急管理理念、组织结构性制度、行动程序性制度、维护保障性制度相互融合、相互补充、相互制约，共同构成了新时代中国应急管理制度体系的基本形态。应急管理部成立后，应急管理制度建设的核心议题是处理好整体性治理与专业化管理间的冲突与协调。为此，应以总体国家安全观为指导，调适以应急管理部为核心的综合性体制，形成均衡的应急管理全过程机制，提供整体性治理的合法性支持，系统推进新时代中国特色应急管理制度体系建设。

关键词：应急管理制度体系;应急管理;制度;突发事件;国家治理现代化

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）02-0044-11

一、引言：制度建设是推进中国应急管理体系和能力现代化的重要突破口

从全球范围来看，人类社会进入了风险与危机频发的阶段，机遇与风险并存的悖论使应急管理成为理论与实践的焦点。从中国国情来看，风险社会、转型社会、网络社会的共时叠加、彼此交汇和相互影响，在给社会注入不确定性的同时，也使风险和危机成为一种常态，如何“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，成为考验中国这样一个超大型国家应急管理能力和水平的重大时代命题。在极端天气越来越频发、事故灾难越来越难以预测、各类新兴风险因素不断涌现、新冠肺炎疫情仍在全球肆虐的当下，应急管理的重要性更加凸显。因此，发挥中国应急管理体系的特色和优势，推进应急管理体系和能力现代化，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，也是党和政府治国理政水平的重要体现。

党的十八大以来，党和政府从中国特色社会主义事业发展全局和战略的高度，就加强应急管理工作提出了一系列新理念新战略新要求，为实现应急管理体系和能力现代化提供了理论遵循和行动指南。特别是2018年应急管理部的成立，标志着中国应急管理事业迈入了一个新阶段。其实，新中国自成立以来，就一直致力于推进应急管理体系的转型升级：从改革开放前建立以职能部门分类管理为主、单纯注重防灾减灾的应急管理体系，到不断加强综合协调和过程管理，建立议事协调机构与临时机构以及部际联席会议，再到新时代成立应急管理部，走向全面综合统一管理，每一阶段都是对应急管理体系的创新和发展，是应急管理体系质的飞跃[1]。然而，现有应急管理体系仍然存在着条块分割、定位不清、沟通不畅、协调不力、重复建设、资源整合、技术能力不足等深层次问题[2]。因此，新冠肺炎疫情发生后，习近平特别强调，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[3]。

基于此，如何进一步健全国家应急管理体系，成为应急管理领域一个重大的理论和实践命题，而加强应急管理制度建设是该命题的重要突破口。2007年11月，作为中国应急管理基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）颁布实施，标志着中国规范应对突发事件行为基本法律制度的确立[4]，中国应急管理体系建设开始在规范化、法制化、制度化的轨道上运行，而未来如何以制度建设为中心构建新时代中国特色应急管理制度体系，并将其制度优势更好转化为治理效能，成为实现应急管理体系和能力现代化的重要抓手。高小平教授领衔撰著的《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》（以下简称“该书”），从“制度”的高度切入，以国家治理现代化为视角，揭示了中国应急管理制度创新的历程、特点、机理与走向，为构建新时代中国特色应急管理制度体系提供了重要参照。本文借鉴该书思路，构建了应急管理制度“理念、结构、程序、保障”四维分析框架，进一步探求新时代中国特色应急管理制度体系建设的主要内容与思路对策。

二、制度：应急管理研究的主维度

（一）制度与应急管理制度的界定

制度在经济社会发展中的重要性被所有社会科学所公认，特别是新制度经济学将制度在经济增长中的重要性提高到了前所未有的地位，指出制度从来不是经济增长的外生变量，而是经济增长的内在函数[5]。由于制度会在行为规范、主体激励、组织协调等方面产生巨大的价值收益，其历来是社会科学领域重要的研究议题甚至是中心问题。现代社会学先驱杜克海姆（Durkheim）将社会学看作是“关于制度的科学”，经济学一直将制度作为分析重点并发展出了制度经济学这一重要的经济学分支学科，哲学将制度作为追问、反思和辨析的对象进而产生了制度哲学，政治学将制度分析作为本学科的立身之本，公共管理学将制度视作实现有效治理的基础。从19世纪中期到20世纪20年代，制度研究一直都是社会科学研究的主导，20世纪70年代之后制度研究的价值又被重新重视。可见，制度研究贯穿于社会科学发展史的始终。

虽然制度是众多社会学科的研究对象，也是人们日常用语中频繁使用的词汇，但人们对于制度的定义莫衷一是。从词源来看，“制度”由“制”与“度”两个字组成。按照许慎《说文解字》中的解释，“制，裁也”，“度，法制也”，合在一起指“人们所必须遵循的尺度”。《辭海》则从宏观和微观两个层面对“制度”进行了解释，即宏观层面是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，微观层面是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则[6]（p.796）。然而，不同学科、不同历史时期对制度的含义有着不同的界定，其中经济学尤其是制度经济学对制度的定义影响最大。制度经济学派代表康芒斯（John R. Commons）、舒尔茨（Theodore W. Schultz）、诺思（Douglass C. North）等人均将制度定义为一种决策或行为规则，如诺思认为制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[7]（pp.225-226），该定义被学界广泛接受。

该书沿用了制度的传统概念，将制度看作是复杂和相互交错的系统中运行着的规则，是一种相对独立的治理形态，甚至是人类物质文明与精神文明之外的“第三种文明”[8]（p.1）。该书明确指出，应急管理制度是指在特定的应急管理理念指导下，以政府为主导，为应对突发事件而建立起来的组织结构、行动程序和保障体系的规则、规定、规范的总和，具体包括预测预警制度、信息管理制度、决策指挥制度、组织协调制度、行动响应制度、处置救援制度、社会动员制度等，并认为应急管理制度隶属于行政管理制度，既具有制度的一般特征，也具有应急管理的独特性，对完善和发展其他各方面的制度具有关键性影响[8]（pp.2-3）。在此基础上，该书指出当前中国应急管理制度体系以“一案三制”为核心。“一案三制”的实质是综合应急管理理论，这是对应急管理制度理论、组织结构理论的重构，是应急管理领域中的一种新的政府治理模式，是对行政管理制度理论的丰富和发展，其能够有效应对风险社会背景下和现代化进程中突发事件发生概率大幅增加的现实，合理解决了应该采用什么样的应急结构和组织规模来应对突发事件，特别是应对复合型、非典型性、非传统的突发事件问题。

（二）从制度视角研究应急管理的意义

制度同样在应急管理领域发挥着重要作用，应急管理制度是防范和化解重大风险、提高应急管理能力的基本保证[9]。习近平在党的十九届四中全会《决定》说明中指出：“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”[10]因此，制度已经成为研究应急管理的重要视角，并形成了基于宏观社会制度与组织研究的制度治理模式。该书甚至指出应急管理制度理论正在成为公共管理学的重要分支，并正在发展成为一个相对独立的学科[8]（p.13）。

根据制度变迁理论，制度是客观的、历史的和不断变化的，其遵循一定的路径依赖。同样，应急管理制度也是在应急管理实践中不断积累经验，并将经验逐步以制度化形态固定下来的结果。该书将新中国成立以来应急管理制度体系建设划分为“单一灾害管理+人民战争”（1949-1978年）、“枢纽机构抓总+部门协调机制”（1978-2006年）、“枢纽机构抓总+部门协调机制”（2006-2018年）和面向新时代的全面综合统一的部门管理（2018年之后）四个阶段，并重点分析了应急管理部组建后应急管理制度建设状况和变革趋势[8]（pp.25-41）。在应急管理制度演化过程中，重大突发事件往往成为推动应急管理制度变革的“政策窗口”和关键节点。如2001年“9·11”恐怖袭击事件促使美国进行应急管理的综合化改革，即在联邦紧急事务管理局的基础上组建了国土安全部;2003年“非典”疫情促使中国形成了以“一案三制”为核心的应急管理制度，同时推动了政府信息公开制度和官员问责制的产生和发展。目前全球肆虐的新冠肺炎疫情成为检验世界各国应急管理制度优势和治理效能的试金石，也必将推动全球应急管理制度尤其是公共卫生应急管理制度的发展完善。

新中国成立以来尤其是改革开放之后，中国坚持以制度应对风险和危机，把加强应急管理放在国家制度和治理的大系统中，构建了应急管理的制度优势。然而，当前的应急管理制度建设仍然不能满足应急管理实践发展的需要。例如，虽然中国在此次新冠肺炎疫情防控中相比国际上其他国家取得了较好的效果，彰显了中国特色社会主义应急管理制度的巨大优势，但在疫情防控初期存在的地方政府准备不充分、政府内部关系不顺、法制不健全等问题，说明中国应急管理制度仍存在很多不足。因此，加强应急管理制度建设，是未来一段时期推进国家应急管理体系和治理能力现代化的重要任务和主要抓手。该书高屋建瓴地把握了制度在应急管理中的重要性，认为应急管理制度对于完善和发展其他各方面的制度具有关键性影响，是产生与提升应急管理效能的逻辑起点[8]。由此可见，作为实现应急管理治理体系和能力现代化的核心要素，制度理应成为应急管理研究的主维度，唯此才能准确把握应急管理变革的历史进程与发展趋势。

三、分析框架：理念、结构、程序与保障

依据权变理论观点，受政社关系、经济结构、社会转型、传统习惯等各种因素影响，一个国家的应急管理制度会处在不断变动的状态中[11]。目前，学界主要从应急管理体系的宏观视角、应急管理体制的中观视角、应急管理机制的微观视角，对中国应急管理制度的发展历程和核心内容展开了研究。该书另辟蹊径，依据制度的实质，围绕应急管理权力的分配与运作，将应急管理制度分为结构化形态和运行化形态，提出了应急管理制度的理念、组织结构性制度、行动程序性制度、维护保障性制度的“四维立体模型”[8]（pp.3-7）（参见图1）。“四维立体模型”为分析应急管理制度提供了一个基本的分析框架，本文以此为借鉴，结合中国应急管理体系的发展历程，构建基于“理念、结构、程序、保障”的四维分析框架，以厘清应急管理制度的深刻内涵和核心内容，找到構建新时代中国特色应急管理制度体系的方向路径。

（一）理念：应急管理制度建设的统领

理念是行动的先导，也是制度建设的灵魂。所谓制度理念，是一系列关于制度的假设、认知、价值、信仰的总和，其在制度设计与实践中发挥着先导、影响和推动作用。应急管理理念是应急管理制度建设的统领，它决定了应急管理制度的基本特征和发展方向，应急管理理念的创新必然会导致应急管理制度的变革。纵观世界各国各个发展阶段的应急管理制度可以发现，其均是当时特定应急管理理念指导下的产物。新中国成立以来，在应急管理实践的推动下，我国的应急管理理念不断发展变化，特别是2014年总体国家安全观被提出后，应急管理理念逐步走向成熟，制度结构层面也开始发生新的变化，应急管理部的成立就是新应急管理理念引领的价值和制度结构变迁的必然结果[12]。

具体来讲，中国应急管理理念的变化主要经历了从“单灾种”“重应急、轻预防”的分散化理念，到预防为主、标本兼治、综合治理的整体性理念，再到总体国家安全观的嬗变。新中国成立之初，我国应急管理的重心是防灾减灾、抗灾救灾，尤其是全力应对自然灾害，因而很长一段时期的应急管理理念是“抗灾救灾与生产相结合、与经济社会发展相统一”。在该理念指导下，我国将自然灾害纳入国民经济和社会发展规划，以减轻自然灾害风险、增强抵抗自然灾害能力，由此构建了“减、防、抗、救”相结合的应急管理制度体系。2003年“非典”之后，我国应急管理理念发生了质的变化，实现了从单灾种、重事后应急、单纯依赖政府向“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”[13]的转变，在此理念指导下，国家建立了以“一案三制”为核心的应急管理制度体系，产生了较好的实践效果。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，党的十九大对坚持总体国家安全观作出了全面部署。总体国家安全观主张从系统、全面、整体的视角认识应急管理，将应急管理作为核心内容纳入国家安全的范畴，并将应急管理的本质界定为公共安全治理，这是对新中国成立以来应急管理理念的继承和发展，是对应急管理制度化最新、最重要的确认。总体国家安全观成为现阶段应急管理制度建设的指导理念和根本遵循，中国由此进入了总体国家安全观指导下的应急管理制度建设时期。

（二）组织结构性制度：应急管理制度建设的基础

该书将应急管理组织结构性制度看作是应对危机的管理制度体系中组成机构的规定以及机构之间职责划分和相互关系的规定，也称其为体制性制度[8]（p.4）。组织结构性制度主要涉及应急管理组织的结构形式及其职能配置，体现为具有不同职责权限的应急管理机构所组成的静态框架结构。从某种程度上讲，应急管理组织结构性制度就是应急管理体制，其核心内容涉及应急机构设置是否合理、应急职能定位是否准确，是应急管理制度建设的基础。目前我国应急管理体制呈现“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的特征，这些特征充分体现在《突发事件应对法》对应急管理组织结构性制度的15个大项规定中，即统一领导制度、应急管理机构设置制度、综合协调制度、突发事件分类管理制度、突发事件类别确认制度、突发事件分级负责制度、突发事件级别确认制度、突发事件属地管理责任制度、值守应急制度、综合性专职应急救援队伍制度、专业性专职应急救援队伍制度、兼职应急救援队伍制度、志愿者应急救援队伍制度、军队参加突发事件的应急救援和处置制度以及国际合作与交流制度[8]（p.5）。

该书将中国应急管理组织结构性制度的变化趋势归纳为综合化，即由专门的部门或机构应对单一灾害管理过渡到综合应急管理[8]（p.25）。具体来讲，中国应急管理组织结构性制度的发展经历了四个发展阶段。第一阶段（1949-1978年），形成了以分类管理为主的应急管理体制，即按照突发事件类型设置职能部门，不同职能部门负责应对不同类型的突发事件。第二阶段（1978-2003年），在强化分类管理的基础上，恢复或新设了大量应急管理议事协调机构，这些机构的设置促进了应急管理协调，但同时也造成了机构臃肿、人浮于事、工作效能低下的弊端。第三阶段（2003-2018年），形成了以“一案三制”为核心内容的现代化应急管理制度体系，精简了各类“功能型”应急管理议事协调机构，具有综合协调职能的应急管理办事机构迅速发展，特别是从国务院到各级政府办公厅、办公室设立了专职应急管理的综合协调机构——应急办。同时，由主管部门牵头、以自愿合作为基础的部际联席会议制度常态化，并在跨区域、跨部门应急管理协调中发挥重要作用。第四階段（2018年之后），为进一步加强应急管理的综合协调，提高应急管理的专业化程度，2018年国家组建了应急管理部，并加强了党对应急管理工作的统一领导，“党政同责、一岗双责”成为应急管理工作的基本原则。

（三）行动程序性制度：应急管理制度建设的动力

应急管理行动程序性制度是将应急管理组织结构所具有的职能落实到位的途径和保障，其与应急管理的实际操作紧密相关，在很大程度上决定着应急管理目标能否实现。因此，该书将应急管理行动程序性制度看作是应急管理行动的措施、流程、方式等方面的规定，是关于应急管理的一种方法性制度，核心内容是对应急管理机制的规定。该书归纳了《突发事件应对法》中与行动程序性制度相关的规定，主要包括应急预案制度、监测预警制度、救援制度、恢复重建制度、风险评估制度、社会动员制度、社会矛盾纠纷调解制度、信息收集与报告制度、责任追究制度[8]（pp.5-6）。

在应急管理机制的诸多规定中，全过程机制是最核心的内容。按照应急管理生命周期理论，作为复杂适应系统的应急管理是由不同阶段组成的动态的连续管理过程，每一个阶段都有特定任务、管理重点及应对措施，并在应急管理过程中均发挥着重要作用，任何一个阶段缺失、弱化甚至被忽视，都可能导致应急管理实践的失败，因而该理论主张对突发事件实施全过程管理。美国联邦紧急事务管理局早在1979年就提出了全过程的应急管理范式，指出应急管理活动贯穿舒缓、准备、响应、恢复四个阶段，这四个阶段构成了应急管理循环往复的过程。目前中国在应急管理制度建设中也强调应急管理的全过程机制，主张摒弃以往重“事后被动治疗”轻“事前主动预防”的做法，加强对应急管理中每个阶段的管理，但全过程机制的不均衡问题依然十分突出，主要表现为：忽视风险预防与减缓;削弱监测的动态性、持续性与跨阶段特征;割裂预警与其他响应机制的衔接关系;低估社交媒体条件下的舆情回应;缺乏有效的学习机制[14]。

在现代化的应急管理行动程序性制度中，除了应急管理的全过程机制，还包括责任共担的参与机制、分级响应机制、协议互助机制、对口支援机制、信息疏导机制、教育培训机制和应急联动机制等[15]（pp.44-52）。贯穿应急管理诸多机制的一个主线，就是应急管理协调机制。中国应急管理协调机制建设经历了从主要依靠政府系统内部自上而下的行政权威，到设置议事协调机构、建立部际联席会议制度的转变，协调方式和手段越来越多元和丰富。该书也将中国应急管理行动程序性制度的变化趋势归纳为协同化，即不断加强应急管理机构与其他部门之间的协调制度建设[8]（p.25）。

（四）维护保障性制度：应急管理制度建设的保障

应急管理尽管是一种非常态管理，但也必须遵循相关法律法规，在法治轨道上运行，因而维护保障性制度是实现应急管理目标、推动组织结构性制度有效发挥职能、促进行动程序性制度运行顺畅的保障。该书将应急管理维护保障性制度看作是为应急管理有序运行提供财政、物资、监督等方面保障的规定，并指出其作为一种服务性制度，主要用于保障应急权力的合理配置和有效运行，不但独立于既有结构性体制和运行性机制，同时自身具有结构性体制和运行性机制的要素[8]（pp.6-7）。一般来讲，应急管理维护保障性制度可以分为两类：一类具有灵活性的政策形式，主要是为了解决应急管理组织结构性制度与行动程序性制度调适能力不足的问题;另一类具有稳定性的法制形式，主要是为了保持应急管理组织结构性制度与运行性制度的权威性[12]。为使政策形式的制度具有更强的稳定性、持续性和权威性，在应急管理中发挥更大作用，通常会将其转化为应急管理的法制形式，即定型为法律而获得法的形态。

目前，中国应急管理的维护保障性制度建设取得了巨大成就，该书归纳了《突发事件应对法》中包含与之相关的规定有22个大项，并指出其总体演化趋势是通过增强应急管理制度的权威性、枢纽性、专业性，促进应急管理制度与行政管理制度的融合[8]（p.25）。总体来讲，我国应急管理法制呈现基本立法与专门立法相结合的立法特征，其中《突发事件应对法》作为基本立法，对应急管理领域的共同问题作了较为系统、全面的规定，为应急管理提供了基本法律依据。《突发事件应对法》之外存在大量分散的、应对特定类型突发事件的专项立法，以实现应急管理法制统一与特别应对相平衡。然而，目前我国应急管理维护保障性制度仍然不够健全，许多法律法规还需要进一步制订修订，如应急预案组织间协作程度较低和可操作性不强、《突发事件应对法》与《传染病防治法》关于疫情信息发布的规定存在冲突、公共危机愈益具有的跨界属性彰显了府际协同法制建设的滞后等。特别是当前的应急管理维护保障性制度是与“一案三制”应急管理体系相配套的，其遵循的是单灾种、分部门的立法模式，主要针对单一应急主体的立法，缺乏府际协同的法律法规。既有法律对应急管理中的府际协同缺乏实施细则，对各级政府和部门的权责规定不明确。例如，《突发事件应对法》以及相关法律法规对府际协同多是模糊的原则性规定，责任划分、职能界定等随意性较大，《立法法》也没有明确府际间协议的法律地位和效力。另外，地方性、部门性的法律法规大都是由各地、各部门从本区域或本部门的角度出发针对特定类型的突发事件而制定的，存在诸如多头管理、职责模糊、交叉重叠、衔接不畅等问题。因此，如何加强应急管理中府际协同的法律规定，是今后应急管理维护保障性制度建设的重要内容。

综上所述，中国应急管理制度发展遵循制度演化的一般规律，是一个适应性学习和持续更新的过程，其在继承制度传统和应对重大突发事件的双重驱动下不断“补短板、堵漏洞、强弱项”，是对中国应急管理体系变革做出的系统化的制度性回应。在应急管理制度体系的“四维立体模型”中，应急管理组织结构性制度、行动程序性制度、维护保障性制度在一定的应急管理理念指导和统筹下，既是相对独立的子系统，又是一个有机整体，其中理念是统领，结构是基础，程序是动力，维护是保障[12]，四者相互融合、相互补充、相互制约，共同构成了新时代中国应急管理制度体系的基本形态。

四、整体性治理与专业化管理：应急管理制度建设的冲突与协调

近年来，国家领导人的重要讲话和中央全会的公报均强调通过加强应急管理制度建设，推进国家应急管理体系与能力现代化。然而，应急管理制度建设是为实现理想的应急管理状态而不断探索和实践的过程，其不能仅仅停留在政治承诺层面，而应结合中国情境进行顶层设计和微观行动，以弥合当前应急管理制度需求与供给不匹配的“鸿沟”。该书运用制度演化理论，重点论述了中国应急管理制度变革的方向问题，特别指出应急管理部成立后中国特色应急管理制度体系建设的核心是处理好应急管理整体性治理与专业化管理的冲突与协调[8]（pp.42-53）。

自1979年美国成立联邦应急管理局并将应急综合管理制度化之后，综合化成为世界各国普遍采用的应急管理模式。纵观中国应急管理制度的建设和发展历程，其与党和国家机构改革的进程是一致的，即在专业化管理基础上不断推进整体性治理变革[8]（p.101）。从单灾种、部门应对的传统应急管理体制，到设置应急办、专项指挥部，再到现在的应急管理部，政府应急管理的整体性权力和全面应对各类突发事件的能力得以逐步提升。高小平是国内较早提出应急管理向综合化、整体性方向发展的学者，在其丰富的应急管理思想中，最具代表性的部分就是应急管理的整体性思维。早在2007年，其发表的《综合化：政府应急管理体制改革的方向》一文就在学界产生了较大影响，其中提出的“我们要提高应急管理综合化程度，需要根据整合资源、降低成本和提高效率的要求，改革行政管理体制，减少专业管理部门，推行‘大部委制’，组建专门的应急管理职能机构”[16]构想，与2018年国家组建应急管理部的思路与举措高度一致，其思想的前瞻性和战略性由此可见一斑。

尽管整体性治理已经成为中国应急管理制度建設的基本方向，但我们也应对其进行深入、冷静的思考，因为整体性治理与专业化管理就像硬币的两面，不能顾此失彼。该书注意到了这一问题，强调应从国家治理和政府治理现代化的视角，直面应急管理整体性治理与专业化管理之间的协同和冲突，并确定各自的边界和处理好二者的关系[8]（p.42）。其实，从各国应对突发事件的实践来看，应急管理整体性治理与专业化管理之间的关系，类似于管理学大师赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）所说的“行政谚语”中的行政原则①，二者之间存在巨大的张力。为协调应急管理整体性治理与专业化管理之间的冲突，该书从两个方面提出了建议：一是应急管理整体性治理的必要性与边界，提出应全面加强党对应急管理的统一领导、提升专门应急机构的综合化水平、构建共同责任主体、形成多元化救援体系、坚持属地管理为主原则;二是应急管理专业化管理的逻辑与行动，强调要重视应急管理的“两个积极性”、专业应急力量的技术性以及应急管理的信息共享、责任界定、方法创新等[8]（pp.47-53）。

基于此，应急管理制度建设既需要强调应急管理所具有的整体性治理特征，又不能忽视专业化管理，二者不可偏颇。2018年后，应急管理部门牵头组织的多主体应急管理协同网络的形成，既强化了应急管理整体性治理的发展趋势，应急管理体制实现了从“综合协调”到“统一指挥、权责一致、权威高效”的转变[17]，又提高了应急管理的专业化管理水平，以更加集成的方式通过职能重组实现了从多部门协同应对向更加专业化与职业化的转变[18]，从而在应急管理综合协调和分类管理之间达到了一种合理平衡，实现了整体性与专业性的有机统一。然而，虽然应急管理部成立后应急管理在行政地位、部门重组、技术创新、治理流程、队伍建设等方面，均表现出了许多新的变革特征[19]，也进一步强化了应急管理的综合协调职能，但应急管理部将各种应急力量和资源整合到一个部门，其在应对专业化、技术性很强的突发事件时缺乏足够的专业技能和资源。因此，应急管理部成立后应急管理制度建设的重点，应是在坚持整体性治理变革的同时，不断提高专业化水平，真正实现二者的融合统一。

五、系统推进：新时代中国特色应急管理制度体系建设的具体路径

新时代更加复杂的风险环境、愈益不确定性的公共危机和日益强烈的公共安全需求，决定了应急管理体系必须通过不断的制度创新进行回应。为此，应以构建新时代中国特色应急管理制度体系为目标，以整体性治理与专业化管理有机融合为导向，从应急管理理念、组织结构性制度、行动流程性制度、维护保障性制度四个方面系统推进，真正将中国特色的应急管理制度优势转化为治理效能。

（一）应急管理理念：以总体国家安全观指导应急管理制度建设

任何制度都是一定理念指导下的产物，制度变革就是理念演变的结果。总体国家安全观是在政治和行政管理制度顶层设计愈发明确的背景下，立足新时代中国国情和公共安全特点而对公共安全治理体系进行的顶层设计，目前已成为党治国理政的重大战略指引。总体国家安全观主张统筹内部安全与外部安全，将应急管理纳入国家安全治理的范畴，大大拓展了公共安全的内涵和外延。2015年制定的《国家安全法》是比《突发事件应对法》位阶更高的法律，它以法律形式确立了总体国家安全观在公共安全治理中的指导地位，成为新时代中国应急管理制度建设的指导理念。

作为一种全新的应急管理理念，总体国家安全观为应急管理制度建设提供了自上而下的动力，也有利于应急管理制度的整体改革。借鉴美国经验，现阶段应对公共安全治理与应急管理进行相对的制度整合，这样既可以加强对恐怖主义、金融危机、信息安全等新兴风险的应对，也不会削弱在自然灾害、事故灾难、公共卫生等方面具有的优势[20]。因此，以总体国家安全观指导应急管理制度建设，就要按照相对整合的思路，将应急管理体系涵盖于公共安全治理体系之中，同时保留应急管理体系的独立性。为此，党和政府应将应急管理制度建设纳入公共安全治理的框架下，坚持以人民为中心，以满足人民日益增长的公共安全需要为目标，以整体性思维协调复杂的应急管理关系，从公共安全治理全局的战略高度审视应急管理制度建设，从美好生活需要与公共安全过程的角度拓展应急管理研究议题[18]，通过制度、政策和管理的创新统筹公共安全和社会发展，有效整合应急管理中政府内部纵横向结构关系以及重新定义党政军三大体系和政企社三大部门的结构关系，重构应急管理内外部流程，构建全灾种、全过程、全主体参与的应急管理体系，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的应急管理新格局。

（二）组织结构性制度：调适以应急管理部为核心的综合性体制

当前中国应急管理组织结构性制度的最大变化就是组建了应急管理部，开始建立一个由强力核心职能部门总牵头、各相关职能部门协调配合的应急管理体制[21]，这是应急管理整体性治理变革最重要的体现。然而，虽然很多国家已经在公共管理领域开展了整体性治理探索，但其实施效果并不明显，甚至被看作是“花架子”，其原因在于政府的组织结构在当前以及未来很长的时间内依然是科层制，整体性治理尚未找到一种恰当的组织载体去实现，这是一个绕不过去的坎[22]。同样，通过整合与应急管理相关的11个职能部门和议事协调机构的13项职责组建起来的应急管理部，必然会与既有的应急管理制度体系产生冲突与断裂，如何衔接、兼容同其他制度的关系，妥善处理整合后各部门的人事变动、岗位调整、职务晋升等利益问题，以及如何在牵头协调其他同级部门时获得制度化授权和足够的权威，都是亟待解决的棘手难题。因此，如何调适以应急管理部为核心的综合性体制，成为新时代应急管理组织结构性制度建设的关键。

具体来讲，应急管理组织结构性制度改革可以采取以下措施。一是加强党的领导。在应急管理工作中严格贯彻“党政同责、一岗双责”的基本原则，并依据《国家安全法》将作为党的机构的国家安全委员会设置为应急管理的常设领导机构和最高领导机构[23]，以加强党对应急管理工作的统一领导。二是强化应急管理部的权威。应急管理部的职责定位是统筹协调整个应急管理工作，是应急管理领域规格最高、最具权威的综合协调机构。因此，应强化应急管理部的权威，明确应急管理部职能，合理划分应急管理部与各相关机构的职责，强化应急管理的统一指挥与协调联动功能，这也是中国“举国体制”和社会主义集中力量办大事优势的具体体现。三是赋予地方政府更多权责。作为单一制国家，中国的央地关系在信息、资源、权责等方面的非對称性是一种常态[24]，地方政府在应急管理中的自主权较小（武汉市政府在新冠肺炎疫情防控初期应对不力与此有一定的关系），在遵从中央绝对领导下仅享有有限的决策自主权。基于此，应按照“分级负责”原则，赋予各级地方政府统一领导、分类管理、综合协调的权力;并依据“属地管理为主”原则，进一步推进应急管理重心下移，遵循“能放就放”的原则，依法赋予地方政府在应急管理中更多的自主权，如疫情信息发布权、决策处置权、应急指挥权等[25]。

（三）行动程序性制度：形成均衡的应急管理全过程机制

随着应急管理理论和实践的发展，我国理论界和实务界对应急管理全过程机制的认识不断深化，开始由以前的重事后响应轻事前预防，向预防与响应并重转变，并通过防范化解重大风险攻坚战、强化源头治理、建立自然灾害和事故灾难调查评估制度等措施，不断推进应急管理全过程的均衡发展。然而，多年来中国应急管理体系和能力建设存在的最大问题仍然是全过程机制的不均衡。因此，新时代应急管理行动流程性制度的建设目标，就是针对当前应急管理过程中的薄弱环节，科学设计应急管理流程，构建运转高效、反应快速、规范有序的应急管理行动体系，为实现应急管理全过程均衡提供有力的制度保障。

为建立均衡的全过程机制，应重点采取以下措施。一是在舒缓阶段应重点加强风险监测预警系统建设。主要是建立风险评估机制，通过风险评估及时排查各领域潜在的风险源，从源头上预防各类突发事件的发生，实现突发事件的源头治理。二是在准备阶段应重点优化应急预案制度。应急预案作为应对突发事件的原则方案和操作指南，其质量高低直接决定了应急管理的成效。针对当前应急预案缺乏可操作性和相互间缺乏衔接、协同不足的问题，应建立应急预案审查制度，提高应急预案内容的针对性，并通过建立相互衔接的制度框架、扩大多元主体参与、加强应急预案演练等方式，提高应急预案的可操作性和协同性[26]。三是在回应阶段应重点提高应急处置的科学化水平。充分运用大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能等技术，提高应急处置的科学化、智能化、精细化水平。如在网格化治理中充分利用大数据技术，通过构建社会综合治理服务平台、突发事件应急管理系统、全面多级的综合信息系统等措施，对网格化治理进行深度整合[27]。四是在恢复阶段应重点建立应急学习制度。学习反思是应急管理全过程机制的重要一环，其有利于吸取应急管理的经验教训，并对先前治理活动和现有制度安排进行重新审视[28]，但其也是最容易被忽视的一环。为此，要建立善后学习制度，及时汇总分析每次突发事件的经验教训，并使这些经验教训能够得到深度扩散，提高学习效果。以上行动流程性制度建设有利于形成贯穿全流程的应急管理闭环，从而在最大程度上实现应急管理全过程均衡。

（四）维护保障性制度：为应急管理整体性治理提供合法性支持

维护保障性制度建设的核心是通过制度赋能和政策赋能，建立与应急管理整体性治理相适应的制度体系。因此，当前维护保障性制度建设的目标，是针对存在的府际协同合法性不足、应急物资储备整合不力等问题，为应急管理整体性治理提供充分的合法性支持。为此，在法律层面，应加快应急管理法律法规的制订修订工作，完善以《突发事件应对法》为基础的应急管理法律体系，推动《应急管理法》《自然灾害防治法》《安全生产法》《传染病防治法》《应急救援组织法》等专门法律的制订修订，形成包含基本法律、部门法律、专门法律在内的应急管理法制体系[12]。在政策层面，构建系统性的应急管理政策体系主要包括三类途径：一是建立明确的区域间应急资源共享与补偿的权责机制，将对口支援机制制度化;二是优化应急物资储备方式，完善应急物资储备制度，推进应急资源的整合，形成统一的信息、指挥、救援队伍和物资储备系统;三是按照权责对等原则，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，明确部门职责和责任主体，并在此基础上建立应急管理问责清单，形成有效的应急管理问责机制。

注释：

①西蒙在其《管理行为》一书的“行政谚语”一文中，从两个方面对传统公共行政学范式进行了批判，其中之一就是对古利克、厄威克等人所提出的行政原则的批判：流行的行政原则有一个致命弱点，即它们犹如谚语那样，总是成对出现，无论对哪一原则来说，我们差不多都能找出一个看来同样有道理、同样可以接受的原则。参见西蒙：《管理行为：管理组织决策过程的研究》，北京经济学院出版社1988年版，第21—36页。

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[10]习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2019-11-06.

[11]Kathleen Tierney.Disaster Governance：Social，Political，and Economic Dimensions [J].The Annual Review of Environment and Resources，2012，（1）.