重构“双轨”：乡村治理的结构调适与运作逻辑

2022-04-02张贯磊

天津行政学院学报 2022年2期

摘要：实现城乡社区与分散个体的对接，是基层社会治理的重要命题。在当前的社会治理情境中，高度行政化的村两委人员采用直接治理的方式，实現与社区居民的对接，形成了基层社会治理的单向式结构。此种治理方式，不仅增加了基层社会治理成本，也极为容易激化干群之间的矛盾。为此，村干部通过社区内各类中间群体，延长了社区治理结构的层级链条，并在微观层面建构了社区共同体，形成了乡村治理结构的中间层级与缓冲地带。在此过程中，社区的治理方式由直接治理转变为了间接治理，基层社会的“双轨”治理体制也得以重塑。

关键词：社区治理;陌生化社区;双轨体制;乡村振兴

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）02-0055-10

乡村社会的治理有效，是实现乡村振兴的重要基础，也是国家治理体系和治理能力建构的重要组成部分。近年来，党和政府颁布了包括乡村振兴战略在内的一系列文件，着重强调了乡村社会治理体系在社会整体性发展以及实现“两个一百年”目标中的重要作用。但在日常的乡村社会治理实践中，无论是社会治理的理论研究者还是基层社会的实践者，对于社会治理的结构以及治理基础所发生的变化都存在着较大的争议。特别是在大流动社会，国家能否实现对基层社会差异化个体的直接治理，更是存在着争论。为此，本文尝试从基层社会治理结构的变化层面来解释乡村社会治理体系的建构逻辑，以期能够更加深刻和系统地把握社会治理的总体变迁逻辑。

围绕着基层社会治理的结构性变化，本文从乡村社会治理的基础变化入手，基于基层治理的人口流动、社会基础以及治理方式等层面的变化，指出已有的国家直接对接个人的单向治理方式与大流动社会的治理需求之间存在着较大的张力。据此，本文提出了一个核心观点：乡村社会治理结构需要寻找社会治理的“中间群体”，重塑基层社会治理结构的“中间层级”，以便实现政府在基层社会的治理意图和社区群众各种诉求的向上反馈。

一、双轨政治与单向治理：乡村治理结构的多重解读

（一）双轨政治的理论传统

对中国农村社会的双轨治理结构进行分析，始终绕不开两个理论传统。一是费孝通所提出的“双轨政治”，即“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来还自如的双轨形式”[1]（p.147）。这一理论传统打破了我们过去的“王权政治”的说法，提出当乡村社区中存在的士绅群体将政府的各项命令传递到基层社区时，能够使其更好地契合地方社会的需要，并且将基层社会的意见反馈给政府。此时，县下的正式治理和以士绅作为主体的非正式治理构成了“双轨政治”的主要类型。二是韦伯所提出的皇权治理的有效性问题。在韦伯看来，中国社会以皇权为代表的正式行政权力只有在城市辖区内有较强的约束力，在延伸到乡村社会之后，皇权所形成的政治权威就会丧失殆尽。此时，士绅等群体作为乡村社会的权威引领着基层的自治[2]（p.140）。无论是费孝通还是韦伯，都注意到了基层社会治理中存在着双重治理力量，而不仅仅是单一的王权治理[3]。而后，温铁军、秦晖等学者通过对“皇权不下县”展开更为详细的论证，进一步丰富了双轨政治的内涵。

双轨政治体现了中国传统社会中基层治理的理想图示，它主要包含四个层面的内涵。其一，皇权止于县，县下无行政。在传统社会，中央政府对地方社会的治理，主要以间接治理的方式进行。中央所派遣的官员只是到县这一治理层级为止，地方社会的治理主要由士绅精英等群体来负责。此种治理范式，既满足了中央对地方的治理需要，考虑到了中央治理地方的成本，也兼顾了地方社会的自治需求。其二，双轨政治是一个上下相通、有来有往的治理通道。中央政府的命令以士绅精英为载体传递到基层范围内，同时，地方的治理需求也通过地方精英反馈给中央政府[4]。其三，地方社会的士绅等精英群体，依赖自身在乡村社会的权威，实现了非正式的治理。士绅等精英群体经由乡土社会的默会规则，实现了对乡村社会人际关系网络的高度嵌入，且依赖这种人际关系网络实现了乡村社会的高度动员。其四，按照杜赞奇的划分，士绅等精英群体的角色多样，在乡村社会内发挥着多种作用。他们呈现出了赢利型经纪和保护型经纪等多重面向[5]（pp.157-158）。

（二）双轨政治与治理“接点”

双轨政治的本质是在政府对基层社会的治理过程中，建构起治理的中间环节，也就是在国家和社会之间形成“治理接点”。此时，治理的中间接点，可以表现为具体的制度层级，也可以表现为治理的中间群体。

在对双轨治理体制进行更深层次的分析时，徐勇基于对群体性社会事件的考察，提出了“接点政治”的概念，将县作为中央与地方、权力的运作和监控的“接点”[6]。县作为行政权力的边缘地带以及基层社会的前沿地带，其社会矛盾与社会问题极容易集中爆发，因此县成为行政体制结构与基层社会结构的一个重要“接点”，也是分析基层社会治理的重要场域。更进一步地，刘锐和袁明宝将基层社会的治理“接点”从县域空间缩小至村组两级组织。他们认为后税费时代的基层社会治理，已经由原先的间接治理结构转变为官僚体系直接对接基层个体的直接治理结构，继而提出重塑基层社会治理的中间层级[7]。熊万胜在考察自然村组时，提出了基层社会治理的效率问题，也指出自然村组在基层党组织和民众之间具有的重要联结作用[8]。此外，徐明强、许汉泽等人将基层社会的村民评议制度作为治理的中间层级，指出了这一中间层级在国家正式权力与农村内生秩序之间的融合作用，推进了基层社会的有效治理[9]。实质上，在现代社会，自然村组已经不仅仅涉及基层社会的治理效率问题，更牵涉到国家政权在基层社会的建设以及它与基层社会的有效对接问题[10]。

治理的“接点”在基层社会也可以表现为具体的群体，按照治理主体的不同，可分为党政科层组织中的治理主体、乡村社会中的精英群体、城乡社区内的小组长以及志愿者等。谢小芹通过分析扶贫体系中第一书记的角色，发现嵌入村级组织的第一书记实现了国家权力与基层社会的有机联系，重塑了“国家—基层组织—社会”的三边关系[11]。然而，第一书记作为治理体系中的中间层级，在向上级争取资源的过程中，也形成了基层社会自治组织对上级政府的资源依赖，消解了基层社会的自治功能。刘建生、涂琦瑶、施晨也对精准扶贫过程中的第一书记进行了研究，他们认为第一书记及驻村工作队同村两委建构了贫困治理中两股不同的力量。第一书记主要代表着以国家为主的治理力量，在村域范围内发挥着争取资源的作用，从而增强乡村社区向上争取资源的能力;村两委代表的是村域范围内的基层治理力量，通过默会规则动员乡村社区的熟人来促成资源的落地[12]。李壮、李亚雄认为，第一书记和村两委实质上是分别从国家与基层社区两个层面，建构起了村域内的“双轨双层”治理力量，完善了乡村社会治理体系[13]。与之不同的是，赵晓峰、魏程琳在分析村民小组长等群体的功能时，也指出激活村民小组长等中间群体在社会治理体系中的角色功能，重构基层社会中的“国家-社会”关系，有利于消解基层社会的治理矛盾[14]。此外，亦有很多学者在对基层社会治理中的农村灰色势力、志愿者[15]等群体进行分析时，指出了他们在社会治理中所具有的中介作用。

（三）双轨政治与单向治理

双轨政治是传统社会的治理方式，且这一治理的范式一直延续到我国单位制的消解。在城乡社区中，由于单位制的建立和解体，我们经历了国家力量在乡村社会的高度介入、突然退出的过程。单位体制或者农村的公社体制，一直是国家政权渗透到基层社会的重要触角。单位体制的重要作用，在于将社会中分散的个体纳入集体之中，从而降低国家的治理成本，提高社会治理的效率。同时，基层社会的诸多意见也可以通过单位体制反馈给政府[16]。因此，单位体制集资源分配、人员治理、社会保障、意见反馈等多种功能于一体，成为国家和个体之间的连接点[17]。可是伴随着工业化、市场化和城市化进程的展开，单位体制已经不能适应社会发展的需要，逐渐走向解体[18]。国家又形成了直接面对个体的治理形势，即从双轨政治时的间接治理转变为单向治理中的直接治理。

伴随着农村社会的税费改革，国家力量从乡村社会直接退出，造成了乡村社会的“权力真空”。当国家力量再度介入到乡村社会时，它借助技术、行政等多种治理手段，实现了对乡村社会的直接干预。然而，乡村社会的默会规则与国家力量的介入方式，总是难以很好地耦合在一起。所以，诸多乡村地区发生了国家的行政力量对乡村社会治理规则的直接改造。同时，乡村社会自治组织内的村干部也高度行政化，被吸纳进入国家的行政科层体系，成为政府在基层社会的权力触角。此时，乡村社会的治理就呈现出单向度特征。

二、乡村社会单向治理的经验呈现

社区是我国基层社会治理的基本单元，实现对差异化个体的有效联结，是当前基层社会治理的重要目标。当前，社会转型速率加快，给基层社会治理带来了诸多难题。城乡社区人口的快速流动，使社区的人口结构以及随之产生的需求结构极具差异性表征，增加了基层社会治理的难度。人口结构的变化，也使得社区治理的方式发生了变化。总体来说，在当前的乡村社区治理形势下，单向式治理的存在基础与治理不足表现为以下方面。

（一）治理基础的陌生化

朝夕相望、守护相助的生活形态，产生了传统乡土社会的熟人关系网络。在熟人社会中，基于人们约定俗成的生产和生活规范，便可形成乡土社会的秩序。然而，在步入近代社会之后，城乡社区的关系形态却逐渐走向了陌生化，原有基于生产关系生成的社会规范也难以适应现代社会的需要。为此，乡村社区的干部只能依赖单向的治理结构实现对个体的治理。具体到上海市秦镇的华村①来说，单向治理的社会基础陌生化呈现为乡村社区居民之间关系的陌生化与干群之间关系的陌生化。

首先，乡村社区居民关系呈现出了陌生化形态，开起门来过日子的生活状态逐渐转变为半开着门过日子，甚至是关起门来过日子。例如，秦镇华村拥有1600余户居民，共5430人，其中外来人口2300人，呈现出了“人口倒挂”现象。本地村民以王、李、庞等姓氏为主，还有张、周等姓氏，但后者的人数不多。姓氏的庞杂，使得村内的家族力量较为分散，难以形成积极有效的团结。在新中国成立之后的一段时间，各个姓氏之间为了争当队长，“相互举报，谁也不信服谁，所以华村的队长一直处于频繁更换的状态”②。之后，随着上海各个区的开发，华村本地人多数外出去镇里或者区里工作，形成了“两栖”式的工作生活状态，即白天开车去市区或者临近的区镇上班，晚上开车回社区居住。此种工作和生活的方式，造成了本地人之间关系的进一步疏离。

案例1：张某，华村村民小组2组小组长。在对村民小组各个家庭的信息进行数据收集时，张某指出：“我当村民小组长有10多年的时间了。之前这个村民小组的每一家每一个人我都是非常熟悉的。谁家里有点啥事，我们也是非常清楚的。因为我们各家之间会相互串门，比较了解。可是现在就不大行了，很多年轻人你根本就不怎么认识了。大家都在外面赚钱，回来之后，门一关你也不好意思去人家家里了，大家都比较注重生活的隐私了，不像以前了。所以，我只能够和你说些我知道的人或者事儿，有些我也摸不得準了。”③

外来人属于在秦镇小工厂做工或者寻找土地耕种的“农民工”[19]，与本地人并无太多往来。本地人与外地人之间的关系也高度紧张，相互之间充满了防备。在外地人看来，本地人对外地人处处表现出不信任的态度，只是将外地人作为能够带来经济收入的群体看待。在本地人看来，虽然外地人能够给自己带来经济收入，可是也是造成华村环境脏乱差的主要原因，有时候他们也会以逃避地租的方式离开华村。

其次，乡村社区内的干群关系呈现出陌生化的关系形态，“无事不登三宝殿”成了社区干部和群众之间关系的整体描绘。在早期的乡村治理体系内，村干部多是由村内有威望的人来担任，或者基于“长老权威”，或者基于“经济权威”。所以，干部和群众之间拥有良好的互动关系。然而，现在华村的村干部部分是从外村或者乡镇调到华村的，这造成了干群关系的疏离。

案例2：王某，男，华村书记，45岁。在谈到基层村干部的“流官化”现象时，王某说：“村干部这几年没多少人愿意做，大家都忙着去外面赚钱，但村子里还是有很多事情要去做。如果依靠村里的老人来做，很多工作就推进不下去了。特别是近些年基层工作越来越多，你再依靠老年人去做，很容易出事情。所以，镇里面就想办法来加强村里的干部队伍建设，从别的村子里或者镇里面调干部去做村干部，过一段时间再调任到镇里。”④

外来的村干部，是在正式选举之前的半年或者一年的时间被调任到村子里的。同时，外村来的村干部也将户口一起调入华村，这样就拥有了参加村主任选举的资格。在选举之前的一段时间内，外村调入的村干部所要做的事情就是了解华村的基本情况，且要融入华村的人际关系网络。然而，“村民始终是对外来的村干部有戒备的，干群之间的关系真的是有些不如从前了。之前我们去村民家里通知事情或者做工作，大家都很热情地把我们迎进去，端茶倒水。可是，今天人家连门都不让我们进，在大门口说完话，村民直接就把大门关上了”⑤。

（二）治理方式的规则化

乡村社区内居民的关系疏远、干群之间的互不熟悉，使得村干部依赖私人关系协调公共事务的基础弱化。在乡村社区还未产生大规模的人口流动时，由于其工作空间和居住空间的稳定性，社区居民相互之间较为熟悉，而干群之间的联系也较为密切。同时，村干部也多从社区居民中产生，这就使得社区工作人员可以利用自己与居民之间的熟悉关系，来推进社区工作的整体进度。但是，在高度流动的乡村社区内，无论是社区居民之间，还是社区干群之间，其关系都走向了陌生化。于是，乡村社区的村干部通过私人关系协调公共事务的作用空间实质上已经被高度压缩。

当前情势下，乡村社区的治理已不可避免地走向了规则化。无论是社区居民反映个体诉求、参与乡村社区的公共事务，还是村干部对居民诉求的反馈，都通过规则化的方式加以处理。近年来，乡村社区居民反映自我诉求以及参与公共事务的方式发生了变化。原先自我服务、自我管理的方式，在乡村社区的行政化趋势愈加明显之后，转为采取法定渠道对居民在社区治安、社区服务、社区绿化等层面的诉求进行反馈。“之前居民只是以个体的方式来村委会反映问题，这些问题多是一些琐碎的事情，也很容易解决。可是现在是很多居民选择一些代表来村委会反映一些问题，如果在短时间没能解决，他们已经明显地懂得了用法律来维护自己的权益，直接通过打市民热线或者举报的方式来督促社区工作人员去解决。”⑥面对居民的各种诉求，村干部也很难通过与居民之间的情感关系来予以协调，只能按照相关文件规定来解决社区居民所反映的问题。因此，乡村社区的居民通过较为正式的渠道反映自我诉求，而村干部也通过规则化的方式解决居民所提出的各种问题。

案例3：2019年7月，华村村民小组的3组要进行和美宅基的建设。按照和美宅基建设的要求，村民房前屋后、道路两边所种植的蔬菜，需要更改为绿植等。村民小组3组较为年老的居民张某，不愿意自己的蔬菜被毁掉，于是，在村干部和村民小组多次做工作之后，张某直接拨打了市民热线，举报了村干部侵犯自己权益的行为。村干部在受到举报之后，也不再上门去劝说张某。他们开始采用村民议事的方式，通过村民小组的集体讨论，按照规章制度通过了要张某整改家里环境的决定。至此，张某才开始着手处理房前屋后以及路边的蔬菜。⑦

乡村社区的工作人员之所以采用规则化的方式，主要是因为它可以使居民的诉求得到解决，避免因社区工作人员的工作失误所带来的治理性风险。这是因为在社区治理过程中，如果社区工作人员在某个环节上没有制度程序或者法律依据，社区居民就会怀疑社区工作人员所展开工作的合法性。

三、乡村治理的“双轨”结构转变与具体实践

（一）治理结构转变的前提：单向治理的不足

政府意志在基层社会的贯彻，高度依赖乡村社区的工作人员，这也是村干部高度行政化的重要原因。在当前缺乏治理中间层级作为缓冲的单向制结构中，国家力量直接对接单个的治理对象，在加强国家对基层社会治理力度的同时，也造成了一定程度的治理不足。

首先，村干部与乡村社区居民之间的关系极易形成紧张态势。在传统的双轨治理体制内，士绅作为中间治理层级，一方面在传递上层政府的行政命令或者贯彻政府的意志，另一方面也是在维护基层社会的利益，形成与上层政府的协商。因此，士绅这一治理层级，就成了国家力量与地方力量之间的缓冲地带和协商地带。在单向的治理结构中，村干部被高度行政化之后，国家力量直接对接乡村社会内的单独个体，其中所产生的矛盾、冲突便直接形成了对国家力量的质疑。这在一定程度上引发了乡村社区居民对于村干部合法性的质疑。

其次，单向治理所采用的规则化治理方式，虽然规避了治理风险，却消解了村域范围内的人际关系网络，加大了基层社会治理的成本。由于中间治理层级缺乏和社区居民自治、法治意识的进一步觉醒，村干部愈加趋向于采用规则化的治理方式来处理乡村社会内的公共事务以及居民的私人事务，以此规避治理风险。但是，乡村社会内的规则化治理的核心是依靠法律、规章等文件，按照程序化的方式处理事情。所以，村内公共事务的处理环节增多，治理成本也随之增加。

案例4：华村村民小组3组在进行和美宅基建设过程中，其中一户居民家里的建筑垃圾堆放在道路边上，这也是之前乡村社区处理建筑垃圾的主要方式。为了实现小组的整体创建，3组的小组长对此户居民进行劝导，并且发动亲戚朋友进行劝说，甚至村干部多次上门做思想工作，但仍难以说通。为此，村干部直接寻求乡镇部门的援助，准备走法律程序。但是，鄉镇的相关部门在了解事情经过之后，对村干部讲：“这个事情，我们不打算接手去处理。按照法律程序来做的话，起码要走四五个月的流程。最后，如果居民不去处理这个建筑垃圾，我们也没有办法进行强制处理，年终考核还是会受影响。所以，你们自己再去想想有没有什么更好的办法去处理这个事情。”⑧

可见，如果乡村社区的治理方式呈现出高度规则化的趋势，那么基层社会治理的效率将会受到影响，社会治理的成本将会大幅提升，这也显示出重建双轨治理体制的迫切性。

（二）治理结构转变的基础：寻找治理的中间群体

在社区的治理基础走向陌生化之后，社区的居民关系、干群关系都受到了一定程度的影响，并导致社区治理方式走向了规则化。社区工作人员与社区居民按照既定的规定来处理社区公共事务，实现了社区治理的公平性，但正如前文所说，这也降低了社区治理的效率，更使得本就陌生化的干群关系变得愈加疏远。同时，规则化的治理方式在基层社区的运用上也存在限度。例如，在社区的治理任务较为宽松时，沿用规则化的治理方式虽然会带来服务的滞后性，却并不会产生过于严重的后果。可是在基层社会的治理任务愈加繁重时，由于效率低下，规则化的治理方式将会导致社区治理的整体进度缓慢，甚至会激发社区工作人员与居民之间的矛盾。为此，华村的工作人员在社区内寻找治理的中间群体来负责与社区居民的具体沟通，试图解决社区治理低效的问题，以便建立治理体系中的缓冲地带和协商空间。

在2017年基層社会治理任务加重时，华村的村干部就着手寻找村域范围内的中间治理群体，打造社区治理的中间层级。围绕这一目标，华村四种类型的人员成为社区治理的中间群体。第一类是华村退休的老干部，包括在本村工作过已经退休的老干部、在外任职退休后回到本村的老干部、外来务工人员中的退休干部。这一群体由于原先处于行政科层体系之内，对于党和政府的政策内容、政策走向较为熟悉，能帮忙连接内外的政治资源。第二类是华村走出去的经济精英，多为企业主、企业内的中上层干部。这一群体可以给华村带来一定的经济援助或者资本项目扶持。第三类是华村的村民小组长，也是较为关键的一种类型。在当前的华村日常治理中，村民小组长发挥着愈加重要的作用，取代了村干部成为直接与村民沟通且贯彻执行任务的一线人员。第四类是村内的退休教师、本村的志愿者、外来人口中的志愿者等，他们可以作为志愿群体参与华村的社会治理，调节村干部和普通群众之间的紧张关系。

（三）治理结构转变的实践基础：中间群体的行为示范与情感动员

重建乡村社区的“双轨”治理结构，就是发掘治理的各类中间群体、打造治理体系中间环节的过程。在高度流动且人口倒挂的乡村社区内，以退休干部、退休教师、村民小组长、志愿者等群体为代表的中间群体，于微观层面逐渐替代了村干部而与乡村社区居民进行具体的沟通和协调。大体上来说，在社区重构“双轨”治理的微观实践，以中间群体的自身示范和中间群体的情感动员为主线，形成了较为完整的行动链条。

首先，中间层级的各个群体通过自身行为示范，形成了对乡村社区范围内其他居民的引领和带动。工业化、市场化以及城市化，不仅仅加快了社区人口流动速率，也使得社区内的居民以个体化的形式存在于社会之中。面对这些分散的个体，村干部缺乏有效手段动员社区居民参与社区公共事务的治理。在熟人社会的关系网络中，村干部可以通过自己与居民之间的熟悉关系，实现与居民的有效沟通与协调。然而，在当前逐渐陌生化的乡村社区内，村干部可以依赖各种类型的中间群体，实现对分散的个体的动员。例如，村干部可以经由村民小组长、社区志愿者等群体，将自己的行为嵌入社区治理体系，形成对居民行为的示范引领[20]。

案例5：华村在2017年后，开始进行违章建筑的整治工作，核心是要将乡村社区内居民违章搭建的各类建筑拆除。可是，此种行为会对居民的经济利益造成直接冲击。在调研期间，我们发现最多的一户华村居民家里搭建了50间违章建筑，租给外地人每年能够获得房租收入10余万元。村干部想要拆除村民的违章建筑，势必艰难。在经过三个月的政策宣传之后，华村居民基本上都已明白社区的违章建筑是一定要拆除的，可是没有人愿意做第一家被拆除的，他们在心理上依旧存在着政府会收回“成命”的侥幸。为了更好地推进村庄的拆违工作，华村的各类中间群体率先拆除了自己家里的违章建筑。此时，这些中间群体再去做居民的拆违工作时，华村居民也就没有理由来反对了。⑨

中间群体通过自身行为的示范，带动华村其他村民的过程，实质上是乡村社区治理的主体利用自身的行为实现了与社区居民的“共情”。也就是说，乡村社区内的其他居民，在看到中间群体的亲身示范行为之后，会逐渐联想到自己以及家人，从而通过“将心比心”，实现自己的行为改变。

其次，社区治理的各类中间群体，以村民小组为空间基础实现了乡村社区的自我组织化，进而形成了集体行动的微观基础。乡村社区治理的难题，在于村干部等社区工作人员直接面对流动的个体时，无法实现与分散的个体之间的有效沟通，缺乏有效的治理手段。特别是在村干部等社区工作人员也采取“两栖”式的工作和生活形态之后，他们难以在工作之外实现与居民的密切联系。相对于村干部来说，乡村内的村民小组长、社区志愿者、退休老教师、老干部等群体拥有空间在场的治理优势，即与社区的居民居住在共同空间之内。因而，村民小组长与志愿者等中间群体也就有了与乡村社区的居民进行沟通协调的时间和空间。无论是在村庄的工作中，还是在日常生活中，这些治理的中间群体都能迅速建构起与居民的紧密联系。

案例6：华村2组村民小组长张某，是从城里务工返乡之后被村干部提名、2组居民选举成为村民小组长的。他也是村内公认的拥有公心的人，能够“摆得平”小组内的人。张某在谈及工作经验时说：“我们村民小组长被大家选上来就是要为老百姓服务的，要不然选你干啥？每个月给我发一些钱，但是我不把这些钱当作报酬，我将其用在了小组内的一些事情上，比如说扫马路需要请人来做，不能村里付钱，小组里没钱，那就只能自己付钱了。谁家里有啥事情，我也是经常去人家家里转转，特别是有老人的，更是要经常去问问缺啥少啥的。这样做下去，小组内的村民就比较信我。村民的工作没有那么难做，关键是你要大家信你、服你。核心就是对小组内的人不隐瞒任何事情，大家就自然会和你一起。”⑩

在日常的工作实践中，村民小组长所做的工作可以被概括为工作高度透明不做隐瞒、不为自己谋取私利、处处为小组内的居民着想这三个特征。此时，村民小组长和小组居民就会形成相互之间的信任关系，进而结成社区共同体，为之后的集体行动奠定基础。

四、乡村社会“双轨”治理结构的建构逻辑

乡村社区的村干部等工作人员通过中间群体实现了对社区的间接治理，从而缓解了直接面对个体时的治理紧张，基层社会的治理结构也随之发生改变。原先社区内国家力量直接对接个体的单向治理结构转变为国家力量、中间群体、社区居民这一双轨结构。同时，在乡村社区范围内，于微观层面，已围绕着中间群体再次建构了治理的中间层级，且形成了治理结构中的微型情感共同体。

（一）乡村治理结构的层级延伸

传统社会时期，囿于社会治理的成本及其技术条件，国家无法直接面对基层社会较为分散的个体，而是将家族、宗族等组织以及乡绅等群体作为治理的中间层级，以实现社会治理的目标。步入近代社会之后，国家为了加强对底层社会的控制以及从基层社会汲取税赋，便通过国家政权建设的方式直接将权力的触角延伸到基层社会中[5]（p.3）。新中国成立之后，国家对基层社会中的家族和宗族势力进行消解，将个体对家族或宗族的忠诚转变为对社会主义集体的认同，也是基于此种目的。但是，在城乡社区，个体多从属于单位，并不与国家发生直接的联系。然而，在单位体制消解之后，城乡社区成为国家治理基层社会的中间层级。可是近些年来，基层社会治理任务的繁重以及国家政权在基层社会的建设，使得基层社会自治组织不断地行政化，并成为国家权力在基层社会的权力触角。由此，城乡社区内的基层自治组织，也就失去了治理中间层级的角色以及使命。

在乡村内，村干部等社区工作人员直面分散的个体，即采用直接治理的方式时，极为容易产生社会治理方面治理成本较高、治理效率低下的问题。在流动社会内，个人以个体而非家庭与社区的姿态呈现在社会中。个体的高度流动性，使得乡村社区的村干部等工作人员在面对个体时，沟通成本较高。同时，在个体化的时代，社區内的居民需求也呈现出差异化的表征，这增加了基层社区工作人员的服务供给压力。社区工作人员也无法实现对具有差异性的个体需求的有效满足，由此带来社区居民对社区工作人员的不满。此外，由于缺失治理的中间层级，村干部等社区工作人员在直接面对社区居民时，所产生的矛盾便缺少了中间的缓冲地带，直接成为国家与个人两大主体之间的矛盾。

所以，要在社区工作人员与社区居民之间重建治理的中间层级，并将其作为缓冲地带，延长基层社会治理结构的链条。此时，国家和基层政府通过各类中间群体实现与个体的沟通与协调，基层社会的治理矛盾也有了一定的缓冲空间，并不会形成对基层政府的直接挑战。

（二）微型情感共同体的建构

在乡村社区的治理过程中，村民小组长、社区志愿者等各类中间群体形成了国家与社会、基层社区与居民之间的缓冲地带，再次实现间接治理的同时，也在基层社会建构了微型的情感共同体。也就是说，乡村社区的中间群体在实现居民自我组织和集体参与时，以村民小组为空间基础、以村民小组长和社区志愿者等群体为纽带，建构了微观层面上的情感共同体。

人们总是试图在社区内建立一种道德意义上的共同体，以对社区分散的个体加以组织化，并且通过道德的力量来约束个体的行为。此种共同体，是我们想象中的道德共同体。与之相对应的，实践中的共同体则是现代社区重新将共同体付诸实践的过程，即建构共同体的尝试[21]。正是基于对想象的共同体考虑，我们总是想要在现实层面建构出社区共同体。然而，在社区关系结构走向陌生化的今天，从社区整体层面出发建构社区共同体的可能性已经被弱化，共同体的建立失去了共同的情感基础。同时，现代化背景下城乡社区居民的生产空间与生活空间高度分离，使得整个社区失去了生产上互助的可能性，居民也缺乏集体行动的基础。所以，社区共同体的建构从社区整体层面转向了更加微观的层面，即以村民小组为基础重新建构情感共同体。

在微观层面建构的情感共同体，不仅实现了乡村社区的治理目标，也实现了社区居民的自我组织，重新打通了国家与社会之间的双向沟通渠道。在原有的社区直接治理的结构中，社区自治组织发生行政异化，继而成为国家实现基层社会治理目标的重要工具。这种单向的治理机制，使得乡村社区以完成政府的行政任务为工作重心，而不是以村域范围内的居民需求为工作核心。所以，乡村社区内的居民在表达诉求时往往采用拨打市民热线、平台举报等“抗议”方式，通过体制性压力由上而下督促乡村社区处理乡村社区居民的各类诉求。虽然此种抗议方式在一定程度上实现了乡村社区居民的自身诉求表达，却也使得社区内的干群关系更为疏远，甚至造成了干群关系的紧张。所以，围绕乡村社区的各类中间群体所建构的治理的中间层级，在将乡村社区居民以村民小组为空间单位组织起来的同时，也为居民反映自身的诉求提供了渠道。

五、结论与讨论

国家权力在基层社会的建设逐渐改变了基层社会的间接治理方式，实现了治理结构从“双轨”到“单向”的转变。国家与差异化个体的直接联结，再辅之以网格化治理和技术治理手段，可以实现基层社会治理的精细化或者精准化，但基层社会治理也会呈现出一定的紧张，甚至冲突。基层社会自上而下的单向治理结构，使政府的治理意图可以较为迅速地传递到社区，可是却因自下而上的居民诉求反馈渠道缺失，社区居民转而寻求各种投诉通道，导致基层社会的治理压力增大。同时，在快速流动的社会，社区居民个体之间的社会关系紧密度降低，社区干部采用私人关系来协调社区公共事务的治理方式难以奏效。所以，通过对秦镇华村的经验梳理和理论探讨，可以得出以下结论。

首先，在社区内寻找中间群体，再造社区的“双轨”治理结构，已经成为缓和乡村社区内干群紧张关系、提升基层社会治理效率的重要手段。社区居民个体之间的熟识度逐渐降低，但社区内总会有一些群体，或是因为自身的职业，或是因为自身的魅力，成为居民个体发生联结的节点。例如，社区内的志愿者、村民小组长、党员小组长、新乡贤群体等，均与社区内的个体有着较为紧密的关系。这些中间群体一方面可以帮助实现政府的治理目标，另一方面也在微观层面建构起个体间的情感共同体，实现对社区内分散个体的组织吸纳，为个体的诉求表达提供较为正式的渠道，从而重构了基层社会的“双轨”治理体制。

其次，在社区治理的“双轨”治理结构得到重塑的同时，也应看到基层社会治理的自治层级所产生的变化。在国家政权不断向基层社会渗透，且逐渐实现个体组织化的过程中，社区自治层级也在不断地向下移动。原先以行政村为单位的自治组织，由于基层社会治理任务的繁重而呈现出高度行政化的趋势，基层社会的自治功能逐渐转移到其他层级，即自然村或者村民小组。自然村或者村民小组成为基层自治的最小单元，可以基于地缘关系或者亲缘关系较为容易地实现个体之间的相互联结。因此，乡村社区内村民小组自治功能的发掘以及各类中间群体参与乡村社区公共事务方式的完善，将成为基层社会治理的重要议题。

最后，虽然中间群体在基层社会中能够发挥上下相互联结的重要功能，却也存在着一定的治理限度。中间群体在基层社会治理中发挥作用的前提，是这些人作为社区中的“公共熟人”与差异化的社区居民之间保持着相互熟识的社会关系。这些社会关系可以是地缘关系、血缘关系，也可以是业缘关系。即便在当前社会大流动的背景下，社区仍可以通过这些中间群体来将居民组织起来，形成不同属性的组织形态，进而实现政府的治理意图。可是，在基层社会治理更加繁重的时候，这些中间群体又能否承担起社区内的治理任务，将是需要进一步进行讨论的问题。

注释：

①根据学术惯例，文中已对所涉及的人名、地名进行匿名化处理。

②内容来源于访谈材料，王某，男，华村书记，45岁，2019年1月4日。

③内容来源于访谈资料，张某，女，华村村民小组2组组长，2019年8月2日。

④内容来源于访谈资料，王某，男，45岁，华村书记，2019年8月13日。

⑤内容来源于访谈资料，潘某，女，35岁，华村村主任，外村人，2019年8月5日。

⑥内容来源于调研笔记，张某，男，22岁，村委会工作人员，2019年8月11日。

⑦内容来源于访谈资料，2019年8月2日。

⑧内容来源于访谈资料，李某，秦镇某部门科员，2019年8月16日。

⑨内容来源于访谈资料，2019年8月20日。

⑩内容来源于访谈资料，2019年8月19日。

参考文献：