环境影响评价公众参与的司法审查机制完善*

金自宁++刘力豪

摘要：当前，司法机关对环评公众参与案件的审查存在诸多问题。多数法院将建设项目征收或拆迁地块范围内的公民排除在诉讼主体之外，否定该类主体在环评程序中的参与资格；很多法院将“告知”与“公示”等同，不利于保障公众的环境知情权和参与权；一些法院将环评听证程序是否进行交给行政机关裁量，所发挥的监督作用有限。解决以上问题，需要从立法完善和司法调整两个维度进行努力，切实提高司法审查对环评公众参与的保障作用。

关键词：环境影响评价；公众参与；裁判文书；司法审查

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0057-04

环境影响评价（简称环评）公众参与的司法审查，是指当建设单位、环评机构、环保部门剥夺、限制公众的环评参与权利，或者环评公众参与进程未遵循法定的程序和方式，或者公众因其环评参与意见未得到慎重考虑而对环境决策和项目审批结果产生异议时，法院基于公众的诉求，对环评活动进行审查并对公众环境权益予以救济的过程。作为外部监督机制，司法审查承担着维护环评公众参与有序运行、保障公众环境参与权利的重要职能。分析法院在具体案件中对环评公众参与制度的解释与适用，能够发现相关立法和司法实务中存在的问题与疏漏，从而为完善环评公众参与制度，强化司法程序对公众参与环评权利的保障明确方向。

一、环评公众参与案件的裁判文书样本概况

1.裁判文书的来源与选择

近年来，我国司法公开取得了长足发展，但裁判文书仍未能实现全部公开上网，且各地裁判文书的公开状况存在明显差异，因而很难获得统计学意义上的全面的裁判文书样本。为了尽可能获得充分的案例资料，同时又不失案例的权威性和可靠性，笔者选用“北大法宝之司法案例数据库”“北大法宝之裁判文书分享平台”“中国裁判文书网”“无讼案例”“威科先行”“律商网”六大法律数据库作为环评公众参与案件裁判文书的来源。裁判文书的收集和筛选大致分为三步：第一步，以“环境影响”为关键词分别在上述数据库中检索全文，共得到可能与环评有关的行政类裁判文书3932篇；第二步，剔除该3932篇中非以环保部门或其上级政府机关为一审被告的裁判文书、非与环评行政许可行为有关的裁判文书，并将群体诉讼拆分的情形（裁判内容除原告以外均相同）合并计为1篇，共得到环评行政裁判文书687篇；第三步，在这687篇中，以诉讼过程中是否存在环评公众参与的相关争议为依据，滤去其中的重复裁判，最终筛选出与环评公众参与有关的裁判文书153篇。

2.裁判文书反映的案例争议焦点

本次选取的153篇裁判文书共反映出与环评公众参与有关的争议焦点171个。其中，反映信息公开方面争议的裁判文书数量最多，共62篇，占比约

收稿日期：2016-11-19

*基金项目：国家社会科学基金一般项目“环境风险规制的行政法研究”（13BFX032）。

作者简介：金自宁，女，北京大学深圳研究生院国际法学院副教授（深圳518055）。

刘力豪，男，北京大学深圳研究生院环境与能源学院硕士生（深圳518055）。

40%；反映参与主体、参与方式、参与结果的落实与监督方面争议的裁判文书数量大体接近，分别为37、33、37篇，所占比重均在23%左右；反映参与范围、参与阶段方面争议的裁判文书数量最少，仅有3篇，占比不足2%。显然，公众对环评信息公开状况的不满程度较高，对环评参与主体、参与方式、参与结果的落实与监督方面的状况有些许质疑，对环评参与范围、参与阶段的状况相对满意。上述案例争议分布情形在一定程度上揭示了环评公众参与制度在实际运行中的不足，这可以作为判断相应层面的立法是否存在疏漏的切入點。

二、环评公众参与案例争议所涉问题及其司法审查

1.建设项目征收或拆迁时环评许可所涉利害关系的判定

对于建设项目征收或拆迁地块范围内的公民是否与建设项目环评许可决定之间存在利害关系，法院在绝大多数情况下持否定态度。法院得出否定性结论是不妥当的，主要存在以下两个层面的问题。

第一，在立法已经对公众的环境参与权利作出明文规定的情况下，司法机关仍然以建设项目实施后公众环境权益能否遭受实质影响作为判定利害关系是否存在的标准，在法律适用上多有不妥。一方面，根据我国《环境保护法》和环保部印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定，公民、法人和其他组织只要可能受到建设项目影响，便符合利益关联性要求，具备参与环评程序的资格。至于是何种性质（人身、财产还是环境方面）的影响，是哪一时间点（建设项目实施中还是实施后）产生的影响，立法未作具体限定。客观上，作为生活在建设项目征收或拆迁地块范围内的公民，其房屋、土地等财产毫无疑问将受到建设项目实施所带来的冲击和影响，因而满足关于利害关系的法律要求。另一方面，多数司法机关从环境影响评价的法律内涵入手，将利害关系界定为环境权益是否受损，这一裁判逻辑存在一定的问题。对于什么是环境权益，现有立法未作具体界定，学界对此众说纷纭。法院以一个含义模糊的名词来界定利害关系，其结论很难让人信服。并且，仅从环境权益的角度来理解利害关系，显得有些片面。利害关系是一个内涵非常丰富的概念，既涉及环境方面的权益又涉及人身权益和财产权益，既涉及直接利害关系又涉及间接利害关系。环评行政许可不同于环境影响评价，其除了直接关联环境方面的权益，还可能间接影响公民的人身权益和财产权益。因此，环评司法审查中对利害关系的界定应更为全面。

第二，将建设项目征收或拆迁地块范围内的公民排除在诉讼主体之外，不符合环评公众参与的现实需求。实践中，无论是负责编制环评文件的建设单位、其委托的环评机构，还是负责审批环评文件的环保部门，都未将建设项目征收或拆迁地块范围内的公民排除在征求意见的公众范围之外。实际上，居住在建设项目征收或拆迁地块范围内的公民是一支不可或缺的环评参与力量。他们与建设项目之间往往存在较为密切的经济关联，较之他人更易于关注建设项目进展动态，也更有动力对建设项目的各项行政审批环节进行监督。他们长期生活在建设项目所在地，对当地环境状况最为关心和了解，所提供的意见和建议通常最有参考价值。司法机关对该类主体环评参与权利和诉讼资格的否定性评判，不利于实现环评公众参与制度的功能和目的。

2.“公示”与“告知”的程序区别

环保部门对环评信息的公示是否在程序上等同于对利害关系人关于环评许可事项和听证权利的告知，对此，多数司法机关认为只要环保部门在审批环评文件期间依法公示了受理环评文件、拟作出审批意见等信息，便足以认定其完成了《行政许可法》规定的告知程序。以2014年“吕炳璐诉天津市滨海新区环境保护和市容管理局撤销行政审批一审案”为例，该案中法院驳回原告诉讼请求的理由主要有两个：一是在法律层面，依据我国《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定，环保部门在作出环评许可决定时公示相关信息并征求公众意见的，可以认定其行政程序符合法律规定。二是在事实效果层面，法院对环评信息已经在其网站上进行公示，起到了广而告之的效果的，可以推断相关公众包括原告能够接收到相关信息，因而无须对原告专门告知。这两方面认定均存在不同程度的问题。

第一，原告在诉讼中依据行政法提出环保部门在作出行政许可时未告知其相关许可事项和申请听证的权利，法院却仅以环评领域的法律作为判定环评行政许可是否存在程序瑕疵的主要依据，从而间接回避了原告的诉讼主张。实际上，我国《环境影响评价法》只是对环评文件的审批部门、审批权限、审批决定时限等作了规定，对审批部门应当按照什么程序进行行政许可并未规定；《环境影响评价公众参与暂行办法》等部门规章中尽管有一些程序方面的要求，但内容有限且效力级别较低，在司法审查中发挥的作用有限；《行政许可法》全面、系统地规定了行政许可的作出和实施程序，理应成为司法机关判断环评行政许可决定是否存在程序瑕疵的重要依据。因此，上述案例中主审法院应当以《行政许可法》為主要依据，全面回应原告的诉求。

第二，“公示”与“告知”虽同为信息公开的具体形式，但二者之间并不能画等号。一方面，二者对效果的要求不同，“公示”并不要求利害关系人一定能接收到相关信息，“告知”则要求利害关系人一定能接收到相关信息。另一方面，二者公开的内容不完全一致，如“听证权利”是告知的法定内容，而环保部门公示的环评信息常常与此无涉。因此，上述案例中法院认为环保部门的信息公示程序已经起到了告知原告的效果，这样的推理未免过于简单、草率。

3.听证会的适用条件

从裁判文书样本来看，对于原告是否符合申请适用听证程序的法定条件，即环评行政许可是否涉及原告的重大利益，司法机关采取了三种不同的回应方式：对重大利益关系进行直接判断与审查（占比50%）；回避对重大利益关系的审查，而从是否符合主动听证条件的角度对原告的听证诉求进行回应（占比43.75%）；尊重环保部门对重大利益关系的裁量意见（占比6.25%）。诚然，环境影响评价有较强的专业技术性，法院似乎有足够的理由来回避对是否存在重大利益关系这一复杂问题作出判断。不过，如果将重大利益关系的最终认定主体确定为环保部门，无疑将导致环境行政权力膨胀。一些环保部门可能会滥用自由裁量权，避免启动听证程序，从而规避司法监督。如果将最终认定主体确定为申请人或利害关系人、公共事业单位，则一是无法律依据，二是势必影响行政效率。因此，重大利益关系的认定由司法机关承担比较妥当。

至于如何认定重大利益关系，司法实践中主要有两种审查模式：一种将重大利益关系类比于我国《环境影响评价法》第16条规定的重大环境影响，并以此作为核心认定标准。另一种以民法上关于相邻权的规定为判断基础，以与建设项目相关的技术规范或标准为参考，以相邻权实质受损与否作为核心标准来认定是否存在重大利益关系。相较而言，第二种模式应当成为司法机关的遵循。首先，第一种模式在逻辑上存在“硬伤”。诚然，可能造成重大环境影响的建设项目的实施会影响利害关系人的重大利益，但我国《环境影响评价法》第16条对“重大”“轻度”等环境影响程度的描述，只是从波及范围、影响深度等方面对建设项目实施后可能引发的环境后果进行综合评价，这种评价本身与重大利益关系的考量并无必然联系。即使是可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的建设项目，在项目建设中和项目投入使用以后也可能严重损害特定主体的生活环境，进而影响其人身权益和财产权益。其次，相邻权是法律赋予公民的一项重要民事权利，其实现直接关系到公民的生存状况和生活环境改善，从建设项目是否侵害相邻权的角度来认定是否存在重大利益关系，不仅有明确的实体法指引，而且在逻辑上更加严谨、有说服力。

三、完善环评公众参与的司法审查机制的路径

上述问题的产生既有环评公众参与制度本身存在不足的原因，也有司法实务部门在法律适用中存在偏差的原因。要从根本上解决上述问题，就必须从立法和司法两个维度进行相应的完善与调整。

1.加强对建设项目征收或拆迁地块范围内公民环评参与权利的保障

法院在审查建设项目征收或拆迁地块范围内的公民是否具备相应的诉讼主体资格时，应当依据我国《环境保护法》的有关规定，从其环境参与权利是否受损的角度判断其与建设项目环评行政许可之间是否存在利害关系。这一新的审查进路不仅能够真正保障公众环评参与权利，而且与当前行政层面的环评公众参与实践相适应。在2015年《行政诉讼法》放宽原告资格限制的前提下，司法机关对利害关系的理解应当更加宽泛。另外，现有立法中虽有关于公众参与权利的行政保障机制，但仅此远远不够，还应进一步构建环评公众参与的司法保障机制，明确规定公众在环评参与权利受到侵害时有向法院提起诉讼寻求救济的权利。唯有如此，才能为司法机关从公众参与权受损角度对环评案件进行审查提供直接、清晰的指引。我国新修订的《环境保护法》2015年1月1日起施行，短期内不宜再作改动。可考虑在已经提上修订议程的《环境影响评价公众参与暂行办法》中增加相关规定，以促进《环境保护法》中公众参与权利条款的实施。

2.促进环评信息公开制度及其适用精细化

从长远来看，环评领域的专门立法应当就如何贯彻落实《行政许可法》中的告知程序进行补充规定，以实现法制衔接，也为司法机关处理相关争议提供更加明确的依据。2013年环保部制定的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》已经体现了这方面的努力：其第四章“拟作出审批意见公开”一节要求环保部门在向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告的意见时须一并告知利害关系人有听证权利，并将“听证权利告知”列举在10项应当公开的具体事项中。这些突破性规定既实现了“公示”与“告知”的有效对接，又兼顾了行政成本减省、行政效率提升。不过，该指南仅是部门规范性文件，很难在司法审查中发挥重要作用。因此，不仅要在专门立法中增加关于环评告知程序的规定，还要尽可能规定于层级较高的法律规范中。可以考虑在《环境影响评价公众参与暂行办法》的修订中，借鉴、吸收上述指南中的相关规定。另外，司法机关要正确理解“公示”与“告知”的含义。当利害关系人依据我国《行政许可法》第36条、第47条的规定提出环保听证程序违法时，法院应根据上述条款对环保部门在信息公开中是否履行告知义务进行审查，而不能简单认为环保部门的信息公示等同于告知程序。换言之，司法机关应正确处理《行政许可法》与环评专门立法之间的关系，不能将二者视为一般法与特别法的关系，在处理环评信息公开所涉争议时既要适用前者又要适用后者。

3.调整环评听证程序的适用条件

对于原告申请召开环评听证会的理由是否成立，司法机关要积极承担审查职责，对原告与环评许可决定之间是否存在重大利益关系作出具体判断。在实际裁判时，法院可以借鉴2015年“熊建平诉江苏省环境保护厅行政确认纠纷”一案的审查模式，以《民法通则》《物权法》的相关规定为主要依据，以与建设项目有关的专业技术标准为重要参考，从建设项目是否严重侵害利害关系人的相邻权的角度对重大利益关系进行界定。具体而言，一要考察建设项目实施是否确实影响到利害关系人的正常生产生活秩序，损害了其人身、财产、环境等方面的合法权益；二要判断这一侵害行为是否违犯禁止性法律规范，或者超出社会公众的一般容忍限度。当这两方面都是肯定性结论时，便可认定环保部门作出的环评许可决定涉及利害关系人的重大利益。

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责任编辑：邓林

Judicial Review of Public Participation in EIA：Problems and Countermeasures

Jin ZiningLiu Lihao

Abstract：At present there exist various degrees of problems when judicial offices deal with controversies on public participation in EIA. Most courts exclude the citizens who live in the involved area where the land will be occupied by the construction project or the original houses will be levied or pulled down from the people， who can have the plaintiff qualification in environmental executive lawsuit. In other words， the courts disagree that the particular group can participate in the course of EIA. And many courts confuse the procedure of information announcement with the procedure of information informing. It is adverse to protect the public environment awareness and participation right. Besides， some courts consider that whether the hearing of EIA should be hold belongs to the discretion of the administrative organ. It is quite limited that the courts play a role in supervising the application conditions of hearing procedures. In order to figure out the problems above， both the legislation and judicature must take relevant measures， so that the protection degree for public participation in EIA can be strengthened further by judicial review in future.

Key words：Environment Impact Assessment （EIA）； public participation； judgment document； judicial review中州学刊2017年第2期我国民法总则中的法人分类方式探析2017年2月中 州 学 刊Feb.，2017

第2期（总第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2