论重大突发事件处置中公民的容忍义务

王春业 张玥

摘 要：在重大突发事件处置期间，公民负有一种特殊的容忍义务。公民容忍义务是公共利益与个人利益之间、社会公共秩序与个人自由之间、公民生命健康权与其他权利自由之间、公民权利与公权力之间平衡的必然要求。容忍义务主要是公民对行政机关处置突发事件而缩减法律程序、临时运用非正式文件作为处置依据、执法机构及其人员资格的瑕疵、对公民权利侵犯暂时不予救济等情形的容忍。容忍方式包括公民的自我克制、无条件服从、主动配合等。当然，要求公民容忍并非毫无限度，而是具有一定底线，即不能侵犯公民生命健康、不能有损公民人格尊严、不能违反非歧视原则等。

關键词：容忍义务;重大突发事件;权利克制

中图分类号：D920 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）02-0075-10

一、问题的提出

人们虽不希望重大突发事件发生，但各种突发事件仍不期而至、接踵而来，给人民生命财产带来严重损害。例如，自2019年底以来，肆虐全球的新冠疫情，让人们饱受痛苦、备受煎熬。在我国，疫情暴发期间，从中央到地方，都采取了果断紧急处置措施，阻断传染源，防止疫情扩散。在处置期间，大多数公民都能积极配合疫情防控的安排，使得疫情得到迅速控制，但各种不予配合的情形也时有发生。例如，少数人对封闭隔离的安排产生抵触、在公共场合不愿戴口罩、进入小区不配合出示健康码、不愿意接受核酸检测、不服从限制交通出行的规定、发表不当或过激言论，甚至与防疫人员直接发生冲突等。个别人不但不认为自己行为违法，反而认为其法律上的权利受到侵犯，甚至质疑相关部门采取的各类防疫措施的合法性。

从理论上讲，公民确实具有宪法和法律上的自由和权利，也有“法无禁止即自由”的法治精神的支持。然而，在突发事件这个大背景下，公民的权利和自由都发生了相应的变化，公民也由此产生一种“容忍义务”。

重大突发事件处置中的公民容忍义务有两个特点：一是体现为公民与公权力机关之间的关系，是公民对公权力机关某些行为的容忍或克制，“表现为公民对于国家权力合理入侵的必要退让”[1];二是属于特殊背景下的义务，即着眼于对重大突发事件的处置，是公民对公权力机关在重大突发事件处理中某些强制行为的容忍和配合。

二、公民承担容忍义务的价值分析

在常规状态下，公民也有一定的容忍义务，但这种容忍义务往往由于不十分明显而不为人们所关注。而在重大突发事件处置这个特殊时段，由于涉及公共利益与公民个人利益之间、公共秩序与公民个人自由之间、公民生命健康权与其他权利自由之间、公民权利与公权力之间的关系问题，公民的容忍义务就显得非常突出。

（一）公共利益与公民个人利益价值衡量的必然结果

“直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望。这些利益可称为个人利益。”[2]（p.37）重大突发事件侵害的往往是多数人的利益，涉及公共利益，具有公共性特点。“公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益;因为正如社会是每个个人的总和一样，公共利益也是这些个人利益的总和。”[3]（p.46）在我国，公共利益与公民个人利益在总的方面是一致的，存在着相互依赖甚至相互转换的关系，但二者也是各自独立的，在一定情况下还有冲突的可能，呈现出“有时相互一致，有时相互冲突”[4]（p.40）的特点，尤其是在重大突发事件处置期间，这种冲突更加明显。在公共利益与公民个人利益两者不能同时被兼顾时，哪一个最重要？换言之，在突发事件处置中，在资源有限的情况下，必然要考虑哪一种利益更为优先的问题，要从中作出抉择;否则，公共利益和公民个人利益都得不到保护，从而将产生更大的损害。

一般而言，由于公共利益涉及大多数人的利益，因此，在一定程度上公共利益也是公民个人利益的载体，只有公共利益的实现才能使个人利益充分实现，公共利益是人类的最高价值[5];如果公共利益不存在，受损的不仅是大多数人的利益，也将使得公民个人利益不复存在。

“只有公共利益得到有力的维护和保障，个人利益才具有实现的基础。……如果只注重个人利益而忽视公共利益，个人利益同样难以实现，甚至会导致整体的毁灭。”[6]

为此，“共同体的每个成员所负有的一项义务就是使共同体的利益优先于他的自我利益，不论两者在什么时候发生冲突都一样”[7]（p.52）。“作为社会生活原则，社会责任要求每一个共同体成员在维持和推进共同体利益方面发挥作用。一旦发生冲突，必须让公共利益高于个人利益。为了满足这一要求，每个成员对社会合作关系负有责任。”[7]（p.162）

在重大突发事件处置期间，公共利益比任何时候都显得更加重要，更加显示出保护的紧急性，在公共利益与公民个人利益之间，前者应当是第一位的，而后者必须让位于前者。因此，优先保护更多人的公共利益成为最佳选择。对公共利益的加倍保护，对公民个人利益进行适当的限制，并由此产生出公民容忍的义务，也成为公民容忍义务的法理基础之一。

（二）社会公共秩序与公民个人自由冲突的最佳选择

“人不仅是一种追求目的的动物，而且在很大程度也是一种遵循规则的动物。”[8]（p.7）虽然人类酷爱自由，但良好的社会公共秩序是其生存和发展的基础环境，“秩序保障了我们的基本生活，这是追求自由的前提”[9]，没有良好的社会公共秩序，人的生存就没有了环境，生存都难以保证，更谈不上发展。

在重大突发事件处置期间，社会公共秩序最易受到影响，极易陷入无序甚至混乱，人们也因此生活在恐慌之中。“显然，在社会生活中存有某种秩序、某种一致性和某种恒久性。如果社会生活中不存在这样一种有序性的东西，那么任何人都不可能有能力做好自己的事情或满足自己最基本的需求。”[8]（p.54）此时，对社会公共秩序的维护、恢复成为行政机关的第一目标。为了恢复和维护社会公共秩序，有时要对公民的某些权利与自由进行限制。例如，在新冠肺炎疫情防控期间，许多地方为了防止传染，减少人群的聚集，发布了不少限制公民自由的公告，包括对公民出行、外出锻炼、交友、聚会、学术活动、宗教活动等自由的限制，对不听劝阻的，则采取必要的处罚措施。公民对自己因疫情防控原因而受到影响的情形必须进行必要的容忍，而不能对抗。这是在社会公共秩序与公民个人自由这两种价值出现冲突时，必然要进行的价值衡量，并要作出的理性选择。“我们无论怎样也不能把这种权利看作是绝对的和无限制的权利。任何自由都容易被肆无忌惮的个人和群体所滥用，因此为了社会福利，自由必须受到某些限制……如果自由不加限制，那么任何人都会成为滥用自由的潜在受害者。”[10]（p.276）

（三）公民生命健康权与其他权利冲突时的更优取舍

公民权利多种多样，而且按重要程度来划分，可以被分成不同位阶的权利，它们并非处于平等地位。尽管“不可能对那些应当得到法律承认和保护的利益作出一种普遍有效的权威的次序安排。然而，这并不意味着……必须将所有利益都视为必定是位于同一水平上的”，“例如，生命的利益是维护其他利益（尤其是所有个人利益）的正当前提条件，因此它就应当被宣称为高于财产中的利益。健康中的利益似乎在位序上要比享乐或娱乐的利益高”[10]（p.384）。因此，“在大多数场合，虽然不是在所有的场合，这种情况展现在某人所承担的与每一项权利相应的义务之间的冲突之中。他不可能同时履行它们，这意味着他必然不尊重其中的一项权利”[7]（p.145）。

在常规状态下，公民的基本权利和其他权利都很重要，都应当得到充分保护，但在重大突发事件处置期间，在公民的诸多权利受到威胁而不可能同时得到保护的情况下，必然要首先保护最重要的权利，其他权利则必须放在后面。“在抽象层面上所有的权利都是基本的人类价值，没有位阶的区别和先后的顺序，但是在具体的情境中各种人类基本价值不可能是完全地（或绝对地）实现而只能最佳地实现。也就是说，基本权利在个案中要受到事实条件和其他与之竞争的权利的限制，只能不同程度地去实现。”[11]（p.229）为此，在重大突发事件处置期间，只能按照重要程度，首先保护公民最重要的权利，而暂时舍弃相对不重要的权利，公民对那些稍显次要的权利没有获得保护或受到适当损害，就具有容忍的义务。面对政府保护主要权利而舍弃次要权利，公民不能基于常规状态下的情况来考虑，必须进行自我约束。正如卢梭所言，人生而自由，但却无往不在枷锁之中[12]（p.8）。例如，在新冠肺炎疫情期间，与公民的言论自由、行动自由等相比，公民的生命权、健康权更应当得到充分保护，因而政府必须采取一切可能的措施防止公民被传染，公民也必须按照政府的要求采取必要防范措施，甚至在一定条件下无条件地服从政府要求。此时，公民的行动、言论等权利与自由都受到一定限制，公民必须容忍，不能以任何理由进行反抗。公民履行容忍义务，正是为了实现更为重要的权利;如果不履行容忍义务，就会给自己以及其他人的生命健康带来灾难性后果。而在新冠肺炎疫情肆虐的某些西方国家，许多人不服从政府要求，不愿戴口罩，并以所谓自由权、人权为由进行大规模游行示威，造成了新冠肺炎疫情的大面积蔓延，许多人的生命与健康受到威胁，这是一个惨痛的教训。在重大疫情之下，“私权利相应地会受到一定程度的限缩、克减，公民要承担更多的容忍义务，甚至承担一些常规状态下无须承担的义务”[13]。可见，容忍义务虽然体现为对某些权利的限制，但其最终目的是保护更为重要的权利;容忍义务虽然体现为对权利和自由的暂时克减，但其目的是保护更为长远的权利和利益。

（四）行政应急权与公民权利关系在特殊时期的重要体现

在常规状态下，我们强调对公权力的控制和制约，尤其在权利本位范式下，权力来源于人民，权力具有相对性、支配性、权威性，权力行使过程中有多种因素发挥作用，需要通过法治的途径来划分和控制权力[14]（pp.68-71）。然而，在重大突发事件处置期间，社会呈现出一种非常规状态①，整个社会秩序遭到破坏，处置行为与破坏过程就是一个与时间赛跑的较量，这要求必须在最短时间内做出有效处理，将破坏后果降到最低程度。此时，权利与权力的关系也发生了变化，产生了一种特殊时期的行政应急权，政府因为本身职责和功能所在，被推向前台，被赋予超越正常状态的权力，目的是挽救危机、尽快恢复正常秩序[15]（p.147）。行政应急权的产生是出于两方面原因。一是私权力难以应对重大突发事件危机。由于私权力不仅掌握的资源有限、势单力薄，而且其天然地缺乏权威性和社会公信力，无法在重大突发事件中承担恢复和重建社会秩序的重任，因而公权力机关必须充分发挥自身政治资源和权力资源丰富、社会公信力高的优势，维护和恢复被打乱的社会秩序。二是正常状态下公权力的行使已经难以适应恢复秩序的重任，面对危机状态，政府必须被赋予更大的处置权力。行政应急权不同于常规状态下的行政权力，表现为权限更大、自由裁量的空间更多、行使时间更为紧迫。

常规状态下人们对公权力多有戒备心理，但在重大突发事件处置期间，则将更多的希望寄托于政府身上。“如果危险已到了这种地步，以致法律的尊严竟成为维护法律的一种障碍;这时候，他便可以指定一个最高首领，他可以使一切法律都沉默下来，并且暂时终止主权权威。”[12]（p.185）为了恢复和重建秩序，解除现实危机状态，提高行政效率，权力的适当扩张、集中行使甚至必要的专制都应当被允许，以实现效益的最大化。此时，公民权利与公权力之间关系发生了一定变化，即伴随着公权力的集中和扩展，公民权利的空间

必然要受到适当限制，公民所享有的某些权利和自由要受到必要的限制或克减，由此延伸出公民的容忍義务。如果公民不能进行必要的容忍，将影响政府应急权的有效行使。“对这种权利的侵害或剥夺，公民有义务容忍，这是一个公民作为社会的一员应该负的，而不是由于所谓的行政紧急处置行为决定的。”[16]（pp.217-218）从这个意义上讲，公民权利与行政应急权之间确实存在此消彼长关系：行政应急权的行使，意味着对公民权利的克减、限制甚至中止;而公民必须承担容忍义务，协助或配合政府在重大突发事件期间有效行使行政应急权，以确保危机尽快被消除，并达到充分保护公共利益和公民更大权利的目的。在重大突发事件发生时，公民暂时由常规状态下的“个人权利本位”向“有限个人权利本位”转化，以充分保护社会公共秩序和公共利益。

总之，在重大突发事件处置期间，为实现公共利益和人民长远利益，恢复和维护公共秩序，保障公民生命财产的安全，必然要牺牲少数人眼前的部分利益，克减公民的某些权利，赋予公权力一种更为集中、更为强大的行政应急处置权，以便能采取高效、迅捷的措施来恢复和重建被破坏的社会秩序。由此，个人利益要让位于公共利益，个人自由要让位于社会公共秩序，公民的某些权利要让位于更为重要的生命健康权，对受到损害或无法实现的个人利益、权利与自由等，公民必须采取容忍态度，也由此产生了公民的容忍义务。

三、公民承担容忍义务的具体情形

对重大突发事件的处置尽管也强调法治的作用，强调在法治的轨道上进行有效处置，但当出现常规下的法治难以适应处置要求或没有可以作为处置依据的法律规范时，行政机关必然要采取有利于快速处置的任何方式。

（一）对行政机关处置时缩减必要法律程序的容忍

为保障公民权利、规范行政机关权力，法律对行政行为一般都规定了较为完善的程序，包括作出行政行为的顺序、时限、步骤、方式以及给予相对人救济的各种程序，

“应当是遵循法律的程序行政，实施行政行为要告知相对人并说明理由，必须听取相对人的陈述和申辩”[17]（p.5），

并要求行政机关严格遵守，做到依法行政，否则行政行为可被视为无效，这体现了法律程序的强制性特点。

然而，重大突发事件发生突然且破坏力极强，这要求必须在最短时间内作出有效处置，对其处置实际上是与时间赛跑，如果过于强调法律程序，将可能延误处置的最佳时机，造成严重后果。为此，基于

快速处置的需要，在尽可能遵守相关法律的同时，行政机关有权缩减法律规定的程序，体现为缩减时限、减少步骤、打乱顺序，采取最有利于处置的方式，运用更大的自由裁量权，甚至有不受平时法制拘束、采取应变措施的权力[18]。“如果政府面对紧急状态视而不见、充耳不闻或泰然处之，或者面对紧急状态仍然恪守常规的法律规则，采取太平时期的措施和手段应对，则人民的生命健康和财产将受到极大的损害，国家、社会或公共利益将遭受难于弥补的损失。”[19]这里主要涉及对相对人违法行为的处置问题。例如，在疫情防控期间，对哄抬物价的行为处以超高倍的且快速的罚款、对传播各种不利于疫情防控的谣言进行快速处理等。所体现出的主要特点包括以下几个方面：一是快，比常规状态下的效率高得多;二是法律程序大大简化，有些需要听证的，也暂时省略而直接处罚;三是重，在常规状态下并不严重的行为，在新冠疫情处置期间却被作出顶格甚至超过顶格的处罚。这些都体现重大突发事件處置中的特殊法律程序。对此，公民不应当以某法律规定或不符合法定程序为由而加以拒绝，而必须进行必要的容忍。

（二）对行政机关运用非正式法律文件处置的容忍

行政行为应当于法有据，这个依据一般是法律、法规、规章等，且行政行为要遵循“法无授权不可为”的基本要求，正式法律文件之外的没有明确法律依据的各类红头文件，不得减损公民权利或增加公民义务②。但由于重大突发事件是人们意料之外的事件，具有复杂性和不确定性，行政机关很难提前为处置各类突发事件提供完备的法律规范③，加上各种突发事件的千差万别，要求运用现存法律规范进行处置是不现实的。鉴于立法周期性长的特点，行政机关难以在短时间内为突发事件处置提供法律依据，但又不能因为没有有效规则而不对其进行处置。因此，如果过于强调正式的法律依据，就会导致行政机关因没有适合的法律依据而束手无策或无能为力。为此，各种具有强制执行的临时性规范性文件就应运而生。在新冠疫情处置期间，许多地方都制定了具有立法性质的规范性文件，不仅有权力机关制定的，也有政府部门制定的，甚至还有许多基层政府、街道、社区制定的，多地还出现了所谓“最严措施”④。如果从严格的法治主义角度来审视，这些规范性文件对公民的权利有所减损、对公民的义务有所增加，而且都缺乏上位法依据，显然是不合法的。然而，正是这些具有临时性质的文件，却有力地处置了突发事件。“这些决定的内容均突出管用有效，重点规范本地当前防控新型冠状病毒感染肺炎疫情中政府相关职责、单位和个人权利义务以及应承担的法律责任等内容;坚持聚焦重点，抓防控和抓救治并举，积极为当前疫情防控中道口筛查、社区管控、医疗救治等方面的工作提供法治支撑。”[20]对此，公民就要自觉服从，而不能因为这些文件不符合法治的形式要求而拒绝，更不能采取任何对抗行为。

（三）对执法权限及执法资格瑕疵的容忍

政府遵循职务法定原则，不同级别的行政机关有着不同的行政权力，没有相应权限的行政机关或组织，在没有经过合法授权或合法委托之前，不能行使其他主体的权力，这是“法无授权不可为”的法治基本要求。然而，在重大突发事件处置期间，快速处置是首选方案，必须尽快将可能的危害消除在萌芽状态。然而，真正有权处置的高级别机关，往往因为距离事发地较远，工作程序较为复杂，以及信息不畅通和人力物力等多方面原因，很难在第一时间作出快速反应，难以精准地作出有效处置，也难以在每一个需要的地方进行有效执法。而如果采取授权或委托第一线机关或组织的方式进行处置，其授权或委托程序的复杂性等，都可能导致错过最佳处置时机。重大突发事件的特性对处置的方便性、快速性都提出了更高的要求，这就迫切需要处置权下移，由此就会出现在第一线执法的不一定就是法律规定具有职权的机关以及相应的执法人员的情况。例如，小区保安临时履行查看出入小区人员的证件、健康码的职责，对不服从防控要求的人员进行阻拦、对封闭小区里的人员禁止外出等，他们行使着本应该由具有执法资格人员才可以行使的执法权力。在一些地方曾出现的要求临时执法人员出示执法证并对其进行辱骂等行为就是典型例子。对此，公民要考虑到特殊时期执法的特殊情形，要予以容忍和配合。

（四）对权利侵犯而暂不予救济的容忍

有权利必有救济，这是法治的基本原则。权利受到侵害后，任何人都有要求被充分救济的权利。但在重大突发事件处置期间，如果仍然坚持所有权利都必须被救济且必须得到及时救济，就会对处置行为产生阻碍，不利于保护公共利益和公民其他重大权利。以疫情防控的流调为例，流调期间，要了解患者的基本信息、行踪、密切接触者等较为隐私的信息，而且为了疫情防控需要，还要将患者的相关信息通过网络等多种方式公布于众。在公布过程中，尽管也会隐去姓名，但流调的相关信息都会为社会所知晓，甚至不愿为他人所知道的隐私，也会被更多人知晓，这是疫情防控工作的需要，是处置此类重大突发事件的需要，是特殊时期对公民权利的必然限制，公民不能以保护个人权利为由而寻求所谓的救济。“在面对重大突发事件的处置与相对人权利救济两者之间发生冲突时，及时处置应当放在第一位，而对公民权利的救济往往要暂时作出适当让步，只要不是过分损害，不是突破法治底线的损害，都可能不受救济程序的约束。”[21]其实，在重大突发事件处置期间，

对一些侵犯公民权利的行为，公民并不能获得权利救济，只有对那些擅自传播别人隐私、对患者进行人肉搜索等行为，公民才可以获得应有的救济;对某些权利受到侵害的公民，也不是都及时进行救济，有时属于暂时的不救济，即因为处置效率和效果的需要，暂时先搁置救济，待处置完备之后再进行。对此，公民要给予必要的容忍。

四、公民承担容忍义务的方式

容忍包含宽容和忍耐之意：宽容是对他人不友好行为所持的一种不责备态度，针对的是对自己不利的行为，类似于谅解;忍耐是对自己行为的一种自我约束，从自身角度处理对自己不利的行为，是本来可以作出反击却没有作出的自我克制行为。宽容和忍耐之间也有先后关系，宽容是前提，是一种积极状态，而忍耐是一种消极状态，只有宽容，才可能忍耐。容忍是公民的一种主观状态，与被压制的、被动的客观状态相比，容忍是公民一种发自内心的主观状态和主动行为，是公民自觉地克制自己的权利与自由，并作出积极配合的一种心理态势。在重大突发事件处置期间，公民履行容忍义务的方式主要有以下几种。

（一）公民对所拥有的权利与自由保持必要的自我克制

在通常情况下，对公民而言，“凡是法律没有禁止的，都是允许的;凡是法律没有禁止的，都是合法或准许的;每个人只要其行为不侵犯别人的自由和公认的公共利益，就有权利（自由）按照自己的意志活动”[22]（p.393）。公民享有广泛的权利和自由，其中，自由包括行动的自由、言论的自由等。任何组织和个人，没有法律依据或未经过法定程序，都不得剥夺公民法定的权利和自由;对任何侵犯公民权利与自由的行为，公民都有获得救济的权利。作为公民，对自己所拥有的权利和自由是充分了解的，也知道这些权利和自由是受法律保护的，但在重大突发事件处置期间，主动放弃行使自己的权利和自由或对其作出必要的自我限制，以利于重大突发事件的处置，这属于公民对权利和自由行使的一种自我约束和克制，也是公民主动承担容忍义务的体现。

（二）公民对公权力机关安排与要求的无条件服从

在重大突发事件处置期间，公权力为了实现对事件的处置，必然呈现出扩张态势，采取比常规状态下更为严苛的处置措施，甚至可能触及对公民权利和自由侵犯与克减的一面，这是特殊时期的一种无奈选择，是为了消除突发事件带来的严重后果、从根本上保护公民更大利益的需要。此时，面对行政机关的处置行为，面对可能损害自己权利与自由的行为，公民即使有不同意见，也必须保持克制和容忍，自觉服从安排，不能以任何理由拒绝。这是公民对行政权力行使的被动容忍，也是履行容忍义务的一种表现形式。新冠肺炎疫情期间，行政机关发布了公民不得参加聚集性活动和出入相关区域、对相关人员进行核酸检测、居家隔离人员足不出户等要求，公民都应当毫无条件地服从，自觉遵守。

（三）公民对公权力机关行为的主动配合

具有“他律”性质的其他法律义务必须依靠法律强制力约束，与此不同，容忍义务更多的是一种自觉性义务，属于一种道德义务，其主要性质是“自律”[23]，是一种以自我克制和主动配合为主要履行方式的义务，虽然也不排除通过对违反者进行惩罚的方式实现⑤，但主要通过公民自觉、积极主动地履行来实现。“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了义务这样一种意识。”[24]（p.157）自律性作为道德义务区别于其他义务的主要标志，是道德成为道德的依据，亦是道德在现实世界中发挥独特作用的魅力所在[25]。公权力机关为了处置重大突发事件，不仅自己行使某些强制性权力，而且也需要相对人进行主动配合;相反，如果遇到各类的不服从，甚至出现抵触行为，不仅会使政府的行为受到影响，也将影响重大突发事件的处置。因此，在这种情况下，公民不仅要自我克制，而且要主动配合和协助行政机关采取的各类安排和要求，这是公民以一种积极行为方式实施的容忍义务。为此，公民要自觉提高在重大突发事件处置中的认识水平，自觉履行容忍义务，成为一个顾大局识大体的公民。“有一种美德是所有美德中最基本的，并为道德本身所必需，这就是自制。”[7]（p.34）一个真正理性的人，首先必须是对义务有着良好理解的人，基于此认识和判断，有人将容忍义务的法律精神称为“义务理性”，并认为在义务理性下，人应该是一个“合理的”现代人，是一个理性的人[26]。在重大突发事件处置期间，作为公民，要主动承担起容忍的义务，要具有大局意识，不能只想到自己的权利和自由，要更多地从维护公共利益和保护更多人生命健康的角度考虑，自觉配合行政机关对重大突发事件处置的安排。

五、公民承担容忍义务的法律底线

在重大突发事件处置期间，为了恢复和重建社会秩序，公权力有扩张趋势，对公民权利侵害程度也有所增加，公民要承担更多的容忍义务，这是可以理解的。但容忍并非毫无限度，更不是不计后果地容忍，它也有一个底线和一定限度，且在任何时候，公权力都不能突破这个底线和限度。

（一）公民生命健康的底线

生命健康权包括生命权、健康权，是公民享有的生命安全、身体健康和机能完善的权利[27]（p.204）。人的生命健康是第一位的，没有生命健康，就没有公民其他权利和自由实现的载体和基础，“人的生命只有一次，必须把它保住，我们办事情一切都从这个原则出发”[28]，而且，重大突发事件处置中要求公民负有一定容忍义务，也恰恰是为了实现公民以及他人生命健康等目标。

“国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的、正当的、合理的”[22]（p.397）。

因此，在任何情况下，都不能拿公民的生命健康作为砝码，不能以牺牲任何公民生命健康作为处置的理由，不能在侵犯或损害公民生命健康的情况下却要求公民作出任何容忍，也不能以任何一个或一部分公民的生命健康来换取另一个或另一部分人的生命健康。例如，安排志愿者参加疫情隔离人员的服务工作，就要同时为他们做好安全防护工作;要求相关感染小区封闭隔离，就要同時做好日常生活品供应;等等。

而新冠肺炎疫情期间某些执法机关擅自闯入民宅，以阻断疫情传播为由，对公民进行打骂，对公民人身权利进行侵害，已超出必要的限度，违反比例原则，也不符合法治的基本要求。

因此，公民容忍的底线，就是不能损害其生命和健康;而对任何严重侵犯公民生命健康的行为，公民都有抵抗的权利，都不负有容忍的义务。

（二）公民人格尊严的底线

人是有尊严的，这是人作为人所具有的一种基本权利，“人格尊严是自然人在其出生至死亡期间，所享有的作为一个人所应有的基本社会地位，并且应当受到社会和他人的基本尊重”[29]。不仅要将人当作人来看待，更要作为平等的主体来对待，而不是作为对象或工具来对待，“无论处于什么样的关系中，人类成员在任何时候、任何地方至少都应该彼此作为人类同胞来互相尊重”[7]（p.4），“尊严具有内在的巨大力量，能让普通人领略人间最大的温暖，让我们活出最好的自我，还可能创造比得到金钱更大的幸福。拥有尊严，才谈得上价值。拥有尊严，才谈得上幸福”[30]（p.3）。在重大突发事件期间，不管出于什么目的和动机，都要尽量保护公民的尊严，任何机关或组织都不能用令人感到屈辱的方式来损害公民的尊严。

1984年国际法协会的一份《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》，就处理维护国家生存和保护公民权利关系问题，规定了指导原则，其中包括“尊严不受侵犯”。即使对于一个死刑犯，也要让他在不失去尊严的条件下执行刑罚。

在新冠肺炎疫情期间，某些执法人员擅自破门闯入公民私宅，不仅侵犯了公民财产权，更是对公民人格尊严的侵犯⑥;而某些地方对不遵守防控规定的相关人员采取戴上手铐游街的方式进行惩罚[31]，还振振有词地名之曰警示教育，不仅违反了相关法律规定，而且有损人格尊严，突破了容忍义务的底线。在对重大突发事件处置时，不能以任何理由突破这些底线，任何打着“防疫”旗号侵犯权利、践踏人格尊严的行为都是不被允许的，而对有损人格尊严的行为，因其触及了公民容忍的底线，公民没有容忍的义务。

（三）非歧视的底线

要求公民承担容忍义务，必须本着一视同仁的原则。应当根据处置重大突发事件的现实需要，要求所有相关人都承担同样的容忍义务，而不能基于性别、种族、肤色、宗教、语言、贫富、社会地位等的不同而有所区别，不能有任何歧视。实际上，对于不歧视任何公民，相关国际条约也有规定，并对公民容忍义务规定了一定底线。例如，《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款规定了公民在权利义务方面“不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”;第26条继续强调，“所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的歧视”。这些规定也同样适用于重大突发事件处置中公民容忍义务的底线。在新冠肺炎疫情防控期间，某些地方曾出现歧视疫籍人士的现象，其限制后者权利，要求他们承担过多容忍义务，就违反了法律底线。“权力的真正基础是公道;权力的使命是把人的利益统一起来，它的威力也就恰好包含在其中了”[32]（p.41），由此体现了公权力行使的方向。行政机关坚持不歧视原则，这也是公民容忍义务的法治底线，否则，行政机关就是滥用权力或权力的不当行使，

公民不具有容忍的义务。

六、余论

公民容忍义务是在特定条件下对权利的克减，必须谨慎行事。在要求公民容忍的同时，也要防止公权力对公民权利造成巨大侵害。首先，要对重大突发事件作出界定，明确什么样的事件才够得上重大突发事件⑦，在此期间可以克减公民的权利并要求公民履行容忍义务，否则，就会出现动辄要求公民容忍的专制状态。其次，对重大突发事件要采取向社会公开宣布的方式，宣布的内容包括进入重大突发事件处置期间、具体的时间段、公民要承担的容忍义务等，以确保该期间属于临时性的、短暂的状态，在容忍的条件消失后，必须尽快恢复公民的各种权利。再次，要加强对重大突发事件处置中公民容忍义务的宣传教育，使公民认识到配合与容忍的重要性、必要性和紧迫性以及不自觉履行容忍义务的危害性，从而达到促使公民自觉履行义务的目的。此外，还要明确公民容忍的底线，防止行政机关主观臆断以及采取与所保护利益不相符合的手段，尤其应当对不得侵犯公民生命健康、人格尊严作出更为具体明确的规定，以防止对公民权利的过度侵害。

注释：

①重大突发事件往往具有以下特点。一是突然性。在沒有先兆、人们毫无防备的情况下突然发生，超出了人们的预料范围，也体现为一种偶然性。二是快速性。突发事件往往持续事件不长，来得快、走得也快，让人几乎没有时间做好充分的应对准备。三是巨大破坏性。重大突发事件的发生，对公共利益、人民的生命健康和财产以及整个社会秩序造成非常大的损害，而且这种损害很难在短时间内甚至永远都难以弥补。四是处置的紧急性。重大突发事件来得快，破坏性瞬间产生，整个过程甚至可以用秒来计算，留给人们应对的时间非常有限，因此，能否快速处置，直接关系到处置的效果。

②国务院办公厅还专门针对规范性文件作出了规定，严禁越权发文。详见《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。

③即使当下的《突发事件应对法》，在SARS发生期间也并没有制定出来，而是之后在总结经验基础上才逐步完善起来的。

④例如，针对严峻新冠肺炎疫情，广西制定了“十严格”防控措施，详见http：//www.nnnews.net/yaowen/p/3086412.html。

⑤由于某些违反行为本身并没有法律上必须处罚的依据（如违反聚集性规定的要求），而往往是在其行为出现了法律上所规定的后果时（如造成了新冠疫情传播等）才能适用相关的法律。

⑥住宅是家庭隐私的安放地，是法律意义上的人格尊严，法律保护住宅权的本质就在于保护住宅范围内公民的人格尊严和人身安全。

⑦《突发事件应对法》对突发事件进行了界定，并根据事件的社会危害程度、影响范围等因素，将其分为特别重大、重大、较大和一般四级。本文所研究的重大突发事件，并非《突发事件应对法》严格意义上的分级，而是强调其程度的严重性。有学者认为，所谓重大突发事件，是对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件。参见薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，《中国行政管理》2005年第2期。

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