编造、故意传播虚假疫情信息的入罪检视

苏雄华，刘芳，黄胜

(1.江西理工大学法学院，江西赣州341000；2.江西省赣州市南康区人民检察院，江西赣州341000)

2020 年全球暴发的新型冠状病毒肺炎疫情 深刻影响了我们的生活，也给我国社会治理带来了重大挑战，每个公众都不可避免地参与到这场战役中。在全国人民众志成城，携手抗击新冠肺炎疫情期间，人们通过多种途径密切关注着各类疫情信息，但与此同时却有不少居心叵测之人在此期间造谣传谣，编造、传播虚假疫情信息。当下德尔塔变异毒株已经出现在全球111个国家和地区，新增死亡病例数也呈现上升之势，全球已进入“第三轮疫情的早期阶段”。虚假疫情信息的传播不仅给公安、卫生防疫等相关部门紧张的疫情防控工作增添了许多负担，还容易给本就因疫情焦虑的广大人民群众带来巨大的心理冲击，加剧其内心恐慌，极易引发社会混乱。因此，为维护稳定的社会秩序，从严从重打击编造、故意传播虚假疫情信息类犯罪，刑法规制必不可少，但司法机关在对该类行为予以定性时，却往往存在罪名适用混乱的困境，容易出现类案不同判的情形。

一、新冠肺炎疫情期间的个案

案例一：陈某兰编造虚假恐怖信息案。2020年1 月30 日被告人陈某生出于恶作剧报复家人动机，用手机拨打广东省汕头市疫情防控电话谎称自己及家人从武昌返回未报告，现其母亲和自己出现咳嗽等疑似新冠肺炎症状，随后将手机故意关机。接报后，汕头市有关防控部门迅速派出负压救护车，组织人力进行地毯式排查走访，耗费了大量的行政、医疗资源，社会秩序遭到严重破坏。法院认定陈兰生构成编造虚假恐怖信息罪，判处其有期徒刑一年两个月①。

案例二：黎某华编造虚假信息案。2020 年3月14日被告人黎某华因与女友陈某姣吵架，在寻找女友未果后，用手机拨打江西省赣州市南康区公安局蓉江派出所值班电话，谎报女友2020 年2月28 日从湖北老家返回南康区，现出现发热症状，且人不知去向。南康区公安局接警后立即展开行动，沙河镇政府组织30余人对七个路口进行设卡排查，并对陈某姣所租住的栋楼进行了隔离封闭。设卡、隔离期间，造成小区居民心里恐慌且无法正常出行、上下班等。法院以黎某华构成编造虚假信息罪，判处其有期徒刑一年②。

通过上述案例可知，这两起案例的案情几乎相同，均发生在疫情时期，虚假信息的内容高度雷同，均是编造亲友从疫区返回并出现了新冠肺炎疑似症状的虚假信息；在传播方式上，两起案例都是通过拨打电话，行为后果均导致公安、卫生防疫部门紧急采取防疫措施，造谣行为均影响了公众生产、生活、工作的正常进行，对社会秩序造成严重扰乱，但最后认定的罪名却不相同。正是由于虚假信息和虚假恐怖信息的界限不清，使得虚假疫情信息的刑法属性不明，导致实践中难以统一编造、传播虚假疫情信息的司法适用。

二、编造、传播虚假疫情信息的现有入罪路径

实践中因对虚假疫情信息的理解不同，导致编造、故意传播虚假疫情信息的行为在司法认定上存在两种不同的入罪路径：编造、故意传播虚假恐怖信息罪与编造、故意传播虚假信息罪。这两种入罪路径都是特定时期的司法选择，具有一定的合理性。

（一）编造、故意传播虚假恐怖信息罪的入罪由来

2001 年在美国发生的“ 9·11”恐怖袭击事件与这一罪名的设立密切相关。“9·11”恐怖袭击事件作为标准型恐怖事件给全世界公众的心理都带来了极大的冲击，各国普遍意识到恐怖主义实施的恐怖活动正对世界各国的和平与安全造成严重威胁，因此打击恐怖主义犯罪逐渐进入刑法视野。为专门打击恐怖事件下的暴力活动犯罪，同年通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》（简称《刑修（三）》）设立了编造、故意传播虚假恐怖信息罪，规定在刑法第291 条之一。通过刑法条文的罪状描述可以看出，在本罪设立之初恐怖信息内容指爆炸威胁、生化威胁、放射威胁。

司法实践中将编造、故意传播虚假疫情信息的行为也以本罪规制主要是受“非典”疫情时期的司法惯例影响。2003 年“非典”疫情时期，囿于当时的刑法规范限制，除了编造、故意传播虚假恐怖信息罪，虚假恐怖信息以外的其他虚假信息尚未纳入刑法的罪刑圈。伴随着“非典”疫情的肆虐，人们有限的认识能力加之信息的不畅通更易导致人心惶惶，面对发生的诸多编造、故意传播虚假“非典”疫情信息的行为造成的社会混乱，为有效惩治此类造谣传谣犯罪，防止社会动荡，两高及时颁布《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（简称“2003 年《解释》”），其中第10条第1款明确规定③，行为人编造或故意传播与突发传染病疫情等灾害有关信息的，也以本罪规制。至此，虚假恐怖信息的外延被扩充了，那些与突发传染病疫情有关的信息也一并纳入了恐怖信息范畴。

不可否认，2003 年《解释》在“非典”疫情这一特殊时期，为编造、故意传播虚假疫情信息行为的刑法规制最大程度地开辟了入罪路径，甚至一定程度上弥补了刑事立法的空白，让此类行为得到了有效惩治，刑法在“非典”这一重大突发公共事件面前较好地发挥了打击此类犯罪、维护社会稳定的保护机能。以此为基础，2013 年最高院发布的《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(简称“2013 年《解释》”)第6 条④对虚假恐怖信息进行了重新定义。通过采用列举加概括的表述形式对虚假恐怖信息的外延再次予以扩充：将重大灾情、重大疫情纳入其中，与爆炸威胁、生化威胁、放射威胁、劫持航空器威胁相并列，认为这些内容的虚假信息在造成社会恐慌上具有等价性或能引发程度相当的公共安全危机。

（二）编造、故意传播虚假信息罪的新增路径

尽管2003 年《解释》和2013 年《解释》已经将虚假疫情信息纳入了虚假恐怖信息，可以将编制、故意传播虚假疫情信息的行为以编造、故意传播虚假恐怖信息罪论处，但2015 年《中华人民共和国刑法修正案（九）》（简称《刑修（九）》）依然增设了编造、故意传播虚假信息罪，明确限定了本罪虚假信息的范围，虚假的疫情和虚假的险情、灾情、警情并列在一起，共同构成了本罪的犯罪对象。该罪的对象范围明确且有限，这一方面是出于保障公民言论自由的合法权利的需要，另一方面是为了净化网络环境，针对性地惩治网络信息时代出现的几类具有严重社会危害性的造谣传谣类犯罪。本罪的设立一方面完善了刑法中扰乱公共秩序类犯罪体系，另一方面也为精准打击编造、故意传播虚假的非恐怖信息提供了刑法依据。但同时也因此引起了入罪路径的争议，因为在将虚假“疫情”确立为编造、故意传播虚假信息罪的犯罪对象后，前述2003年《解释》和2013年《解释》并未被废止，其解释的对象——刑法第291条之一第1款也没有做任何修改，这就必然会引发了虚假疫情信息的属性争议，即虚假疫情信息是否仍属于虚假的恐怖信息。

2020 年两高两部发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(简称“2020 年《意见》”)，2020 年《意见》是在新冠肺炎疫情形势严峻的背景下,为有效打击新冠肺炎期间出现的犯罪行为,指导司法机关准确适用相关罪名而颁布。在2020 年《意见》中不再提及编造、故意传播虚假恐怖信息罪，而在第2 条第6项规定⑤以编造、故意传播虚假信息罪处罚。至此，虚假的疫情信息似乎不再包含在虚假恐怖信息中，但它同样会造成社会的恐慌，有时候甚至与虚假的恐怖信息造成的社会恐慌相当。如何对编造或故意传播虚假疫情信息的行为确定妥当的入罪路径尚需深入分析。

三、编造、故意传播虚假疫情信息的入罪路径比较

伴随着新增罪名和相关司法解释的冲突，学界和实务界对于虚假疫情信息的认定也有着不同的见解。有人认为，重大疫情与疫情具有概念上的相似性，编造、传播虚假疫情信息同时构成两罪名，应按想象竞合犯择一重罪处理[1]。但也有观点认为，依据相关规范的效力位阶，最新出台的2020年《意见》并非法律法规和司法解释，从效力上是低于司法解释的效力的，因此仍应按照2013 年《解释》相关规定，对编造、故意传播虚假疫情信息行为以编造、故意传播虚假恐怖信息罪入罪。另有学者根据刑法修正的过程认为，编造、故意传播虚假信息罪被增设后，这意味着为虚假疫情信息的认定提供了刑法依据，必须要谨慎使用以前的相关司法解释，以虚假“重大灾情、重大疫情”为内容的造谣传谣行为，不宜定性为编造、故意传播虚假恐怖信息罪，只能认定为编造、故意传播虚假信息罪[2]1060。还有学者结合刑法与司法文件的关系认为,按2020 年《意见》规定对编造、故意传播虚假疫情信息进行处理是坚持罪刑法定原则的需要[3]。

编造、故意传播虚假疫情信息行为之所以存在入罪路径混乱的困境，主要在于虚假信息和虚假恐怖信息的界限不清，导致对虚假疫情信息的刑法属性认识不一。为了在实践中统一协调适用罪名，有必要将编造、故意传播虚假疫情信息涉及的两种入罪路径展开全面比较，以厘定其罪间界分，确定精准的入罪路径。

（一）立法的背景对比

编造、故意传播虚假恐怖信息罪是2001 年《刑修（三）》新增的罪名，“9·11”事件后，在美国出现了投放炭疽菌病毒的恐怖活动，继而出现以假的炭疽菌病毒制造恐慌的事件。投放假的炭疽菌病毒虽不能造成炭疽病传播,但会引起社会恐慌,严重扰乱社会秩序,特别当恐怖分子投放真的炭疽菌时,会使人们难辨真假,危害更大,应当予以刑事处罚。由于这种行为不可能实际造成传染病传播,难以适用刑法中危害公共安全方面的罪名追究刑事责任,因此，《刑修（三）》新增了该罪[4]773。该罪设立显然是基于完善打击恐怖活动犯罪的需要，即使是虚假的爆炸威胁、生化威胁和放射威胁等恐怖活动信息对无辜公众的针对性也很强，造成的社会恐慌十分严重，故其最低法定刑规定也相对较重，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

与此相较，《刑修（九）》之所以新增编造、故意传播虚假信息罪，旨在衔接《治安管理处罚法》第25 条的规定⑥，该条共明确规定了三类可以依法进行拘留或者罚款的行为。这些违法行为轻则损害他人的人格和名誉,重则造成人民群众生命财产损失、引发公众恐慌和社会秩序混乱，甚至影响社会稳定。对于危害如此严重的扰乱公共秩序的违法行为，如果仅给予治安管理上的处罚,惩戒力度未免太轻,尚不足以充分地起到惩戒的作用,为此,《刑修(九)》才新增了该罪[4]773。该罪的设立背景是基于信息网络的不断发展，网络媒体逐步取代传统媒介成为了人们不可或缺的信息载体，利用网络散布虚假信息的现象也日益严峻，囿于编造、故意传播虚假恐怖信息罪的打击半径过小，法益保护不够周延，本罪的设立恰好可以弥补此缺憾，完善对严重影响社会稳定的编造、故意传播非虚假恐怖信息行为的刑法规制。

（二）罪质内涵解析

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第25 条的规定可知，该条行政规制的三类违法行为在故意扰乱公共秩序上具有同质性，但其具体的对象范围不同，与刑法衔接的罪名也不一样。与新增编造、故意传播虚假信息罪衔接的是基本上不受人力控制的警情、险情、疫情等信息，而和投放虚假危险物质罪衔接的是人为故意投放危险物质等信息，至于编造、故意传播虚假恐怖信息罪，与其衔接的则是扬言实施恐怖活动的信息。据此，编造、传播虚假疫情信息的两种入罪路径对应的违法行为在行政法领域被等质同类评价，但是两种入罪路径在刑法上又属于刑法第291条之一规定的相近罪名，需根据刑法规定的具体内涵予以明晰。

1.犯罪对象的逻辑关系

犯罪对象是体现犯罪客体的具体的人或物的状态。作为被规定在刑法同一条文中的两个名称极度相似的罪名，编造、故意传播虚假恐怖信息罪与编造、故意传播虚假信息罪的内涵差异也集中体现在犯罪对象的关系上。前罪规制的对象是虚假的“恐怖信息”，而后罪的犯罪对象是被限定了范围的虚假信息，仅为虚假的“险情、疫情、灾情、警情”。“立法将‘恐怖信息’与一般性‘虚假信息’区别规定为不同的罪名具有其合理性，基于编造、传播虚假恐怖信息的特殊性，应当规定区别于编造、传播一般性虚假信息犯罪的罪名与法定刑”[5]。从语义学分析，编造的“恐怖信息”与虚假的“险情、疫情、灾情、警情”既有联系又有区别。两罪的信息都是虚假的，但虚假恐怖信息也可以认为是一种特殊类型的虚假信息，这就意味着两罪之间是特殊与一般的关系，属于法条竞合的状态，只是与先有一般法条、后有特殊法条的竞合不同，此处恰好是先有特殊法条，然后才有一般法条。

两罪犯罪对象的区别还在于“虚假恐怖信息是对信息内容的实质的、价值的判断，而‘险情、疫情、警情、灾情’则是对虚假信息的事实的判断”[6]。“恐怖”需要从价值的层面进行判断，是否因针对不特定或多数人的恐怖活动引发社会恐惧，而“险情、疫情、警情、灾情”只需要从事实层面进行认定即可，因具有不可控性，并不具有针对性，并不是恐怖活动，所以只能引起社会的恐慌或混乱，但并不会引起人们的恐惧。与两者对应的虚假信息同样在引发社会恐惧这一点上存在本质的区别，进而在社会危害性上也存在质的不同。在行政规制领域，只是对轻微扰乱社会秩序的两者进行同质评价，但在刑法规制中因扰乱社会秩序的动因和途径的差异应当区别对待。因一般法条的缺失，恐怖信息的范围才不断扩大，司法机关通过前述解释的方式把“恐怖信息”的范围不断扩充，由最初的“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁”逐渐演变，增加了“劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情”等内容，将恐慌与恐惧混为一谈，实际上有违反罪刑法定之嫌。因此，在刑法新增编造、故意传播虚假信息罪后，对于“虚假恐怖信息”的认识和理解也理应发生变化，应使其回到扩充前的正常范围，将与人为实施恐怖活动无关的虚假“险情、疫情、灾情、警情”排除在“虚假恐怖信息”之外。

2.实行行为的单复组合

犯罪实行行为是区分此罪与彼罪的要素之一。尽管从罪名上看，两罪的行为方式似乎一样，都是编造、故意传播的行为。但结合两罪具体罪状描述的相关规定来看，两罪在行为方式上还是存在一定的差异。编造、故意传播虚假信息罪的实行行为有两个类型：（1）编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播的行为；（2）明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播的行为。据此，只是对这四类“虚假信息”予以编造，但并没有实施传播，或者编造后传播的途径不是信息网络或者其他媒体，则不构成此罪，即本罪的选择性罪名只存在两个罪名：故意传播虚假信息罪和编造、故意传播虚假信息罪，不存在单独的编造虚假信息罪。之所以作出如此规定，源于其侵犯法益的方式相对缓和，仅有编造虚假信息的行为并未直接侵犯法益，故不能单独入罪。

相比之下，编造、故意传播虚假恐怖信息罪的实行行为有更多的单复组合。不管行为人实施的是编造还是故意传播虚假恐怖信息的行为，只要造成了对社会公共秩序严重破坏的结果，即可成立本罪[7]723。据此，该罪包括了三个罪名：编造虚假恐怖信息罪、故意传播虚假恐怖信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪。但需要注意的是，在具体罪名的选择适用上最高司法机关有着不同的认定标准。最高人民检察院发布的指导案例显示，其主要是根据虚假恐怖信息的散布对象是否特定确定适用的罪名，如果以特定目标为传播对象,则行为人只构成编造虚假恐怖信息罪；反之,如果针对的是不特定对象,则构成编造、故意传播虚假恐怖信息罪⑦。2013 年《解释》则依据恐怖信息的加工行为来选择适用不同罪名，如果行为人是虚假恐怖信息的始作俑者,不管是由行为人自己传播，还是任由他人加以传播,都定编造虚假恐怖信息罪；若行为人明知是虚假恐怖信息仍传播的，则只构成故意传播虚假恐怖信息罪。

3.传播信息的具体方式

编造、故意传播虚假恐怖信息罪的传播信息方式包含传统的口口相传在内的一切传播途径。而编造、故意传播虚假信息罪主要将传播方式限定在信息网络和其他媒体上。产生这一区别的主要原因是受罪名设立背景影响，后罪入刑时恰逢信息网络的高速发展，由于网络不受时间和地域限制，加上传播速度快捷，导致网络空间迅速成为造谣传谣的高发地，设立编造、故意传播虚假信息罪主要也是为了规制此类行为。两高《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第10条明确定义了信息网络⑧，其他媒体一般是指包括报刊杂志在内的纸媒等传统媒体。对于在公共场合以口头宣传的传播方式以及通过口口相传的途径传播的,则不是刑法规定的传播方式,尚不构成犯罪[8]55，只需依据《治安管理处罚法》第25条予以行政处罚即可。

（三）司法适用的效用检视

编造、故意传播虚假疫情信息的两种入罪路径在适用效果上对比鲜明。不可否认，在“非典”疫情时期2003 年《解释》对实践中指导惩治造谣传谣类犯罪发挥了积极作用，2013 年《解释》对在突发公共卫生事件期间发生的编造、故意传播虚假疫情信息的行为严厉惩治也有利于安定民心，全力以赴地与疫情作战。但在刑法已明确设立有专门规制虚假疫情信息罪名的情况下，若仍将虚假疫情信息作为恐怖信息，进而以编造、故意传播虚假恐怖信息罪入罪会带来两个问题。一方面，把涉及虚假重大疫情、重大灾情的信息都归属于恐怖信息范围，这将造成编造、故意传播虚假信息罪中“虚假信息”范围被限缩，从而导致该罪被部分虚置。另一方面，从两罪的罪质和法定刑配置来看，编造、故意传播虚假恐怖信息罪的法定刑要更高，若适用该罪对虚假疫情信息造谣传谣行为进行处罚，实则是将缺乏针对性的社会恐慌行为与极具针对性的恐怖活动同等看待，但两者在社会危害性上具有质的差别，如此适用必然违反罪责刑相适应原则。

编造、故意传播虚假信息罪的入罪路径在社会效果上看更具有积极意义。疫情信息虽然会引发恐慌，但只是公共卫生事件，一般情况下并不是恐怖分子实施的恐怖活动，与之对应的虚假疫情信息也就不应归于虚假恐怖信息，虽会引发社会恐慌，但并不会引发社会公众的恐惧，故通常情况下应当优先选择编造、故意传播虚假信息罪的路径，这也是坚持刑法谦抑品格的应有要求，甚至可能是在全球新冠疫情进入“第三轮疫情的早期阶段”的司法适用常态。但特殊情况下，也不排除恐怖分子利用疫情实施恐怖袭击，如感染德尔塔（Delta）的新冠肺炎患者故意前往人流集中的地方进行广泛传播，或者挟持、要挟感染德尔塔（Delta）的新冠肺炎患者前往人流集中的地方进行广泛传播，则与此对应的虚假信息就可能符合虚假恐怖信息的特征，此时可直接选择编造、故意传播虚假恐怖信息罪的入罪路径，但目前尚未发生此种案例，这也不会是编造、故意传播虚假疫情信息的常态。

四、编造、传播虚假疫情信息的应有入罪路径

通过上述两种入罪路径的比较发现，应以编造、故意传播虚假信息罪对编造传播虚假疫情信息行为加以规制。尽管在过去很长一段时期内，司法解释曾将虚假疫情信息归入恐怖信息范围，但随着立法的修正，对于相关司法解释的适用也应结合修正后的刑法进行分析。2003 年《解释》和2013 年《解释》是在特殊时期为了弥补立法空白的司法扩张，刑法既然已增设了专门以虚假疫情信息为犯罪对象的罪名，且2020年《意见》中也有明确的重申规定，则确有必要对虚假疫情信息的性质归属问题重新进行反思，尤其注意厘清虚假信息和虚假恐怖信息的本质区别，实现对编造、故意传播虚假疫情信息行为以合法、合理的入罪路径规制。

（一）确定是否具有虚假恐怖信息的“恐怖性”

虚假恐怖信息显然属于虚假信息的一种，只有排除其不属于虚假恐怖信息，才能确定其是否属于其他四类虚假信息，故应当优先判断是否属于虚假恐怖信息。虚假恐怖信息与其他虚假信息最显著区别就在于信息的“恐怖性”。因编造、故意传播虚假恐怖信息罪的设立与恐怖主义犯罪活动关联紧密，恐怖通常是指恐怖分子实施严重暴力的恐怖活动导致的，对公共安全有着严重紧急威胁和破坏，造成社会群体极度恐惧的心理。因此在认定信息是否具有“恐怖性”时应从刑法本身所涉及的“恐怖”的内涵出发，具体来说，可以从信息内容、发生根源、紧迫程度、危害结果四个方面展开认定。

1.信息内容

刑法中所指的恐怖信息并不是泛指所有让人感觉到恐怖的信息，而是具有极强的针对性，其恐怖性主要指向恐怖主义活动，包括恐怖活动威胁和与恐怖主义活动有关的，通常伴随恐怖主义活动而来的带有暴力性质的其他恐怖威胁。显然，虚假疫情信息从内容上看，与恐怖主义活动无关，易引起一定程度的恐慌但并不具有恐怖性。

2.发生根源

从恐怖性的发生根源上考察，虚假恐怖信息的恐怖性来源于人为的恐怖活动，一般是恐怖分子故意制造的令社会恐惧的危及不特定人或多数人的人祸，旨在实现其非法目的。虽然从被害人的角度审视，恐怖活动也是和自然灾难一样不受其控制的，但从行为人的角度分析，这是恐怖分子高度控制的行为活动，目标极为明确，与自发的险情、疫情截然不同。因此，从发生根源上判断，虚假疫情信息不符合恐怖性特征要求。

3.紧迫程度

恐怖信息的恐怖性特征还通过时间的紧迫程度有所体现。一般来说，恐怖信息因以爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖活动威胁为内容，此类威胁往往具有逼人的紧迫性，“即该威胁或者马上就要发生，或者在很短的时间内发生”[9]。与“险情、疫情、灾情、警情’下的虚假信息相比，恐怖信息“对可能造成的现实危险更具有紧迫性，危险程度也更严重”[10]。

4.危害结果

不论编造、故意传播的是虚假恐怖信息还是虚假疫情信息均会造成社会公共秩序的严重破坏，但两者在法益侵害和引起公众担忧害怕上还是有程度区别的。恐怖信息涉及恐怖活动威胁，且发生时间更为紧迫，所涉威胁事件一旦真实发生将直接导致灾难性危害，严重侵害不特定多数人的生命健康法益。同时基于恐怖威胁发生的迫切、难以避免性，“该信息一经发出，就足以使大多数人感到惊慌害怕”[11]，极易引起社会公众的极度恐惧。而虚假疫情信息，从内容上主要涉及与传染病发生、蔓延，危害结果发生的紧迫程度和危险程度不及恐怖信息，尤其是随着人类对该疾病认识的不断深入，由此引发的公众担忧害怕程度会随之降低，即虚假疫情造成的精神恐慌程度难以达到恐怖信息的恐怖性程度。

（二）准确认定虚假疫情信息的属性

“法律适用的关键在于法律解释,法律解释不正确,最后必然导致法律适用不当”[12]69。从“恐怖信息”一词的字面文义看，当人们谈论到恐怖信息时，实际上很难关联到“重大灾情、重大疫情”这类信息，即“恐怖信息”的文义实则无法射程到这部分内容，因此，将此类信息纳入恐怖信息范畴超出了国民预测可能性，涉嫌属于禁止的类推解释。在我国刑法条文中，恐怖信息概念前明确限定为“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等”。此处“等”若理解为列举后煞尾之意，则意味着“等”并无实质含义，恐怖信息应仅限于所列举的三类。尽管2003 年《解释》和2013 年《解释》将疫情信息归于恐怖信息，但我国《立法法》规定，有关犯罪和刑罚属于法律绝对保留事项，显然由司法解释对恐怖信息进行的扩大化认定未免有违罪刑法定原则之嫌。若“等”字理解为列举未尽，那么条文中对于恐怖信息是通过列举加概括的方式予以规定的，意味着恐怖信息内涵除了指所列举的“爆炸威胁、生化威胁、放射威胁”外，还可能是未穷尽的其他信息，但其他信息也应当与前述类型具有符合通常观念的相当性，即必须具备恐怖性，且恐怖程度需要与所列举的由恐怖活动所造成的三类威胁的程度大体相当。而就诸如“有过疫区旅居史”“有发热、咳嗽症状”等这类虚假疫情信息来看，毫无疑问能在疫情爆发期引起周边群众的恐慌，但尽管如此，该信息依然不能认定为人为实施的针对性极强的恐怖信息，并不具有恐怖性特征，毕竟该威胁并非由恐怖分子人为实施恐怖活动产生。即使新冠病毒传染性再强，但疫区的人群毕竟不是恐怖分子，去过疫区不能称之为是恐怖活动。在疫情逐步得到控制后，甚至可以说从疫区返回人员若采取了相应隔离措施进行了核酸检测情形下，该虚假疫情信息能否造成群众恐慌还有待查证。

因此，在对虚假疫情信息性质进行判断时应在罪刑法定原则框架内予以考虑，从信息内容、发生根源、紧迫程度、危害结果等方面把握恐怖信息的“恐怖性”特征，将虚假疫情信息与虚假恐怖信息区分开来，进而明确其具体的入罪路径。

就前述新冠疫情期间发生的两个案例而言，案例中行为人编造、故意传播的虚假信息内容都是谎称从疫区返回，已经出现咳嗽或发热等与新冠肺炎高度疑似症状，且结合时间上看，两起案例发生之时恰逢疫情最为严重时期，人们本就处于对新冠肺炎容易发生“人传人”风险的极度焦虑担忧中，该虚假的疫情信息一经散布足以引发社会公众的恐慌，导致疫情防控相关部门正常的工作秩序遭到严重破坏，但并不能依据会造成严重后果就认为该虚假疫情信息属于虚假恐怖信息，从疫区返回，即使在出现相关疑似症状情形下，其与感染新冠肺炎病毒也仅是高度盖然性关系，更为关键的是新冠病毒肺炎感染者、疫区与恐怖分子、恐怖活动并不具有相当性，虚假信息中也没有扬言实施极具针对性的恐怖活动，虚假疫情信息引起的恐慌显然并不足以与那些扬言要实施等恐怖活动带来的恐怖程度相提并论，因此该信息并不具备恐怖性，不能称其为恐怖信息。前述案例二的判决是正当合理的，而案例一对行为人判处编造虚假恐怖信息罪殊不妥当。

结语

中国抗击新冠肺炎疫情工作经历了凤凰涅槃、浴火重生的战斗洗礼，为突发公共卫生事件的处置积累了有效经验。如今全球其他国家仍处于紧张抗击新冠肺炎疫情阶段，我国疫情防控工作已步入常态化，疫苗接种逾22 亿剂次，完成全程接种的人数超过10 亿人⑨，但面对复杂多变的疫情形势，除做好基本疫情防控治理外，还需注意“虚假疫情信息病毒”传播的防范，尤其在适用刑法应对抗击疫情的战役中，针对编造、故意传播虚假疫情信息的犯罪行为，应正确理解相关司法解释的规定，严格坚守罪刑法定原则，以“恐怖性”要义为核心，明晰虚假恐怖信息与一般虚假信息的界限，准确适用罪名，以编造、故意传播虚假信息罪妥善规制，真正做到精准打击、罚当其罪。

注释：

① 具体参见广东省汕头市潮阳区人民法院（2020）粤0513刑初214号刑事判决书。

② 具体参见江西省赣州市南康区人民法院(2020)赣0703刑初181号刑事判决书。

③ 最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第10条第1款：编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息，或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一的规定，以编造、故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚。

④ 最高人民法院《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第6 条：本解释所称的“虚假恐怖信息”，是指以发生爆炸威胁、生化威胁、放射威胁、劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情等严重威胁公共安全的事件为内容，可能引起社会恐慌或者公共安全危机的不真实信息。

⑤ 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》第二条第（六）项：编造虚假的疫情信息，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是虚假疫情信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一第二款的规定，以编造、故意传播虚假信息罪定罪处罚。

⑥ 《治安管理处罚法》第25条：有下列行为之一的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处5 日以下拘留或者500 元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；（二）投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的；（三）扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。

⑦ 详情请见最高人民检察院《关于印发第三批指导案例李泽强案的裁判要旨的规定》：编造恐怖信息以后向特定对象散布，严重扰乱社会秩序的，构成编造虚假恐怖信息罪。

⑧ 两高《关于办理利用信总网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第10 条：本解释所称信息网络，包括以计算机、电视机、固定电话机、移动电话机等电子设备为终端的计算机互联网、广播电视网、固定通信网、移动通信网等信息网络，以及向公众开放的局域网络。

⑨ 国家卫生健康委员会数据显示，截至2021年10月23日，我国累计报告接种新冠病毒疫苗逾22亿剂次，完成全程接种的人数超过10亿人，参见“中国加大新冠疫苗接种力度加速筑牢全人群免疫屏障”(http://bj.news.cn/jzzg/2021-11/03/c_1128026179.htm)新华网北京频道。